我國公共服務採購：從行政驅動到依法治理

摘要：本文以國務院《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》出台為契機，探討了我國公共服務採購發展現狀和存在問題，闡述了我國公共服務採購轉型的結構性任務，提出了優化採購體系並向依法治理轉型的發展路徑。文章指出，逐步建構公共服務採購的法律法規體系，是有效保護公共資源、調整公共服務消費、促進服務生產和購買效率提升的重要保障。

公共服務採購即“政府購買服務合約”（POSC，Purchase of Service Contracting），指政府將原來直接承擔的公共服務的生產過程，讓渡給企業或社會組織經營，並根據生產數量和質量支付相關費用。它與“政府購買公共服務”、“公共服務合同外包”等概念是不同語境下同一行為的書面表達。

一、行政驅動下我國公共服務採購發展現狀和問題

我國的公共服務採購自20世紀90年代開始試點，2003年《中華人民共和國政府採購法》（以下簡稱《採購法》）出台，當年採購金額達到103.8億元，佔政府採購金額的6.26%。至2014年年末，又經過十余年的發展，我國公共服務採購規模有了數十倍增長，達到了1934.3億元，佔政府採購金額的11.18%，﹝1﹞但因為起點低，行政化驅動特征明顯，至今仍然呈現出規模小、種類簡單，市場競爭不足、採購邊界模糊、法治體系欠缺等基本問題。

（一）公共服務採購規模小，資金來源碎片化

在最近的2015年，我國政府採購資金總額為21070.5億元，佔財政支出總額的12.00%，其中，公共服務採購金額為3343.9億元，佔政府購買的15.87%，僅佔財政支出總額的1.90%，人均為246元。而擁有7000萬人口的英國，政府每年用於採購公共服務的資金高達2360億英鎊，﹝2﹞人均達到3371英鎊。就購買社會組織服務而言，北京市政府2011年投入1.124億元財政資金購買社會組織的公共服務﹔同年度我國香港特區非政府部門得到的政府購買服務協議單位的經常開支預算資助額為90.75億港元，雇佣服務資助為9.864億港元﹔﹝3﹞二者相比，北京遠遠落后於香港。

近年來，各地政府購買公共服務的資金來源多樣，有財政預算資金、專項業務資金、預算外資金、福彩公益金和由政府支配的社會捐贈資金等。大多數地方政府沒有將購買公共服務資金全盤納入公共財政體制。如深圳市的社會工作服務購買，在市一級由福彩公益金支付，在區一級由政府相關預算資金配套。

另外，在教育、醫療、養老等領域，一些基本公共服務還在採用使用者付費機制，迫切需要將其納入並嚴格執行政府購買基本公共服務清單。

（二）公共服務市場競爭不足

由於治理結構的特殊性，服務機構和其他多數運營實體趨向依附於採購者政府部門而存在，影響了供給主體的獨立性。在前期規模不等的公共服務採購中，很多公共服務項目通過內部協商或者儀式化的招標轉給了政府所屬或者掌控的企事業單位或社會組織、以及為應對服務採購而新成立的運營實體，存在所謂的向“自己人”採購的現象。﹝4﹞其實質是一種競爭性限制，與公共服務採購秉持的公平競爭原則不盡相符，最終將影響公共服務的生產質量和提供效率。

例如，地方政府購買社會服務的一個普遍做法是，採購部門將某種類的公共服務的生產協議總包給某樞紐型社會組織（一般是參公管理的群團組織，是政府的“自己人”），再由該組織分包給其他相關社會組織。可想而知，這樣的內部人控制的採購無論是合作主體還是採購過程都是非競爭性的。王名等人對我國社會組織承擔公共服務的類型進行了研究，指出獨立關系競爭性購買模式是一種理想類型，其實現的首要條件是獨立的買賣主體和公開競爭方式。﹝5﹞當然，在初期試點期，如1995年上海市浦東新區羅山市民會館公共服務採購，由政府和“自己人”社團協議安排非競爭性購買是可以的，當時在全國具有開創性意義。

