中央與特別行政區關系中的授權

摘要：授權是中央與特別行政區關系的重大問題。目前學術界對授權的研究相對不足。為此，從中央與特別行政區關系的角度來研究授權可能具有新的意義。在內容上，從理論、規范、制度和實踐等4個層面全面梳理了中央與特別行政區關系中授權的具體含義，進而指出尊重八二憲法，加強憲法權威，推動憲法在特別行政區的傳播和教育，可能是推動特別行政區政治經濟發展，促進基本法實施的因變之道。

一、授權是建構中央與特別行政區關系的理論基石

大約是在20年前，王叔文等在《香港特別行政區基本法導論》中，將中央與特別行政區關系定義為“中央對香港特別行政區實行管轄和香港特別行政區在中央監督下實行高度自治而產生的相互關系”。﹝1﹞今天我們認為，將授權表述為中央與特別行政區關系的核心，將中央與特別行政區關系理解為以授權為基礎架構的主權與地方自治權之間的關系，具有更為重要的現實意義。

（一）授權與分權的區別

已經有學者言及，中央與特別行政區之間是授權關系，不是分權關系，特別行政區的一切權力都是中央授予的。﹝2﹞區分授權與分權的主要原因在於：授權與分權是兩個不同的概念，表征的權力關系也不同，這是理論上建構中央與特別行政區關系的著力點。授權作為一種法律理念主要體現在公法中，用來表述權力的來源與轉移。﹝3﹞而分權則是孕育於西方的歷史和思想之中。據英國憲法學家維爾考証，權力分立學說源於古代世界，從那裡演化出了政府職能的思想，衍化出混合均衡政體的理論。在17世紀英國資產階級革命的過程中，它才第一次被表述出來，即作為自由和優良政體的重大秘密。然而接下來，在19世紀，這種理想型的純粹分權學說很快受到了兩個方面的挑戰：第一，資產階級作為掌權者對於向更廣泛的無產者分權的熱情銳減﹔第二，以盧梭為代表的主權學說構成了對分權的限制。﹝4﹞此后，分權學說在一段時間的沉寂之后，經過洛克到孟德斯鳩的推動，變成了狹義分權學說，即在政府層面將權力橫向劃分為立法權、行政權和司法權﹔到18世紀末，隨著美國獨立戰爭的勝利，1787年制定的美國憲法建構了聯邦制國家，進而催生了中央與地方的縱向分權。進入20世紀，國家與社會之間的互動又擴展了分權空間，從而使得分權理論朝著廣義分權的方向上發展。﹝5﹞

從分權理論的簡史可知，其表明了西方社會對國家的不信任心態，而在一個主權國家內，分權理論將遭遇不小的挑戰。即便是在英國，雖然權力下放運動讓地方享有了較高的自主權，但是這更多的是迫於現實壓力，如克服中央政府的權力合法性不足，解決民族聯合問題等等，﹝6﹞並且它仍然是在中央政府的主導下完成的。離開國家的具體語境，而隨意使用分權概念，容易掩蓋事實真相。

中國作為單一制國家，分權在我國的歷史長河中不僅沒有穩固的歷史基礎，而且也不符合我國的現實。自秦漢以來，我國就一直是實行中央集權制的統一的國家。正因如此，單一制繼續成為新中國成立后的國家結構形式。雖然在單一制下可以存在地方自治，但這也是中央授權的結果。憲法第3條第4款規定：中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，﹝7﹞充分發揮地方的主動性、積極性的原則。此處“地方的國家機構”理應包括特別行政區的國家機構。在這種“民主集中單一制”的模式下，中央與地方的關系不是主權與分權的關系，而是授權關系。

授權通常是以法律的形式表現出來的。目前，不論是港澳基本法，還是民族區域自治法，可以說都是授權法，是授權法律體系中的特別法。頗為重要的是，由全國人大制定《授權法》，實則是中央與地方關系法制化的核心任務。其作為授權領域的基本法律，不僅可以將橫向和縱向的權力關系加以規范化，還可以統領諸如香港基本法在內的其他法律。也許，還可以構造出憲法—授權法—香港基本法這樣的新格局。

