從G20漢堡峰會看全球經濟治理的“變”與“不變”

7月8日，以“塑造聯動世界”為主題的二十國集團（G20）領導人第十二屆峰會在德國漢堡閉幕。與會各國領導人圍繞貿易、金融、數字經濟、能源、氣候變化、難民移民、反恐等重大全球性議題展開討論。而支持全球化和反對貿易保護主義則是此次峰會的焦點，並折射出全球經濟治理的“變”與“不變”。

全球經濟治理的三個“變”

一是美國在全球經濟治理中的地位和作用明顯下降

國際金融危機前，美歐發達國家一直是經濟全球化的主要推動者和受益者，也是現行全球經濟治理體系構架的創立者和主導者。國際金融危機爆發后，全球經濟治理體系暴露出的弊端越來越多，已難以適應國際政治經濟格局的深刻調整和變化，G20機制作為國際經濟合作重要平台的功能和作用日益凸顯，發展中國家和新興經濟體擁有更多平等參與全球經濟治理的機會。這一時期，美國在全球經濟治理中的地位和作用雖然有所下降，但總體上仍起主導作用，隻不過其擁有的地位和扮演的角色已由過去的“霸主”轉向“盟主”。

當歷史的年輪轉向2016年時，經濟全球化正處於一個歷史的逆風口，反全球化浪潮在美歐發達國家已體現在政治和政策層面。英國脫歐、意大利總理倫齊宣布辭職、歐洲難民危機、民粹主義黨派興起、特朗普成功當選美國總統等一系列國際大事件，已經並將繼續對經濟全球化和全球經濟治理帶來復雜而深刻的影響。

特朗普就任美國總統后，奉行“美國優先”政策理念，對外經濟政策走向保守、戰略轉向收縮，相繼宣布退出TPP和氣候變化《巴黎協定》，並將國內經濟面臨的一些問題歸咎於貿易全球化，對於美國長期以來存在的巨額貿易赤字也心存不滿，顯示出明顯的保護主義傾向。今年3月份，在德國巴登舉行的G20財長和央行行長會議上，由於美方的壓力，會議對外發布的聯合公報中卻未能將反對貿易保護主義寫入其中。

在剛剛落幕的G20漢堡峰會上，特朗普在反對貿易保護主義、支持全球化方面雖然有所妥協和讓步，但由於美國堅持退出《巴黎協定》，導致此次峰會未能在氣候變化問題上達成共識。這不僅反映了美歐發達國家之間的裂痕在加深，也反映了美國主導全球經濟治理的盟主地位明顯減弱。不難預料，今后一個時期美國在全球經濟治理中的地位和作用下降或將成為一個新常態。

二是歐美發達國家在全球性問題上的立場和觀點明顯分化

特朗普當政后，立即宣布退出TPP，使日本、新加坡等傳統盟友感到失望﹔在歐洲難民安置問題上，美國與澳大利亞也有明顯的紛爭﹔特別是，美歐發達國家在氣候變化、安全防衛、經濟一體化等諸多全球性問題上表現出的分歧和矛盾也愈益明顯。

歷史地看，奧巴馬當政時期，奧巴馬總統雖然加速推進其戰略東移，重視與亞太地區的政治、經濟和安全合作，但與歐洲盟友關系上，他曾多次公開強調跨大西洋合作的重要性，支持歐洲一體化和歐盟發揮重要作用，聲稱美國將與歐洲“建立強大的伙伴關系以迎接共同挑戰”，並表示支持歐盟加強歐洲防務、進一步提升歐盟在維護和平與安全方面的作用。在歐洲人眼裡，“美國顯得傲慢，不顧別人的感受”，以致他們不再一味照顧美國立場，對美國“無條件”地配合和支持。這一時期，美國的歐洲盟友們對奧巴馬政府採取的對外政策主張雖然總體給予支持，但在阿富汗問題、中東問題、對俄政策以及化解歐洲債務危機等問題上也是有所保留的。

