李強：提升城鄉社區治理現代化水平

　　城鄉社區是居民群眾安居樂業的家園，是社會治理的基本單元，也是黨和政府為人民服務的重要場所。搞好城鄉社區治理，事關人民幸福安康，事關社會和諧穩定，事關黨和國家長治久安。不久前公布的《中共中央國務院關於加強和完善城鄉社區治理的意見》提出：促進城鄉社區治理體系和治理能力現代化﹔努力把城鄉社區建設成為和諧有序、綠色文明、創新包容、共建共享的幸福家園。這是首次在黨和國家的重要文件中提出城鄉社區治理現代化。那麼，城鄉社區治理現代化的目標和內涵是什麼？當前我國城鄉社區治理的狀況如何，怎樣提升社區治理現代化水平？帶著這些問題，記者採訪了中國社會學會會長、清華大學社會學系教授李強。

　　記者：城鄉社區治理體系和治理能力現代化是一個全新提法。它的提出有什麼意義？什麼樣的社區治理可以被稱為現代化的社區治理？

　　李強：城鄉社區治理體系和治理能力現代化既是國家治理體系和治理能力現代化的組成部分，又是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。提出促進城鄉社區治理體系和治理能力現代化，對於加強和完善社區治理、實現國家治理現代化具有十分重大的意義。正如習近平同志所指出的，“社區雖小，但連著千家萬戶，做好社區工作十分重要”。隻有社區治理能力強了，社會治理的基礎才會更堅實，國家治理現代化才會實現。

　　按照《中共中央國務院關於加強和完善城鄉社區治理的意見》，實現城鄉社區治理現代化的總體目標要分兩步走：第一步是到2020年，基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系，城鄉社區治理體制更加完善，城鄉社區治理能力顯著提升，城鄉社區公共服務、公共管理、公共安全得到有效保障﹔第二步是再過5到10年，城鄉社區治理體制更加成熟定型，城鄉社區治理能力更為精准全面，為夯實黨的執政根基、鞏固基層政權提供有力支撐，為推進國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎。

　　那麼，什麼樣的社區治理才是現代化的社區治理呢？按照現代社會發展要求，根據我國國情實際，現代化的城鄉社區治理應當是具有較高的法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，由基層黨組織領導、基層政府主導，以民為本、服務居民的多方參與、共同治理的社區治理。其總體要求是：把城鄉社區建設成為和諧有序、綠色文明、創新包容、共建共享的幸福家園。其實現路徑是：堅持以基層黨組織建設為關鍵、政府治理為主導、居民需求為導向、改革創新為動力，健全體系、整合資源、增強能力。其主要功能是：管理公共事務，提供社區服務，管理公共資產，培育良好市場環境，表達社區群眾利益訴求，協調矛盾糾紛，塑造社區文化，增進社區認同。

　　記者：目前我國城鄉社區治理的總體情況如何，與實現社區治理現代化的要求相比還存在哪些差距？

　　李強：有人認為，提出城鄉社區治理現代化，說明我國城鄉社區治理很落后。我不同意這個觀點。中國最大的一個特點就是人口眾多。由近14億人口組成的巨型社會，在世界上隻此一例。這樣的巨型社會能夠保持總體和諧穩定，說明基層治理的基礎非常雄厚。之所以能做到這樣，主要原因就在於：我們既高度重視基層組織建設，在基層社區、農村都成立了黨的基層組織，讓黨和國家的大政方針能夠傳達到最基層，讓集中統一的國家體系同整個社會連為一體﹔又高度重視居民自治，依靠村委會、居委會和覆蓋廣泛的工青婦等群團組織，通過民主協商的方式，共同解決社區公共事務和公益事業方面的問題，讓社會有活力，讓老百姓有自治能力。所以，我國城鄉社區治理總體上適應我國國情，可以基本滿足居民需求，而且有很多可供其他國家借鑒的地方。

　　但也應看到，與人民群眾新期待、與社區治理現代化新要求、與我國經濟社會發展新形勢相比，城鄉社區治理還存在一些不足，主要表現在：城鄉社區治理的法治化、科學化、精細化水平和社會活力還不夠高，社區治理體系還不完善，居民參與社區治理的能力還不夠強。特別是持續了30多年並仍在快速推進的城鎮化和人口大規模流動，給完善城鄉社區治理帶來了巨大挑戰。