（三）服務監督和效果評價不易開展

因為專業人才和中介服務短缺，帶來服務監督和效果評價不宜開展，是我國目前公共服務採購普遍面臨的問題。例如，對專業性較強、程序性復雜的公共服務採購，政府採購方經常沒有足夠的合同管理的能力，隻能以行政方式實施監督，導致過程控制和矯正機制形同虛設，有的甚至形成內幕交易，滋生腐敗現象。如一些扶貧服務購買缺乏過程能力培養，採購的形式意義大於實質意義。

採購效果評價更是一件不易之事。一般而言，公共服務採購不能用單純的購買規模，以及節省資金指標來衡量，很大程度上要通過對服務內涵的質性評估和對服務對象的滿意度來衡量。但很多服務周期較長，加上服務需求繁雜多變，難以找到合適的指標衡量公共服務的質量。

（四）採購邊界模糊，短期內難以精准把握

從理論上看，政府採購的公共服務應該是純公益性公共產品。但在實際執行中，哪些服務可以納入政府採購目錄序列之中，各國沒有一個公認的統一標准，政府主要根據公眾基本需要選擇公共服務採購的領域和種類。

2017年3月，國務院正式印發了《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》（國發〔2017〕9號，以下簡稱《基本公共服務均等化規劃》），首次推出了國家基本公共服務清單制，提出了各級政府應當提供的8大領域共81個基本公共服務項目，並且擬定了每個項目的服務對象、服務指導標准、支出責任、牽頭負責單位等。但這只是一個指導性文件，很多基本公共服務項目的具體內容和服務邊界並不清晰，難免各地因為地方傳統和發展差異也會有不同的理解和實踐。

（五）合作機制有待形成

無論從微觀還是從宏觀層面看，公共服務要達到高效率、回應性、公平性等目標，必須建立政府與市場、政府與社會的可持續合作機制，包括：民法意義上平等的買賣主體、公平競爭的市場結構、通暢對稱的信息機制、經濟穩定的交易成本，以及敏感有效的獎懲機制等。

一個有效的合作機制來源於買賣雙方遵循公正原則所進行的平等協商。我國公共服務採購在此方面存在的一個結構性因素是，購買者政府往往權威過大，成為規則的唯一制定者和評判者，社會組織和企業處於相對不平等地位，可能帶來有法不依、潛規則盛行而導致買賣雙方互不信任。薩瓦斯所言的公私部門合作伙伴關系不能很好建立。﹝6﹞各地在實踐中應當恪盡職守，努力克服障礙，促進合作機制全面有效形成。

（六）法規缺位，政策體系尚未形成

盡管《採購法》已生效十余年，但對公共服務採購的實質性作用有限，原因有二，其一，《採購法》中所言的“服務”僅限於政務支持性服務，也即政府的“自身服務”，而不是“公共服務”。其二，服務購買的客體中沒有明確列入社會組織和私營部門，實際上意味著法律層次上沒有明確賦予二者參與公共服務生產的合法性。

盡管2015年3月1日起施行的《中華人民共和國政府採購法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）有所進步，但僅有四處提及公共服務。其中第二條將“向社會公眾提供的公共服務”納入了《採購法》第二條所稱“服務”范圍﹔第十五條、十七條、四十五條分別規定公共服務採購需要回應社會公眾的意見、特殊要求公共服務項目可以從特定供應商處採購、公共服務項目驗收應當征詢意見並向社會公告。也就是說實施細則並沒有對公共服務採購的范圍、種類、標准、邊界等關鍵知識給出具體規定，而這些要素是公共服務採購實務和政策不可回避的基本議題。

二、公共服務採購轉型的結構性任務

為促進公共服務採購效率，國家發改委、財政部以及其他相關職能部門出台了一系列文件和措施，旨在引導公共服務採購逐步走上依法治理的軌道。在當前的轉型階段，我國的公共服務採購需要著重執行一系列結構性任務。