特朗普上台后，實行“美國優先”的單邊主義政策，推行貿易保護主義、退出《巴黎協定》，顛覆了美國傳統的自由貿易觀，破壞了西方陣營內部的團結。在英國脫歐問題上，特朗普表示全力支持英國脫歐，認為“英國脫歐將是非常好的事情，英國將有自己的身份定位，可以選擇移民，可以自由地與其他國家簽訂自由貿易協定”。在盟國安全防衛方面，特朗普大選期間就曾揚言要求美國的盟友交納更多的安全防衛“保護費”，甚至聲稱北約組織已經“過時”，並一再表示如果北約成員國要美軍繼續保護他們，就必須增加各國的軍事開支。在今年5月舉行的北約峰會上，特朗普雖然收回“北約過時”的言論，但卻絕口不提北約憲章第五條規定的集體防御承諾，甚至厲聲斥責北約盟友“欠下巨款”，引發了歐洲盟友的震驚和擔憂。隨后舉行的意大利七國集團峰會上，雖然各方討論的議題涉及貿易、安全與反恐、難民、氣候等多個領域，但最終也只是在安全與反恐問題上達成共識，氣候變化方面存在的分歧仍然很大，顯示出美歐發達國家之間的分歧非但沒有彌合，反而有所加深，以至於德國總理默克爾強調：“歐洲應該用自己的手掌握自己的命運。”

事實上，氣候變化問題一直是引起歐美分歧的一個老問題。小布什時期，作為《京都議定書》的參與國之一，出於促進本國經濟增長和讓新興大國承擔相應減排責任的考慮，當時美國政府拒簽該條約。到了奧巴馬時期，奧巴馬開始大幅調整美國在氣候變化問題上的相關政策立場，在其離任前促成了全球氣候變化《巴黎協定》的成功簽署。然而，特朗普上台后，立即宣布退出《巴黎協定》，不僅是對奧巴馬政績的再次否定，也是對國際社會應對氣候變化努力的反叛和挑戰。

此次德國漢堡峰會，雖然與會各方就防范貿易保護主義、打擊恐怖主義以及跨國避稅現象形成一系列共識，但由於特朗普在氣候變化問題上堅持原有的立場，致使此次峰會留下很大缺憾。此外，美歐發達國家在歐洲鋼鐵稅收問題上也存在著顯著的分歧。

三是以中國為代表的新興經濟體在全球經濟治理中的話語權和影響力明顯提升

全球經濟治理進入歷史新階段，最突出的表現是，以中國為代表的新興經濟體群體性崛起，新興經濟體的國際地位和影響力日益提升。國際金融危機后，G20上升為宏觀經濟政策協調和國際經濟合作的主要平台。IMF和世界銀行推動其份額與投票權改革，加大新興市場和發展中國家的代表性和話語權。2016年10月，人民幣正式納入IMF特別提款權（SDR）籃子貨幣，佔比達10.92%，僅次於美元和歐元。隨著經濟全球化帶來的世界經濟發展失衡、國際金融市場持續動蕩、全球多邊貿易談判停滯等負面效應不斷凸顯，以發達國家主導的全球治理理念、模式和角色面臨重大挑戰，新興經濟體在全球經濟治理中開始由原先適應被動式參與轉向積極主動參與和引導。在這方面，中國的表現最為引人注目，其貢獻也最為突出。

當近年經濟全球化遭遇逆流時，中國在推動構建國際經濟新秩序中的角色和擔當令人鼓舞、印象深刻。從去年9月的G20杭州峰會到今年1月的達沃斯世界經濟論壇，從今年5月的北京“一帶一路”國際合作高峰論壇到剛剛閉幕的G20漢堡峰會，中國國家主席習近平相繼發表了一系列重要講話，始終堅定地捍衛和倡導全球經濟包容性和開放性發展，呼吁國際社會要適應和引導好經濟全球化，消解經濟全球化的負面影響，讓它更好地惠及每個國家、每個民族，要讓經濟全球化進程更有活力、更加包容、更可持續，共同打造人類命運共同體。此次漢堡峰會上，習近平主席在發表主旨演講中提出要堅持建設開放型世界經濟大方向、共同為世界經濟增長發掘新動力、攜手使世界經濟增長更加包容、完善全球經濟治理等一系列戰略舉措和政策主張。這既為經濟全球化發展和全球經濟治理改革指明了方向，也為事關人類前途命運的重大問題提供了“中國方案”。值得一提的是，今年德國漢堡峰會的“塑造聯動世界”主題與中國杭州峰會的“創新、活力、聯動、包容”主題一脈相承，“中國元素”和“中國底色”躍然而現﹔此次峰會還將發展問題置於全球宏觀政策框架的突出位置，並在推進非洲工業化方面提出《非洲契約》，較好地體現了杭州峰會行動倡議精神。