　　第一個挑戰是工業化重大轉型期的挑戰。工業化重大轉型期，是說一個國家的城鎮化率達到50%左右時，往往是社會矛盾高發期。這是因為城鎮化不僅帶來生產方式的巨大變化，而且會帶來人們思想觀念、居住方式、生活方式乃至生活細節的巨大變化。這些巨大變化疊加在一起，必然導致社會矛盾增多。我國城鎮化率於2011年突破50%，進入到以城市型社會為主體的新時代。隨著城鎮化的快速推進，未來還將有一大批農業轉移人口市民化。這就對統籌城鄉發展、解決好事關城鄉社區居民群眾切身利益的問題、增進城鄉居民的獲得感提出了更高要求。完善城鄉社區治理、促進社區治理現代化，就必須不斷滿足這些要求。

　　第二個挑戰是陌生人社會的挑戰。改革開放近40年來，我國經濟社會發生了天翻地覆的變化，社區的類型和特點也發生了巨大變化。從過去的以普通街道居民區、單位大院社區和農村社區為主的社區類型和鄰裡關系轉變為各類商品房小區、房改房小區、回遷房小區、新型農村社區等社區類型和鄰裡關系，我國社會正在從熟人社會轉變為陌生人社會。同一社區的很多居民之間互不相識、來往較少，社區凝聚力下降，協調居民關系、化解社區矛盾、有效傳達黨的路線方針政策面臨新的問題和挑戰。從熟人社會向陌生人社會轉變是現代社會發展的一大規律。如何在陌生人社會的現實條件下提高社區治理水平和凝聚力，打造鄰裡守望相助、融洽和睦的現代社區，考驗著社區管理者的智慧。

　　記者：您所講的我國基層治理基礎非常雄厚，這是對我國社區治理現狀的客觀、准確描述。雖然經濟發展新形勢和社會結構新變化大大提高了城鄉社區治理的復雜性和難度，但近年來，我國各地都在進行社區治理創新的實踐探索，其中不乏比較成功的案例和鮮活的經驗。您可否介紹一下基層社區治理創新的情況？

　　李強：我國地域遼闊，不同地方自然、人文條件各異，社區的情況更是千差萬別，因而各地從自身實際出發開展的社區治理創新實踐也多種多樣。從那些比較成功的案例中，可以總結歸納出四大創新模式，它們之間既有共性又有特性。共性是：無論哪一種模式，都始終堅持黨的領導、發揮基層政府主導作用，並注重激發社會的活力。特性是：在不同模式下，不同的治理主體發揮作用的程度不同，動員和利用社區治理資源的方式不同。

　　一是行政主導模式。這主要是指政府依靠自身行政力量提供社區公共服務、完善社區治理架構、培育社區自治組織、推動社區公共參與的治理模式。這一模式的優勢在於組織能力強、效率高，成功的關鍵在於選拔出了能夠堅持黨的全心全意為人民服務宗旨、願意扎根社區踏實做事的優秀基層干部。因為有干勁、有智慧、有擔當，所以他們能夠充分發揮職能作用，同時也能積極調動市場力量、發揮群眾積極性。我在北京、上海、成都、福州、廈門等城市都發現了這種模式。

　　二是市場運作模式。這是指依靠市場主體如房地產企業、物業公司等提供社區公共服務、培育社區自治組織、推動社區公共參與的模式。它是住房體制改革后誕生的一種新模式，主要存在於商品房小區。該模式成功的關鍵在於：有願意主動承擔公共服務職能和責任的具有強烈社會責任感的企業家。比如，武漢的百步亭社區就屬於這種模式。

　　三是社會自治模式。這主要是指社會力量尤其是社區居民自發組織起來推動社區社會組織發育、處理社區公共事務、推動社區公共參與和提供社區公共服務的模式。這一模式的優勢在於社區居民熟悉自己身邊的事務、了解群眾的訴求，因而治理方式和治理內容更易符合居民群眾的實際需要。但與行政主導模式和市場運作模式相比，社會自治模式的發展比較滯后。