（一）探索基本公共服務採購邊界

盡管我國已經是全球第二大經濟體，但人均國民收入依然處於發展中國家陣營。這就決定了我國公共服務體系建設總體上應當遵循廣覆蓋、適當水平的原則，保証基本公共服務提供的質量，並以促進基本公共服務均等化為目標。

關於國務院《基本公共服務均等化規劃》提出的8大領域共81個基本公共服務清單，各地應該不折不扣、全力落實，但同時也需要遵循因地制宜原則，探索每項服務的具體邊界。比如第11項目“就業援助”，服務對象是“零就業家庭和符合條件的就業困難人員”，服務內容是“提供政策咨詢、職業指導、崗位信息等服務，使城鎮有就業能力的零就業家庭至少一人就業”，但提供什麼樣的“政策咨詢”或者什麼樣的“職業指導”等並沒有具體規定和明確標准。

提供基本公共服務是政府的責任，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（以下簡稱《“十三五”規劃綱要》），“十三五”期間，要加大政府向社會力量購買基本公共服務的力度。適合採取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的基本公共服務原則上都應該通過購買方式實現。民政部、國家發展改革委公布的《民政事業發展第十三個五年規劃》中也明確提出要健全政府購買服務制度體系，逐步擴大政府向社會組織購買服務的范圍和規模，在購買民生保障、社會治理、行業管理等公共服務項目時，同等條件下優先向社會組織購買。

探索基本公共服務邊界是地方政府的責任。各地政府應當根據國務院規劃和清單積極探索，取得社會組織及其他社會力量的支持和合作，通過調查、實踐和評估，逐步明確適合地區群體需要的各類基本公共服務的採購邊界。

（二）規范公共服務採購過程的控制

過程控制是項目管理、財務管理以及各類管理有效性的主要保障機制之一。為提高政府購買效率，強化公共服務採購的過程控制是應需之舉。

根據有關文件精神，政府建立健全公共服務採購的機制，具體包括：一是信息披露機制，包括及時、充分向社會公布擬採購的公共服務項目內容、對承接主體的要求和績效評價標准等信息，以及包括項目申請、預算編報、組織採購、項目監管、績效評價的規范化流程和具體實施辦法。如《慈善法》做出規定，縣級以上人民政府民政部門和其他有關部門應當及時向社會公開向慈善組織購買服務的信息。二是採購流程機制，按照《採購法》及其《實施條例》規定，應當採用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體並簽訂具體合同，對服務全過程跟蹤監管。三是對服務成果檢查驗收機制，並落實獎懲措施。

根據國際上政府採購的經驗，過程控制的細節精髓在合同管理。財政部印發的《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號，以下簡稱《管理辦法》）也強調，購買主體應當“加強購買合同管理，督促承接主體嚴格履行合同”，嚴格按照“合同執行進度支付款項”（第二十條），而“合同應當明確購買服務的內容、期限、數量、質量、價格等要求”（第十九條）。但是，在合同管理方面我國各級政府既缺少技術，又缺乏人才，學習和進步的壓力不容小覷。

（三）統一資金預算和財政補貼

針對採購資金來源碎片化的狀況，財政部《關於政府購買服務有關預算管理問題的通知 》（財預〔2014〕13號）要求政府購買服務所需資金列入財政預算。國務院《基本公共服務均等化規劃》強調“提升財政保障能力”、“加大財政投入力度”。但對不同地區政府而言，由於財政狀況貧富不一，實際列入財政預算並用於公共服務採購的資金五花八門。所以，無論是中央政府，還是地方政府，公共服務採購的預算體系有待建立完善。這需要政府立足基本公共服務需求，利用成本效益分析，盡快建立購買服務支出標准體系，才能不斷健全預算編制體系。

