現代行政體制的產生及其啟示

摘要：現代行政體制經歷了一個不斷變革、逐步完善的歷史進程。雖然世界各國的行政體制因所處環境的不同而呈現較大差異性，但它們仍具有公共性、法治性、科層性和系統性等共同特征。這些共同特征對我國行政體制改革具有重要啟示，在政府建設和行政改革過程中應注重強化公共服務、堅持依法行政、完善科層結構、運用系統方法。

現代行政體制與現代民族國家同生共長。18世紀末以來，現代行政體制在現代民族國家先后確立，並經歷了一個不斷變革、逐步完善的歷史進程。雖然世界各國的行政體制因其所處的環境不同而呈現較大的差異性，但作為現代民族國家的共同現象，它們仍具有一些共同的特征，這就是公共性、法治性、科層性和系統性。這些共同特征對我國行政體制改革的啟示是：強化公共服務，堅持依法行政，完善科層結構，運用系統方法，以加快推進現代化政府建設。

一、現代行政體制的產生

現代行政體制的誕生過程，也是15世紀到18世紀現代民族國家在西歐逐步產生的過程。在近400年的發展歷程中，行政體制的變革主要包括四個方面內容：一是將國家主權歸於君主﹔二是國家資源汲取能力增強﹔三是國家開始管理經濟和社會活動﹔四是行政權擴張並走向中央集權化。﹝1﹞

公元5世紀到15世紀末，歐洲處於封建社會時期，封建領主和封臣之間的關系是佔據支配地位的權威關系，封建領主依據封臣的效忠給予回報，統治權被眾多小的政治實體分割，國王的權力受到很大限制。16世紀左右，歐洲的國王們採取多種措施來強化王室權力，削弱貴族權力，將國家主權從分散的封建貴族那裡逐步集中到自己手中，封建君主政體開始轉向專制君主政體。隨著國王權力的擴張，王室管理和國家事務管理逐漸復雜化，行政的理性化和專業化初見端倪。在這一背景下，為了獲得足夠的財政資源支持擴張活動，國王們紛紛設立了專門的征稅機關。法國王室於1439年頒布法令禁止封建領主未獲國王允許征收稅款，到16世紀末，法國國王就已派遣財政官員駐各地代表其征稅。征稅機構的設立為封建國家王權擴張和行政機構專業化發展提供了重要保障和途徑。

封建王權集中和王國擴張是在經濟和軍事雙重競爭的環境中發生並發展的。無論是各個王國之間的經濟競爭還是軍事競爭，又都直接促進了行政管理專業化的發展。16世紀至17世紀，重商主義政策為各國專制君主普遍採用。重商主義把財富視為國家權力的基礎，提出要憑借國家權力去建立一種新秩序，以在對外貿易中取得順差，積累國家財富，促進國家力量的增長。由於重商主義強調國家對經濟和社會生活的干預，因此政府的職能日漸增加，公共服務范圍不斷擴大。這就必然會對行政管理提出專業化和效率化的要求。與此同時，歐洲各國正處於持續的軍事競爭中，殘酷的軍事競爭和戰爭加快了政府的集權化、官僚化以及國家機器的專業化進程。為了在對外軍事競爭中獲勝，政府必須集中權力，以擴張自身以及其所統治國家的力量﹔作為國家機器的政府行政機構也必須分工明確，各司其職，軍事、財政和后勤等與軍事直接相關的行政部門必須組織嚴密，不斷提高行政管理的專業化程度和行政人員的職業化水平﹝2﹞。內部的重商主義運動和外部的軍事競爭兩股力量，不僅將封建國家行政范圍擴大到經濟和社會事務，而且大大提高了行政管理的專業化水平，最終導致了“世襲行政轉向官僚行政”﹝3﹞。

