周敬青：黨規與國法不能模糊混淆

日前，中共中央印發《關於加強黨內法規制度建設的意見》。其中指出，加強黨內法規制度建設，是全面從嚴治黨、依規治黨的必然要求，是建設中國特色社會主義法治體系的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障，事關黨長期執政和國家長治久安。

黨內法規體系與法律規范體系統籌推進，是完善中國特色社會主義法治體系的必然要求。一段時間以來，關於二者之間的關系，學術界有多種論述。在我看來，黨內法規體系與法律規范體系既相互獨立、自成一體，又相輔相成、辯証統一。二者有效銜接、互為保障，不能模糊混淆，不能孤立和割裂，不能重疊打架。

從嚴治黨 依法治國

黨內法規體系與法律規范體系在制度屬性、價值目標、核心原則和規則淵源上具有一致性，同屬中國特色社會主義法治體系的有機組成部分。

首先，在制度屬性上具有一致性。黨的性質、宗旨和我國的國體、政體決定了黨內法規體系與法律規范體系在制度屬性上具有一致性，即堅持黨的領導、堅持中國特色社會主義制度、堅持中國特色社會主義法治道路。其中，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保証。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。

其次，在價值目標上具有統一性。中華人民共和國是中國共產黨團結帶領人民，經過艱苦卓絕的斗爭取得革命勝利、推翻舊政權、打破舊法統建立起來的。中國共產黨是長期執政的政黨，黨的宗旨是全心全意為人民服務，“黨除了國家、民族、人民的利益，沒有任何自己的特殊利益”。一切為了人民，是黨的領導和社會主義法治建設的基礎。因此，要把體現人民利益、反映人民願望、維護人民權益、增進人民福祉落實到依法治國全過程，使法律及其實施充分體現人民意志。

黨內法規體系是黨要管黨、全面從嚴治黨的制度依據和保障，目的是讓黨更好地為人民服務﹔法律規范體系是推進國家治理能力和治理體系現代化的制度依據和保障，目的是讓人民生活得更美好。在社會主義法治體系建設過程中，要始終如一地堅持黨的領導，始終如一地堅持人民主體地位，始終如一地把法律規范體系建設和黨內法規體系建設統一於全心全意為人民服務這一目標之下。反之，中國特色社會主義法治體系建設的價值追求就會變質變味。

最后，在規范淵源上具有一致性。黨在長期革命和建設實踐過程中形成的符合中國發展道路、符合人民利益的正確路線方針政策，是構成黨內法規體系與法律規范體系內容的主要淵源。二者分別從黨內法治和國家法治的視角，生動詮釋了中國共產黨團結帶領人民建設黨、建設國家的歷史進程，是中國共產黨治國理政的重要依據，共同構筑起中國特色社會主義法治體系的前提和基礎，最終統一於全面推進依法治國、全面從嚴治黨，進而建設社會主義法治國家的偉大實踐中。

紀法分開 紀在法前

從宏觀層面看，黨內法規體系對法律規范體系的保障作用體現在：對憲法、法律確立的黨的領導，從領導體制、機制、方式等方面加以具體化，以落實憲法、法律的原則性規定﹔通過建立各種黨內的制度機制來促進和約束全體黨員特別是黨員領導干部帶頭守法、保証執法、支持司法，進而有力地保障國家法律實施。

法律規范體系對黨內法規體系的促進、保障作用體現在：為黨內法規的制定提出合法性標准，保障黨內法規的制定質量﹔以保障性、配套性、轉化性的規定來支持、配合和保障黨內法規的有效實施。一定意義上可以說，以完備的法律規范體系為后盾，黨內法規才有足夠的剛性和強制力。

從微觀層面看，隨著《中國共產黨廉潔自律准則》《關於新形勢下黨內政治生活的若干准則》《中國共產黨紀律處分條例》等頒布實施，以及高壓反腐和黨風廉政建設的持續推進，黨內法規體系與法律規范體系的邊界、效力關系越來越清晰，充分體現了“紀法分開”和“紀在法前，黨紀嚴於國法”的立規立法本意，展現了中國共產黨作為執政黨的自省、自覺、自律。

中國共產黨是馬克思主義執政黨，必須堅持黨內法規體系嚴於法律規范體系，黨內法規體系必須對全體黨員特別是黨員領導干部提出更加全面、嚴格、精准的行為規范。這對於其他公民的遵法向善具有重要的示范意義。黨內法規嚴於國家法律，要求黨員特別是黨員領導干部要模范遵守國家法律，按照黨規黨紀以更高標准嚴格要求自己。通過緊抓黨員這一關鍵社會群體和黨員領導干部這一關鍵少數，促進增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍。

黨的十八大以來，為扎緊全面治黨的制度籠子，黨內法規制定工作駛入快車道，制訂或修訂了70多部黨內法規。新形勢下，為適應黨風廉政建設和反腐敗的新形勢，黨內法規體系建設應對黨的各級組織和黨員領導干部行使公權力規定更加嚴格的程序和標准。

要按照“法律優先”等基本法治原則，正確認識黨內法規體系建設和法律規范體系建設之間的內在邏輯關系。凡是隻能由國家法律規定的事項，黨內法規應不作規定。凡是國家法律已作規定，黨內法規應確保與法律規范規定保持一致。對於一些涉及道德層面的行為禁止，而法律規范確實沒有規定的，應由黨內法規逐步予以全覆蓋。對於那些經過長期實踐檢驗的、行之有效的黨內法規，同時又具備轉化為法律規范必要性和可行性的，要通過國家立法程序適時轉化為法律規范。

（作者為中共上海市委黨校教授，國家社會科學基金重大項目“國外執政黨治黨理政比較研究”首席專家，上海市中國特色社會主義理論體系研究中心理事、特約研究員）