除了財政收入資金，政府或者相關公共部門留用的彩票公益金、專項公益性資金等社會資金也應實行預算式管理，如將民政部門留用的彩票公益金納入預算，用於購買社會組織提供的社會福利和社會工作領域的公共服務。2014年，民政部門籌集福彩公益金585.7億元，支出彩票公益金231.3億元，用於撫恤、退役安置、社會福利、社會救助、自然災害等社會服務。財政預算和政府補貼機制應當有利於提高承接者的生產能力和消費者的支付能力,因此，需要針對不同公共服務項目特點實施不同的政府採購具體預算和補貼標准。

（四）重視中央和地方政府的分工與協作

國際經驗表明，為合理分攤成本，不同層級政府行程協作協議，就提供特定基本公共服務承擔相應支出責任是普遍做法。在我國《採購法》及其《實施條例》等現有的法律體系中，沒有條款明確規定中央政府和地方各級政府在公共服務採購中的責任與分工。

《基本公共服務均等化規劃》首次強調國務院各部門和省、縣級政府要“明確責任分工”，“合理劃分中央和地方財政事權與支出責任”。該規劃對國家基本公共服務清單中的每個服務項目都規定了具體的支出責任分工，按照項目的責任屬性分別適用“中央財政承擔”、“中央和地方財政按（確定）比例分擔”、“由地方財政承擔”或“地方人民政府負責”，而“適度加強中央政府承擔基本公共服務的職責和能力”的宗旨體現在針對不同項目或者困難地區規定“中央財政”或者“國家”分別給予“獎勵性補助”、“適當補助”、“資金補助”，並特別強調“中央財政對西部困難地區給予補助”。

在我國各項服務或事業的財政支出中，中央與地方的分擔體系是廣泛存在的。如2014年，全國社會服務事業費支出4404.1億元，中央財政共向各地轉移支付2150.0億元，佔社會服務事業費比重為47.8%。不過，中央財政對各地的轉移支付的比例不盡相同，取決於地方財政承擔基本公共服務支出的能力。這是一個務實的政策安排，在公共服務採購的財政預算體系中，責任分擔比例的指導原則也應該如此。

但是，支出責任的分擔比例並不能完全代表中央和地方政府的分工與協作。構建一個完善的公共服務採購體系是一個復雜的系統工程，明確了支出責任分擔只是一個良好的開始，能不能達致規劃目的，各地的執行能力和執行願望需要有堅實的保障。2016年6月，國務院成立“政府購買服務改革工作領導小組”（國辦發〔2016〕48號），強化政府購買服務的日常領導工作。相信該制度設置將對增強政府購買公共服務的協調和治理發揮重要作用。

三、優化採購體系，向依法治理轉型

以需求為主導的市場化採購體制是普遍選擇。從各國的實踐來看，公共服務採購必須遵守協力、競爭與效率、市場、責信、法律保留與正當程序等5大基本原則。﹝7﹞結合我國的具體實踐，筆者認為，應當從程序、競爭、協作、問責與主體性幾個方面，進一步完善我國的政府採購體系。

（一）恪守公開、公正、透明原則，建立並完善正當程序

正當程序原則指採購過程符合程序的合理性和正當性。我國一般強調公共事務和行為的公開、公正和透明。公開是指昭告全社會，形成政府、事業單位、企業、社會組織的廣泛行動和參與﹔公正是指購買主體與承接主體之間平等的法律地位，以及在此基礎上按照市場原則、經過充分討論所形成的規范、流程、標准、評估、懲處等制度符合正當性，捍衛了公眾利益﹔透明是指公共服務採購的法律、政策、程序和採購過程及服務效果公之於眾，處於有效監督之下。