盡管隨著專制君主政體的出現，歐洲主要國家行政機構的專業化、行政人員的職業化和行政管理的中央集權水平有了很大的提高，但現代行政體制確立的標志，則是現代民族國家在西歐的產生。1789年法國大革命之后，現代民族國家最先在法國誕生。法國大革命帶來的最重要變化是國家概念的非人格化，即國家不再是國王的世襲財產和私有工具，民族國家的政府成為管理公共事務的機器，其基本任務是提供公共服務。

18世紀末至19世紀初，隨著現代民族國家在法國的出現，現代行政體制也初具雛形。在拿破侖統治時期的法國，行政管理強調秩序、等級、專業化和責任。拿破侖將許多軍事特征納入行政管理，運用軍事化手段管理行政，建立了高度集權和等級森嚴的行政體制。拿破侖採納了許多學者提出的改革措施，尤為出色的是改革了官員遴選制度，堅持以能力為標准選拔政府的高級官員，大大提高了行政效率。當時，法國中央政府主要由5個部門組成，即財政部、外務部、國防部、司法部和內務部，每一個部又劃分為若干司和局，有的部還在巴黎之外設立了辦事處。同時，他還對地方行政層級進行了調整，實行了三級地方行政區體系，加強了中央對地方的控制。﹝4﹞馬克斯•韋伯通過比較分析法國的行政制度與歐洲封建時期的世襲行政模式，提出了科層制的現代行政組織模式。科層制亦稱官僚制，是建立在分工精細、外部環境相對穩定的工業社會基礎上的，具有合理分工、層級節制、照章辦事、權責明確、非人格化、量才擇優等特征。隨著現代民族國家的不斷發展，科層制模式逐漸被各國政府認可，並廣泛採行。

二、現代政府體制的特征

縱觀各國行政體制的構成及其發展變化，我們不難從其明顯的差異性中尋求到共同性。現代行政體制所具有的共同特征主要體現在以下幾個方面：

1.公共性。公共性是現代行政體制的本質特征和核心價值所在，它是現代行政體制建構的出發點和遵循的基本原則。如前所述，現代行政體制是伴隨著現代民族國家的產生而確立的，而現代民族國家的基本特征之一，就是從封建君主的王室工具向公共事務管理機構的轉變。因而，現代行政體制也不再以國王的宮廷管理為目的，而是以實現民族國家的公共利益為最終目標。有學者指出，法國大革命帶來的最重要的變化也許是國家概念的非人格化：國家不再是國王的世襲財產，而是民族的共同遺產﹔行政機構不再是王室管理的私有工具，而是民族國家管理公共事務的機器﹔行政人員不再是王室的奴仆，而是民族國家政府的服務員﹔行政事務也不再是王室管理，而是公共服務。﹝5﹞具體而言，現代行政體制的公共性體現在，一是現代行政體制是為維護公共秩序和滿足社會總體利益的需要而建構的，公共行政“擔負的是為全體公民謀幸福這樣一種使命”，﹝6﹞對公共利益的追求和維護是其公共性的實質所在。二是現代行政體制涉及國家對社會公共事務進行組織和管理的規范，其建立的核心和首要任務在於維護社會公正，公共行政的使命就是要在保証社會公正的基礎上，尋求公平與效率之間的合理平衡。三是現代行政體制的合法性既建立在公民對民族國家的認同感基礎上，又被置於來自權力（立法）機關的外部控制之下，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行，公共行政的運行必須遵循民主政治的規范。