正是由於中央的授權，才產生了特別行政區的高度自治權。高度自治權雖然“高度”，但不是完全自治權。對此，小平同志在1983年6月26日會見美國新澤西州西東大學教授楊力宇時談道：我們不贊成台灣“完全自治”的提法。自治不能沒有限度，即有限度就不能“完全”。“完全自治”就是“兩個中國”，而不是一個中國，﹝8﹞所以高度自治權依然處在中央的授權之下。

（二）中央所具有的統一的權力來自於人民主權

憲法第2條第1款規定，中華人民共和國的一切權力屬於人民。這裡的“人民”自然也包括特別行政區的居民。在現代社會，政黨、選舉和代議制是民主政治的基本要素。不論是內地的民眾還是特別行政區的居民，皆可以國家主人的身份參與國家政治事務，而作為人民表達政治意願的組織形式——人民代表大會也為特別行政區的居民參政議政創造條件。例如在每屆全國人大代表選舉之前，全國人大及其常委會通常都會制定特別行政區選舉全國人大代表的辦法。2017年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第五次會議表決通過《中華人民共和國香港特別行政區選舉第十三屆全國人民代表大會代表的辦法（草案）》，為香港特區下一屆人大代表的選舉確立了依據。這就表明，通過人民代表大會制度，中央的權力與人民主權是高度統一的。

在根源上，中央之所以具有授權的權力和資格，是人民主權理論實踐的結果。如果不承認這一點，也即是在否定人民的主人身份，也是有意將特別行政區的居民割裂在祖國的大家庭之外。特別行政區能夠依據授權享有高度自治權，也是因為特別行政區的居民是國家的主人的緣故。﹝9﹞

（三）授權表明中央擁有對特別行政區的全面管治權

1984年12月9日，中英兩國政府在簽署《中英聯合聲明》時，中國政府的聲明被表述為：收回香港地區（包括香港島、九龍和“新界”）是全中國人民的共同願望，中華人民共和國政府決定於1997年7月1日對香港恢復行使主權。“恢復行使主權”不是指“主權”本身的恢復，而是指恢復“行使”主權。其是指我國政府恢復行使作為主權國家所行使的權力，就是指恢復行使管治香港的權力。﹝10﹞至於中國在對香港恢復行使主權之前，之所以沒有行使主權，是因為行使主權的條件不具備，被迫放棄了。

在主權的問題上，代表國家主權的主體可以是國家元首、政府首腦、議會主席或者其他全權代表，但是地方政府通常無權代表國家主權。香港基本法第150條規定：香港特別行政區政府的代表，可作為中華人民共和國政府代表團的成員，參加由中央人民政府進行的同香港特別行政區直接有關的外交談判，即表明了特別行政區無權代表國家主權的這一立場。

在人民代表大會制度之下，國家主權的歸屬者在於全國人大，即其享有主權者的身份。憲法第57條第1句規定：中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。在理論上，全國人大作為最高國家權力機關，應該是一個全權機關。﹝11﹞全權機關意味著一切國家權力都來自於全國人大。全國人大集體行使國家權力，集體決定問題，嚴格按照民主集中制的原則辦事，然后再將國家權力授予其他國家機關或者地方政府。香港基本法第12條也規定，香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。這說明了香港特區即便享有高度自治權，仍然要受制於人民代表大會制度的約束，仍然要尊重全國人大及其常委會的權力，並接受其監督。

二、授權是涵攝中央與特別行政區關系的規范內核

（一）基本法是依據憲法的授權產生的

憲法是制定香港特別行政區基本法的依據。在憲法文本上，憲法第31條和第62條第（十三）款直接規定了全國人大有權制定基本法。這在性質上類似於學理上的憲法委托，其意指立法機關依據憲法條款履行立法義務來達到實施憲法的效果，否則構成立法不作為。﹝12﹞