此外，習近平主席在峰會期間主持了金磚國家領導人非正式會晤的系列活動，並表示金磚國家要鞏固自己在G20中的角色和位置，借此平台加強國際經濟合作，同時要帶動國際社會向廣大發展中國家特別是非洲國家提供支持。這不僅讓與會各國領導人感受到中國正在全球經濟治理中所發揮的重要作用，同時也讓世界看到了金磚國家等新興經濟體參與全球經濟治理的積極姿態。

全球經濟治理的三個“沒有變”

一是促進世界經濟復蘇與增長的核心議題沒有變

國際經濟危機爆發后，加強全球宏觀經濟政策協調、促進經濟盡快復蘇與增長成為國際社會的一項緊迫而重大的任務，由此推動了G20機制規格由部長級論壇上升到領導人峰會，並於2008年11月在美國華盛頓舉行首屆峰會。起初，峰會每年舉行2次，2011年后改為每年舉行一次，至今已舉辦了12次。過去一段時間以來，G20機制作為推動全球經濟治理和開展國際經濟合作的主要平台，在抗擊國際金融危機、促進世界經濟復蘇與增長方面發揮了不可或缺的重要作用。

從歷次峰會的議題看，促進世界經濟復蘇與增長始終是一個核心議題。從2008年首屆華盛頓峰會提出的共商促進全球經濟發展的舉措，到2009年4月第二屆倫敦峰會提出的復蘇全球經濟和同年9月第三屆匹茲堡峰會提出推動世界經濟復蘇、轉變經濟發展方式，再到2010年6月第四屆多倫多峰會正式啟動強勁、可持續和平衡增長框架以來，歷次峰會都把促進世界經濟增長視為首要目標，並將其與就業增長、包容性增長、可持續發展、創新聯動發展緊密聯系起來，極大地豐富了世界經濟增長的內涵。

2016年9月舉行的第十一屆G20杭州峰會，就推動世界經濟強勁、可持續、平衡和包容增長的一攬子政策和措施形成“杭州共識”，制訂了《杭州行動計劃》，強調實現有活力的增長並創造更多就業，必須挖掘增長新動力。同時，重申提振全球需求以支持短期增長的重要性，並認為必須消除供給側制約，以持續提升勞動生產率，拓展生產的邊界，釋放中長期增長潛力。更加注重結合2030年可持續發展議程、亞的斯亞貝巴行動議程和《巴黎協定》，努力開創全球經濟增長和可持續發展的新時代。

剛剛落下帷幕的第十二屆G20漢堡峰會，以“重塑聯動世界”為主題，突出分享全球化成果、增強增長韌性、提高可持續性、負責任地發展的幾大議題，並再次把經濟增長和發展問題放在宏觀經濟政策框架的突出位置。此次峰會期間，習近平主席在發表主旨演講時強調，當前世界經濟出現向好勢頭，是近年來最好的經濟形勢。有這樣的局面，同二十國集團的努力分不開。同時提出要共同為世界經濟增長發掘新動力、攜手使世界經濟增長更加包容等一系列政策主張。所有這些理念和主張，充分體現了二十國集團領導人和國際社會推動實現世界經濟強勁、可持續、平衡和包容增長的不懈追求和不變初心。

二是反對貿易保護主義的一貫立場沒有變

國際金融危機后，國際社會深刻汲取上世紀三十年代初爆發世界經濟大危機后採取的貿易保護主義給世界經濟復蘇帶來嚴重阻礙的歷史教訓，更加堅定反對貿易保護主義。G20歷次峰會都將反對貿易保護主義、促進貿易增長作為一個重要議題和對外表態的立場。

自去年杭州峰會以來，世界經濟形勢出現積極變化，各主要經濟體經濟回升勢頭明顯，G20成員今年有望實現危機后首次全部正增長，但同時也面臨不少的挑戰和不確定性。其中，最大的挑戰之一就是美國經濟政策取向極端化可能帶來的風險和沖擊。這不僅體現在美國的貿易和減稅政策上，甚至也體現在美聯儲實行的貨幣政策上。從貿易政策角度看，特朗普總統以所謂不公平貿易為由要對中國、墨西哥等相關國家征收懲罰性關稅。上台后，公開質疑WTO的爭端解決機制的法律效力，主張在貿易爭端解決中優先適用國內法，而不受制於WTO的裁決。今年3月舉行的G20財長和央行行長會議，最后發布的聯合公報也由於美國方面的原因僅提及要加強貿易在經濟中的作用，卻罕見地未提及反對貿易保護主義。