2.法治性。馬克斯•韋伯將權威分為傳統型權威、魅力型權威和法理型權威。﹝7﹞傳統型權威是古老的權威形式，其合法性來自習俗、慣例、經驗、祖訓等從祖上流傳下來的，被人們所認可的，並被歷史長河不斷神化所形成的一整套傳統的政治習俗和習慣。由傳統型權威支配的社會組織，統治者依照傳統形成的組織規則來治理臣民，芸芸眾生對長官的服從來自於傳統賦予長官的固有尊嚴。魅力型權威（卡理斯瑪型權威）的合法性建立在非凡人格、英雄氣概等基礎之上，也就是說源自人們對領袖個人魅力的崇拜。魅力型權威的本質是“敬仰”，核心是個人崇拜，所以要維持這類組織的生存發展，領袖人物就必須不斷地以某種新的方式表現出他的魅力。法理型權威的合法性是建立在以理性方式建立起來的規章制度和行為規則基礎之上的，其本質是“理性”。法理型權威以規則作為統治的出發點和最終的歸宿點，以保障權力不被濫用，各方的利益不受隨意侵犯。現代行政體制的建立過程就是走向法理型權威的過程。現代行政體制合法性的來源和行政權力支配關系的建立，不再是基於精英個人的超凡魅力或傳統的神聖性，而是建立在一套法律規則體系之上，依法行政是現代行政體制的靈魂。現代行政體制的法治性可從靜態和動態兩個層面分析，從靜態層面看，現代行政體制所包含的規則絕大多數是憲法和法律的規定，行政體制的任何變更都必須遵循一定的法律程序和規范，行政組織“存在的每一種因素——它們的結構、職員、預算和目的——都是法律權威的產品”，“公共管理者所採取的每一項行動最終‘必須追溯到權威的法律授權”。﹝8﹞從動態層面看，現代行政體制的運行必須嚴格遵守相關的法律規范，符合法治的理念，體現法治的精神，“凡是合乎法規的職責履行，都可望得到服從”。﹝9﹞此外，現代行政體制運行過程中產生的糾紛要依照法律規定，通過司法途徑加以解決。

3.科層性。在現代民族國家，行政管理的范圍日益擴展到經濟、社會生活的方方面面，社會分工精細化和管理復雜化使得行政管理的高度專業化無可避免。現代行政組織結構具有韋伯“理想型”官僚制的絕大多數特征，一是一套不受個人情感因素影響的全面規則﹔二是在專業化和勞動分工基礎上進行任務的分配﹔三是一個奉行等級制的結構﹔四是公務人員隻在他們的職位上服從於權力並對其負責﹔五是競選職位者通過公開競爭和限定任期進行選拔﹔六是以固定薪水作為支付官員的報酬。﹝10﹞官僚制模型以“效率、理性、集權、規則、控制”等為核心命題，在技術上具有優越性，在嚴格的官僚制管理下，“精密性、速度、明確性、對公文檔案的了解、連續性、自由裁量權、統一性、嚴格的隸屬關系、減少摩擦和人力物力開支”會達到最佳狀態。﹝11﹞事實上，科層結構已成為各國行政組織的主導性組織形式，具有較高知識和專業水平的常任文官在各國的行政管理中發揮了越來越重要的作用，已成為維護國家政局穩定和政府政策連續的中堅力量。

4.系統性。系統是指由相互依賴、相互作用的若干部分組成的具有某種特定功能的有機整體。依照系統論的觀點，系統具有整體性、關聯性、層次性、統一性和開放性特性，不僅系統內部各構成部分之間相互聯系、相互依存，而且還與更高一層次系統中的其他子系統以及所處環境發生關系、相互作用，從而實現系統的演化和優化。現代行政體制是具有一定結構的行政組織體系以及規則體系。作為行政專業化的結果，行政組織體系不是由單一或少數的行政組織構成，而是由分工明確、數目繁多的行政組織構成的大型協作系統﹔行政規則體系是由憲法和相關法律、法規、規章等構成的有機聯系的規范系統。這個行政組織和規則系統不是雜亂無章的，而是有序協調的，具有明確的層級結構和效力關系﹔不是靜止的，而是動態的，處於不斷的變革之中﹔不是封閉的，而是開放的，必須與外部環境進行信息、物質、能量的交換，並對外部環境的變化做出反應。