憲法將設立特別行政區與確定特別行政區制度這兩項權力授予全國人大，然后全國人大再依據憲法，將中央的權力授予特別行政區，使得特別行政區享有高度自治權。這實際上經歷了憲法授權和法律授權兩個過程，其中基本法的誕生是憲法授權的結果，而特別行政區享有的高度自治權則是法律授權，即基本法授權的結果。據此，全國人大獲得憲法授權，享有制定基本法的權力，但這項權力並不是來自於中英兩國政府簽署的《中英聯合聲明》。關於《中英聯合聲明》的性質，最近有學者認為它不是國際條約，只是記錄歷史事實的政策宣示性文件。﹝13﹞即便承認其是國際條約，它也並不能在我國直接適用。我國的憲法文本並沒有明確規定國際條約在國內法的效力和適用問題，但是依據中國政府歷來的主張和實踐，《中英聯合聲明》必須通過國內立法轉化適用。

在國際上，條約在國內法適用，通常有兩種方式：轉化適用或者直接適用。美國憲法第6條第2款第1句規定得比較模糊，但依據實踐，美國堅持二元論立場，並將條約分為自動執行的條約和非自動執行的條約而分別加以適用。﹝14﹞在德國，基本法第25條第1句規定：國際法的一般規則構成聯邦法律的一部分，即在效力上將國際條約置於基本法之下﹔在適用上，依據德國通常的實踐，國際條約也需要由聯邦議院轉化適用。回到中國，1985年4月10日，第六屆全國人大第八次會議批准了《中英聯合聲明》。這一批准行為只是意味著中國政府會信守國際條約的約定，會通過制定基本法兌現中國政府的承諾，並不意味著《中英聯合聲明》可以成為直接在中國適用的法律。

（二）憲法和香港基本法共同構成特別行政區的憲制基礎

由於基本法是依據憲法制定的，那麼特別行政區制度的建立則是以整部憲法為基礎的。香港基本法序言第3段規定：根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國香港特別行政區基本法，規定香港特別行政區實行的制度，以保障國家對香港的基本方針政策的實施。這一段表明指出了特別行政區制度與中國憲法之間的關系。

香港基本法第1條規定：香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。第12條規定：香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。這具體體現了“一國兩制”中“一國”的內容。在理解“一國兩制”時，“一國”是前提，這是首先應該明確的﹔離開了“一國”就談不上“兩制”，“兩制”就沒有保証。﹝15﹞關於“一國”的內容，如果脫離整部憲法，就不能正確地理解。例如憲法序言第11段規定：中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家。第28條規定：國家維護社會秩序，鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子。據此，維護祖國統一，是包括特別行政區的居民在內的全國各族人民的共同任務。香港基本法第23條授權香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家等行為，充分尊重了特別行政區的高度自治權，然而在第23條立法過程中，由於反對派的阻撓而致使立法被迫擱置。這提出了一個更深層次的問題，即在推廣基本法的過程中，應該將其與憲法推廣緊密結合起來，通過憲法教育，達到祖國認同的效果。

（三）基本法的法律地位是由憲法的授權賦予的

在理解基本法和憲法的關系時，有兩點應該澄清：第一，基本法不僅僅只是適用於特別行政區的法律，它是由全國人大制定的基本法律，在全部領土范圍內對所有的公民和居民都適用﹔第二，憲法不是隻在大陸主體地區適用，它同樣也適用於特別行政區。

港澳基本法和《民族區域自治法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的性質相同，皆屬於全國人大制定的基本法律。基本法律和普通法律的區別主要在於，它是調整國家和社會生活中帶有普遍性的社會關系的規范性法律文件的統稱。在理解基本法和憲法的關系時，不能將其理解為憲法的特別法。因為一般法和特別法的關系應該從同一位階的不同法律或者同一法律的不同條款來看待。由於基本法的位階低於憲法，故基本法不是憲法的特別法。憲法序言最后一段規定：本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。這就指出了憲法的效力是最高的，自然也高於基本法。

既然憲法的效力高於基本法，那麼憲法的全部條款就都應該在特別行政區發生效力。因為下位階的法律規范一旦在效力上阻隔上位階的法律規范，依據依法治國原理，這是明顯的違法。同理，倘若因為基本法的存在，憲法的部分條文在特別行政區不發生效力，這也是明顯的違憲。1990年4月4日，第七屆全國人民代表大會第三次會議在通過香港基本法的同時，還專門做出了《全國人民代表大會關於〈香港特別行政區基本法〉的決定》, 宣布“香港基本法是根據憲法並按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的”，這就表明憲法在香港特別行政區具有效力，是毫無疑義的。