針對這一形勢，世界銀行指出，盡管近期全球金融條件仍有利於經濟增長，但如果美國等發達國家加快收緊貨幣政策，將有可能引發全球金融市場動蕩。IMF也強調，世界經濟發展不平衡現象明顯，部分國家轉向內向型經濟政策，甚至出現貿易保護主義傾向，全球經濟增長面臨重大挑戰。

過去一段時間以來，中國一直是全球貿易保護主義的最大受害者，同時也是維護全球多邊貿易體系、反對各種保護主義的堅定支持者和捍衛者。去年舉行的G20杭州峰會發布的聯合公報中，就旗幟鮮明地提出要繼續努力建設開放型世界經濟，反對保護主義，促進全球貿易和投資，加強多邊貿易體制，確保全球化背景下的經濟增長提供惠及更多人的機遇、得到公眾普遍支持。

此次漢堡峰會上，中國、歐盟、日本都明確表示支持貿易自由化。除中德加強雙邊合作外，歐盟與日本在峰會前正式簽署了一項廣泛的新自由貿易協定，展示了對自由貿易的強烈支持。德國總理默克爾在此次峰會閉幕新聞發布會上也再次重申，要與貿易保護主義作斗爭，接受經濟合作與發展組織和世界貿易組織的監督。同時強調G20領導人承諾市場開放，反對貿易保護主義，決定建立穩定的國際貿易體系，促進跨國投資。所有這些共識和努力，充分體現了二十國集團領導人和國際社會倡導自由貿易、反對貿易保護主義的堅定立場和不變決心。

三是支持經濟全球化深入發展的總體態勢沒有變

當前，逆全球化思潮和行為是美國等發達國家對其推動的經濟全球化主動收縮的表現，是對經濟全球化中利益分配不滿、轉嫁國內矛盾的反映，也是美國等發達經濟體主導全球治理能力和意願趨弱的表現。國際社會要正視經濟全球化進程中出現的問題，通過打造合理有效的全球經濟治理模式，矯正經濟全球化進程中的市場失靈，加大國際公共品供給，讓經濟全球化更多惠及發展中國家和弱勢群體。

此次漢堡峰會是德國作為全球化的推動者和捍衛全球化成果的重要舞台。特朗普堅持退出《巴黎協定》雖然會給全球應對氣候變暖帶來新挑戰，也會給經濟全球化的未來前景蒙上陰影。但從峰會達成的共識看，支持全球化和主張全球多邊貿易體制仍然是國際社會的主流趨勢。G20領導人一致支持全球化，承諾市場開放，反對貿易保護主義，決定建立穩定的國際貿易體系，促進跨國投資。與此同時，IMF、世界銀行和WTO三大國際組織的負責人也強烈呼吁G20領導人採取措施推進貿易一體化，促進全球經濟發展。這些都是此次峰會取得的重要成果。

中國在推進全球化方面所作的努力，也是有目共睹的。從去年杭州召開的G20峰會，到今年舉行的世界經濟論壇2017年年會，再到5月舉行的“一帶一路”國際合作高峰論壇，中國在各個場合都展現出推進全球化的積極姿態。在此次峰會上，習近平主席發表主旨演講時強調要堅持建設開放型世界經濟大方向，中國將繼續成為世界經濟的“穩定器”、經濟全球化的維護者和杭州峰會成果的鞏固者，與各國一道推動各方達成更多共識。中國倡議並積極推動“一帶一路”建設，站在打造人類命運共同體的高度，努力為國際社會提供公共產品，與各國攜手共同促進世界經濟強勁、可持續、平衡和包容性增長。

特別是，此次漢堡峰會設置的“塑造聯動世界”主題充分彰顯了杭州峰會的“創新、活力、聯動、包容”主題精神，也充分展示了G20領導人支持和推動全球化的“共識”和決心。當前，中德兩國已成為推動全球化的重要力量，雙方深化全面戰略伙伴關系，鞏固兩國經貿合作基礎，加強兩國制造業戰略對接，德國積極參與“一帶一路”建設，都將為經濟全球化注入新的動力。所有這些倡議和行動，充分體現了二十國集團和國際社會支持經濟全球化、維護全球多邊貿易體制的戰略取向和不變的信心。

（作者為國家發展和改革委員會對外經濟研究所副所長、研究員）