三、啟示

我國正在推進行政管理體制和機構改革，著力建設與社會主義市場經濟體制相適應的現代化政府。現代行政體制所具有的特征對於我國現代化政府建設和行政改革具有諸多啟示。

1.強化公共服務。提供公共產品，維護社會公正，滿足公共利益，是現代公共行政的核心價值和基本理念。提供公共服務的實質就是要維護最廣大人民的根本利益，這是行政管理工作的出發點和歸宿，是政府矢志不渝的目標。強化公共服務，滿足公共利益，就是政府要牢固樹立“人民本位、社會本位、權利本位”的思想，一切以人民的利益為最高標准，始終把人民的需要放在首位，把“老百姓高不高興，滿不滿意”作為行政運行、機構改革和工作評價的最高標准，全心全意為人民服務，實現社會公共利益的最大化。

改革開放以來，隨著經濟的發展，政府財力的增加，我國在公共產品和公共服務的供給方面有了明顯的改善，但政府的社會管理和公共服務職能仍然還比較薄弱，公共產品的供給能力不足，供給質量較差，還不能很好地滿足公眾的基本生活需求。因此，必須進一步推進改革，強化公共服務。一是要增強政府的公共服務職能。政府要加強與企業和社會組織的合作，向公眾提供優質高效的公共產品和公共服務，實現從管制型政府向服務型政府的轉變。二是要健全民主決策機制和公眾參與制度。要健全參與渠道，搭建參與平台，廣泛聽取社會組織和公眾的意見，深入了解社會和公眾的訴求和偏好，使公共服務供給能真正滿足民眾的需求，增強政府的社會回應性，做到尊重民意、關注民生、保障民權。三是要確保基本公共服務資金的可持續性。要加大對基本公共服務的財政投入力度，保証基本公共服務的有效供給﹔與此同時，採取積極措施，鼓勵和吸納社會、市場資金參與公共服務的供給，以減輕公共財政的壓力，提升公共服務供給水平和質量。

2.堅持依法行政。依法行政是依法治國方略的重要組成部分，是現代行政體制的基礎，也是市場經濟和現代化建設對政府管理的必然要求。沒有法治，就沒有現代行政體制。依法行政的基本含義是限制政府權力，保障公民權利，確保政府的任何活動都在憲法和法律的框架內進行。簡言之，就是“法無授權不可為”，即政府的行政權力依法授予，權力的行使受法律的限制和約束。政府必須合法合理地行使行政權力，著力將行政權力關進制度的籠子裡，嚴防行政權力的濫用，切實保障公民的合法權益。

近年來，通過推進行政審批制度等方面的改革，我國的依法行政取得了顯著成效，但依法行政是一項長期的任務，不可能“畢其功於一役”。堅持依法行政，一是要規范行政權力。要明確行政授權，建立健全各類組織法，構建相互配套的完備的行政組織法體系，做到行使權力有法可依。二是要規范行政行為。一方面要進一步加強公務員隊伍建設，強化對公務員的培訓教育，提高他們的政治素質和執法能力，改進他們的工作作風﹔另一方面要細化和完善行政執法裁量權基准制度，推進行政復議制度改革，提升行政復議能力。三是要規范行政程序。程序的“基本功能就是限制，甚至取消當事人選擇實現目的的手段的自由，將實現目的的手段規范化和標准化”。﹝12﹞要嚴格規定行政過程各個環節實施的方式、方法和步驟，建立健全行政信息公開制度、專家咨詢制度、行政聽証制度、重大決策程序制度、決策評估和反饋制度、行政問責制度、行政救濟制度等，用程序的公正、嚴密限制權力的隨意、任性，及時糾正權力運行過程中可能出現的錯誤和偏差，防止權力像脫缰的野馬任意狂奔亂跑，確保政府職權和公務員行為在法治的軌道上行進。

3.完善科層結構。科層制是政府組織的基本結構。要按照精簡、統一、效能的原則，完善科層結構，建設分工合理、人員精干、機構優化、規模適當的政府組織，促進政府以社會效益為導向，用最小的人力、物力、財力等消耗，為社會提供更多的公共產品和更優的公共服務。