學理上的爭執在於：如果承認憲法在特別行政區發生效力，那又如何解釋憲法的大多數條款在特別行政區不適用？從已有的研究成果來看，此一問題的解決方案眾多，思路也已日益清晰。﹝16﹞這裡提供一種新的解決方案。在前提上，我們認為憲法效力與憲法規范的效力不同。依據規范和條款之間的關系，憲法是由憲法規范組成的，而憲法規范則是由不同的憲法條款組成的。憲法規范在效力上可能出現相互限制的情形，但是這種相互限制不是說憲法內部不和諧，而是說憲法規范的適用是有條件的。按照德國學者阿列克西的理論，憲法規定的基本權利可以認為是一項原則。在法律適用上，原則的適用和規則的適用不同。規則是要麼全有要麼全無的適用，而原則是最佳化適用。﹝17﹞

由於憲法條款的抽象性，我們可以將憲法規范類比為法律原則，其中憲法第1條第2款規定的社會主義制度可以認為是社會主義原則，憲法第31條第2句規定的特別行政區制度可以認為是資本主義原則。在適用社會主義原則還是資本主義原則的問題上，當滿足社會主義原則的條件具備時，如在大陸主體地區，則適用憲法第1條第2款﹔在滿足資本主義原則的條件具備時，如在特別行政區，則適用憲法第31條第2句。由此可見，針對不同的條件就適用不同的憲法規范，但憲法自身卻一直在發生效力。

三、授權是創設中央與特別行政區關系的制度底色

（一）特別行政區制度業已成為中國的基本政治制度

特別行政區制度是人民代表大會制度充分運行的結果。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，其又可以創設其他基本政治制度。在新中國成立之后，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度逐漸成為我國的基本政治制度，﹝18﹞其中中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是在革命戰爭時期結合馬克思主義的基本原理發展起來的一種新型民主制度和政黨制度，而民族區域自治制度以及基層群眾自治制度則是由全國人大及其常委會通過制定法律得以成型的。

全國人大依據憲法，創設特別行政區以及制定基本法，建立了特別行政區制度的雛形。隨著特別行政區的建立，以及基本法的實施，它已經具備了基本政治制度的重要特征，即長期性、穩定性和創造性，而這一切都是在人民代表大會制度的框架下進行的。

（二）授權構成了特別行政區制度的權力結構

特別行政區制度是國家對某些區域採取的特殊管理制度。在這一制度下，它包括中央的全面管治權，也包括特別行政區的高度自治權，還包括中央的監督權。

在法律關系上，授權人與被授權人之間的地位不盡相同。被授權人理應盡職盡責，按照授權人的要求行事。通常授權人不可能將自己的全部事務完全授權給被授權人。不然，授權人將處於人格剪滅的境地。為了督促被授權人履行義務，授權人自然享有監督權。當然二者也可以通過合約將雙方的權利義務關系確定下來，一旦發生糾紛，可以通過適當機制加以解決。基本法就是這樣的合約，它將中央與特別行政區的關系法律化。

以中央對特別行政區的監督權為例，香港基本法第43條第2款規定：香港特別行政區行政長官依照基本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責。這就體現了中央對特別行政區行政長官的監督。依據慣例，行政長官每年年末進京述職。然而“述職”應該是怎樣一個過程，其具體形式與內容又應該是什麼，不論是基本法，還是其他法律，一直未有明確的規定，﹝19﹞這就提出了述職規范化的要求。

香港基本法第158條第1款規定：本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會，這就確立了中央對特別行政區立法權和司法權的監督。