關於公開、透明，我國相關法律法規的交代比較明確，如《管理辦法》要求，“購買主體應當及時向社會公告購買內容、規模、對承接主體的資質要求和應提交的相關材料等相關信息”，《採購法》第十一條規定“政府採購的信息應當在政府採購監督管理部門指定的媒體上及時向社會公開發布”。《採購法》及其《實施條例》所言採購透明原則包含三個方面內容：一是內容透明，公開政府購買的法律、法規、行政規章和政策，公開政府購買服務項目及內容目錄。二是標准透明，公開採購標准、承接主體資格要求等。三是程序透明，公開服務提供者的資格預審信息，公開評標機制，公開競標過程信息、中標結果、質疑程序等。

對任何國家而言，公共服務採購最難以完全達致的原則是公正，即政府採購如何全面、公平、合理捍衛公眾利益。這不僅僅是完善法律法規體系的問題，更重要在於執法實踐。而保障執法實踐成功的關鍵在於程序正當，所有措施和步驟公開、透明，經得起檢驗，包括公眾議論和專業評估。顯然，正當程序是國家治理能力和行政執法能力的重要組成部分，也是我國公共服務採購走向法制化治理的基本路徑。

（二）遵從競爭與效率的市場原則，確保公共服務採購的數量和質量

競爭與效率原則是按照市場機制進行激勵，通過競爭實現公共服務資源的最佳配置和效率，也就是說通過採購機制優化公共服務目標，須尊重市場競爭機制和效率原則。在購買形式多變、購買來源多樣的環境中，保証服務提供的數量和質量是一項艱巨任務。公共服務採購的數量與服務定位與採購清單高度相關。根據國務院公布的基本公共服務清單，可以界定在現有經濟社會發展水平下應當為公眾提供基本公共服務的類別、范圍和水平，最終可以計算出規劃方案中需要採購的基本規模和最低數量。

關於採購服務的質量要求，現有法律法規有諸多規定。《採購法》有6處提及採購的質量，第十七條指出，採購應當達到“質量優良和服務良好”的要求。第三十八條、三十九條、四十條都強調採購人根據“質量和服務相等”原則確定供應商。第四十一條、六十六條則要求對服務採購進行“質量”驗收和監督。

但是，法律法規的“質量”要求只是一個籠統的概念，正如《實施條例》所解釋的“質量和服務相等，是指供應商提供的產品質量和服務均能滿足採購文件規定的實質性要求”。真正的數量和質量要求和評價取決於公眾服務需求水平及其滿足狀況，這需要引入公眾和第三方評估。為使法律法規所規定的“質量”要求細化，可以考慮加入以服務提供者的執行力，服務的覆蓋面、可及性、可持續性，以及服務達到的效果等指標作為質控參考標准。

毋庸置疑，公共服務採購的數量和質量保証不是來源於單純的計劃指令，而是來源於有效的市場競爭機制。

（三）強化政府監管和行業規制，形成全社會協力機制

協力原則是指購買主體和承接主體通過協商建立伙伴關系、共擔責任。自從公共服務採購試點推進以來，我國一直主要依賴行政驅動，即通過一系列政府規章、意見、通知等文件推動政府購買的進程。在社會需求差別化、貧富差距擴大、行政博弈層次復雜化的環境下推行公共服務採購，可以想象作為推動人中央政府所面臨的巨大挑戰。監管體系不僅需要調動各級政府的主動性，更要形成市場力量和社會力量的合作和制約。

建立多方參與的公共服務採購和監管平台，確保政府購買遵循公開、公正和透明原則執行，是公共服務採購體系中不可或缺的設計。財政部印發的《管理辦法》提出，購買主體應當在公平競爭的原則下鼓勵行業協會商會參與承接政府購買服務。推動行業協會商會與行政機構脫鉤，獨立承擔公共服務是一個老話題。但長期以來，我國行業性組織習慣於行政化運作制度，這種轉型不是短期能夠完成的。而且，症結其實並不在於行業性組織本身特點，而在於政府能否加快轉型，向行業組織返還行業管理與行業服務的功能。否則，在公共服務生產和提供過程中，有效的行業規制很難建立起來，全社會的協力機制也就缺少一個關鍵支柱。