改革開放以來，經過七次機構改革，我國的行政體制不斷完善，但行政管理現代化任務尚未完成。目前行政改革的任務不是要超越科層制，而更多的是要引進科層制的合理因素對行政體制進行改造。完善科層結構，一是要分工合理。要明晰各部門乃至各崗位的職責權限，做到職責權相一致，責任落到實處﹔明確行政組織內部的等級劃分，建立上級對下級的指示和監督機制，做到命令統一，保証組織目標有效實現﹔簡化行政程序，優化行政流程，充分利用信息技術手段，降低協調交易成本，提高行政效率。二是要提高公務員素質。要堅持公務員考錄制，遵循公開考試、嚴格考察、公平競爭、擇優錄用的原則，把好“入口”關，以網羅優秀人才，為國家和公共利益服務﹔加大公務員培訓力度，改進培訓質量，堅持理論聯系實際，既傳授基礎理論和最新研究成果，又研究和探討現實問題和熱點問題，以更新受訓者的知識，開闊他們的視野，增長他們的才干，改進他們的工作方法，提高工作效率，適應行政管理不斷變化的需要﹔引入競爭機制，嚴格考核和獎懲，量才用人，以激發公務人員的社會責任感和公共服務意識，充分調動他們的工作主動性和積極性，真正做到勤政、善治。三是要堅持精兵簡政，“瘦身強體”，建立“小而強”政府。一方面，要進一步精簡和優化政府機構，遵循職能整體分割的原則，將相同性質的事務歸為一類，交由一個行政部門承擔，使政府機構設置更加綜合和統一﹔另一方面，要合理限定公職人員編制，堅持用立法手段調節和控制人員編制的總體規模，並將人員編制與經費預算相結合，使人員受制於預算，通過預算控制編制，對人員編制實行剛性約束。

4.運用系統方法。行政體制是社會大系統中的一個子系統，不能不受其所處環境的影響和制約，其形成與發展是一國政治、經濟、文化和生態綜合作用的結果。因此，要運用系統方法，既把行政系統本身作為一個整體，實現內部各子系統的良性互動，又把行政系統作為一個子系統，與社會大系統形成良性互動，以期達到1+1＞2的效應。

運用系統方法，總的要求是行政體制改革要與經濟和社會發展相適應。目前，我國政府在處理行政系統的內部和外部關系方面還存在諸多問題，如政府與市場、社會的邊界尚未厘清，政府間關系尚未理順等，亟待解決。為此，一是要合理界定和配置政府職能。政府職能涉及的是政府與外部的關系，即政府與市場、政府與企業、政府與社會的邊界問題。轉變政府職能的實質就是要隨著國家經濟和社會的發展適時地調整政府應當履行的職能的范圍，正確處理政府與市場、企業、社會的關系，解決好管什麼和如何管的問題，真正做到不缺位，不越位，不錯位。轉變政府職能的重點在於大力削減政府的權力，將政府干預市場、社會的權力限定在一定的范圍內，防止其將觸角無限制地伸向社會的各個角落。二是要理順中央與地方、地方與地方的關系。要在堅持中央集中統一領導的大前提下，將集權與分權有機結合，進一步向地方政府放權，明確各級政府職責權限的劃分，使各級政府都有相對獨立的核心任務領域和管轄范圍﹔在此基礎上，要在中央和地方之間、地方與地方之間建立一套適合國情的、和諧有效的多元決策和分權機制，形成相互尊重、相互依賴、相互協調的對話、分擔、合作關系，既維護國家統一和中央權威，強化中央的調控能力，又充分調動地方政府的積極性，激發地方活力。

（作者：潘小娟，中國政法大學政治與公共管理學院教授，博士研究生導師）

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來源：《國家行政學院學報》2017年第3期