　　四是專家參與模式。這一模式主要是專家學者通過提供咨詢或直接介入的方式參與社區事務，為城鄉社區治理創新提供必要的智力支持和社會資源。它的優勢在於專家學者熟悉社會治理的發展趨勢和脈絡，可以做出較好的制度設計﹔同時，專家學者的立場比較客觀，有利於探索改革方向。由我帶隊在北京海澱區開展的“清河實驗”試點社區，就屬於這種模式。

　　這四種模式各有利弊。行政主導模式的優點是依托強大的行政力量，工作比較好開展﹔缺點也是政府作用太強，容易導致社區的一切事務都要依賴政府，居民存在“等靠要”思想，自主參與不夠。市場運作模式要想成功，需要有十分熱心社區公共事務的房地產商，但這樣的企業家畢竟是少數。而且，提供社區公共服務與市場主體追求利潤的目標是有矛盾的，因此該模式難以克服其與生俱來的市場失靈問題。社會自治模式要想成功，需要有比較完善而且強有力的社區自治組織，但社區自治組織的培育並非一朝一夕之功。專家參與模式確實能動員社會上很多資源投入社區，但是一旦專家撤離，社區能否保持良性運轉並不確定。所以說，目前已經取得成功的模式在未來是不是可持續，還需要進一步觀察。

　　記者：從各地的實踐探索中，可否總結出一些具有普遍意義的經驗，或者說可否得出一些提升城鄉社區治理現代化水平的規律性認識？

　　李強：當然可以。通過對各地城鄉社區治理創新實踐的觀察，我總結出五點規律性認識。

　　一是發揮基層黨組織領導核心作用和基層政府主導作用。隻有發揮基層黨組織領導核心作用、改進基層黨組織對社區各類組織和各項工作的領導，才能確保黨的路線方針政策在城鄉社區得到貫徹落實，才能把群眾團結起來共同建設幸福美好家園。黨的核心作用和優勢尤其體現在它代表著廣大人民群眾的根本利益。社區中的居民會有各種各樣的利益分歧，隻有最大多數人最根本利益的代表者才能夠公平公正地處理社區事務。所以，維護公平公正也就成為基層黨組織發揮領導核心作用的關鍵。相對於社會組織和市場組織，基層政府具有統一行動能力強、配置資源能力強、協調各方關系能力強、處理危機能力強的優勢，因而應當在城鄉社區治理中發揮主導作用。

　　二是基層創新是加強和完善城鄉社區治理的法寶。基層群眾的創新最及時、最接地氣、最能反映日常生活所需，也能隨時隨地接受實踐檢驗，靈活地進行調整完善。比如，一些城市社區建立居民議事委員制度，有的農村社區在議事時請來村裡經驗豐富、德高望重的“七老八賢”共同商議等，都是社區居民積極創新的生動體現。隻要充分激發出基層社會的創新活力，很多過去難以解決的問題就能迎刃而解。

　　三是鼓勵居民參與自治。得到群眾支持，再難的事也會變得很容易﹔沒有群眾支持，再容易的事也會變得很難。所有治理得好的社區都是有社會活力的，都得益於居民的積極參與。所以，應鼓勵居民群眾積極參與社區事務，由過去的被動接受管理轉變為主動自我管理。在這一過程中，需要提高居民群眾的自治意識和自我管理能力。

　　四是充分借助多方面社會力量的作用。城鄉社區治理不僅是政府的事、社區居民的事，也是社會的事，很多問題可以依靠社會力量來解決。比如，引導駐社區機關和企事業單位、其他社會力量和市場主體參與社區治理，既有利於解決資金問題，又有利於開展糾紛調解、健康養老、公益慈善、防災減災、文體娛樂、鄰裡互助、農村生產技術服務等活動。

　　五是既要注重硬件提升，又要注重軟件提升。提升社區治理水平的內容很廣泛，既包括硬件提升，如完善社區硬件設施、優化社區環境等，又包括軟件提升，如培育社區精神、開展社區公共文化活動等。雖然各地城鄉社區差異較大，但每一個社區都有可以提升的空間。應通過社區提升，進一步營造社區良好文化氛圍，增強社區凝聚力，提高社區治理現代化水平。