（三）授權是推動特別行政區制度發展的一個持續過程

香港基本法第20條規定：香港特別行政區可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力。授權何時啟動、依據什麼條件啟動、授權內容又是什麼，決定權在中央。這就意味著依據香港特區的實際情況，特別行政區制度可以有進一步提升和發展的空間，然而香港特區是否能獲得授權，則至少應該符合兩個條件：第一，香港特區有意願加入中國的社會主義建設事業中。例如在經濟社會發展領域，近年來中央政府出台了一系列支持香港經濟社會發展的有關政策措施，並且在制定“十三五”規劃綱要和設計“一帶一路”願景與行動時，均把支持香港參與和助力“一帶一路”建設作為重要的政策取向。﹝20﹞第二，香港特區要贏得中央的信任。例如在行政長官選舉的問題上，中央提出了4個標准，即愛國愛港、中央信任、有管治能力及港人擁護。﹝21﹞隻有在中央信任的基礎上，特別行政區制度的發展才能朝著基本法規定的方向前進。

四、授權是檢驗中央與特別行政區關系的實踐標准

（一）經濟管理授權

2006年10月31日，全國人大常委會通過了《關於授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》，授權香港特別行政區自深圳灣口岸啟用之日起，對該口岸所設港方口岸區依照香港特別行政區法律實施管轄。2007年4月25日，香港特區立法會通過《深圳灣口岸港方口岸區條例》，為香港特別行政區在深圳灣口岸內設立港方口岸區提供法律依據，這就意味著“一地兩檢”制度正式在中國落地。

據深圳海關統計，10年來，經深圳灣口岸驗放的出入境旅客、出入境車輛不斷上升，“一地兩檢”查驗優勢益發突顯。旅檢方面，日均旅客流量從開通初期的3萬人次增長到現在的12萬人次，高峰期甚至達到16.5萬人次﹔日均客運車流量從開通初期的約4000輛次增長到現在的逾9000輛次。﹝22﹞

由於這項制度的示范效應，在廣深港高速鐵路香港段通車時間臨近之際，特區政府官員近日也專門去北京與內地部委商討“一地兩檢”安排。近日，香港律政司司長袁國強、運輸及房屋局局長張炳良近日來到內地，與相關官員討論高鐵安排。在3月14日總結行程時，袁國強表示已與中央政府達成共識，就是“一地兩檢”必須符合“基本法”和“一國兩制”，不會增加旅客的法律責任，亦不會減少旅客的法律權利。

不單是在香港特區，在澳門特區，通過全國人大常委會的授權，將經濟管理擴大到了土地管理。2009年6月27日，全國人大常委會通過了《關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》，授權澳門特別行政區自橫琴島澳門大學新校區啟用之日起，在本決定第3條規定的期限內對該校區依照澳門特別行政區法律實施管轄。這就解決了澳門大學因為空間不足而發展受到限制的問題。

（二）政治發展授權

香港基本法第45條第2款規定：行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產生的目標。第68條第2款規定：立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標。為此，中央為特別行政區的普選設定了時間表。

從2007年開始，全國人大常委會陸續通過決定，明確了從2017年開始，香港特別行政區行政長官選舉可以實行由普選產生的辦法。然而事與願違，2015年6月18日，香港立法會以8票贊成、28票反對否決了香港特區政府提出的政改方案。香港反對派議員之所以否決2017年政改方案，原因在於他們意圖捆綁政改方案，從而對中央施加更大壓力。

通過與經濟管理授權加以比較，可以發現政治發展授權容易受到掣肘，這就給人有益的啟示：可以加大與特別行政區的經貿合作，通過經濟管理授權來獲得特區居民的政治認同，進而輔助政治授權的發展。

五、結論

可以說授權是貫穿中央與特別行政區關系發展的主線，也是理解中央與特別行政區關系的關鍵。雖然香港基本法實施20年來，並未一帆風順，但是基本法的發展前景依然可期。凝聚共識，不僅應該在香港基本法的框架下進行，更應該在憲法的框架下進行。加強憲法權威，推動憲法在特別行政區的傳播和教育，可能是改善特區居民的祖國認同，增加內地和特區政治凝聚力的因變之道。

（作者：焦洪昌，中國政法大學法學院院長、教授﹔楊敬之，中國政法大學法學院憲法學與行政法學專業博士研究生）

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來源：《國家行政學院學報》2017年第3期