（四）建立誠信與問責機制，向依法治理轉型

誠信是公共服務採購關系中雙方共同的操守，問責則是必要措施和回應。二者共同構成公共服務採購依法治理的前提。

《實施條例》2015年1月1日施行之后，“公共服務”在法律上進入了政府採購范疇。同時，《實施條例》進一步對購買事件認定、程序、經費保障、解決爭議的途徑等做出相關規定，公共服務採購開始進入了依法治理的新常態。

然而，因為原法的限制，《實施條例》在其他方面並無實質突破，如對公共服務承接人、採購邊界、服務標准和質量評定等重要內容並無明確闡述。在具體實務規范方面，財政部出台並於2015年開始施行的《管理辦法》具有更大的可操作性，如界定了供應商即承接政府購買服務的主體，包括“依法成立的社會組織，公益二類事業單位，依法成立的企業、機構等社會力量”（第六條）。另外《慈善法》在信息公開和促進措施兩方面對相關公共服務採購做出了具體規定，使公共服務採購法制化更進一步。

在初步形成的法治新秩序中，《採購法》及其《實施條例》認可了公共服務採購的合法性。在具體實務操作過程中，行動主體可以依據《管理辦法》、以及2014年財政部發布的《關於政府購買服務有關預算管理問題的通知》（13號）、《政府採購貨物和服務招標投標管理辦法》（18號）、《政府採購信息公告管理辦法》（19號）和《政府採購供應商投訴處理辦法》（20號）等文件作為公共服務採購和供給的具體指導。一個依法治理的新秩序正在形成，盡管還有很長的路要走。

（五）培育多元供給主體，構建中國特色的採購模式

“培育多元供給主體”是國務院《基本公共服務均等化規劃》提出的重要保障措施之一。在我國，長期投資型國家的發展戰略帶來了國有部門的強大和社會部門的滯后。龐大事業單位體系作為行政部門的附屬，成為科學、教育、衛生、體育、環境等領域基本公共服務的主要承擔者，也塑造了政府直接生產公共服務的典型。所以，為提高競爭效率，培育包括社會組織在內的多元供給主體和公共服務市場、壯大相關企業和社會部門的服務生產能力是必需的戰略選擇。

構建中國特色的公共服務採購模式是由中國特有的生產和消費結構決定的，其中，處在改制過程中的事業單位在短期內依然發揮著重要供給主體作用。可以借鑒PPP模式的合作精神建構公共服務採購體制。其實，公共服務採購的內在合作機制與PPP模式是一致的，即政府機構與非政府部門，就提供公共產品或者公共服務簽訂合作協議。其中，政府部門角色主要是做好總體規劃、建立服務採購瞄准機制、定價協調、監督合同的履行、評估產品和服務的質量以及實際效果﹔非政府部門角色主要是負責服務產品的設計、生產和提供，同時承擔相應風險和管理責任。公共服務採購的合作和成本控制要件和PPP模式亦有相同之處，即：政府部門遵循“不爭利”原則，生產部門遵循“不暴利”和非營利的原則，消費人群遵循“不奢求”原則。

公共服務採購是國家治理、政府轉型、經濟社會發展等各項國家頂層設計所關注的不可或缺的重要內容。我國公共服務採購體系和模式已經初露端倪，並且具有后發優勢，可以吸收西方的經驗直接助力購買實踐，如可以跨越“基准競爭”理念主導的初級階段，直接進入“使用價值最大化”理念指引的成熟購買模式，繞開各方為獲取基准收益而犧牲服務質量等彎路，﹝8﹞從而在短期內有效促進公共服務迅速推展。但長久看來，在系列政府文件基礎上，經過必要的實踐和試錯，逐步建構公共服務採購的法律法規體系，實現依法治理，是有效保護公共資源、調整公共服務消費、促進服務生產和購買效率提升的重要保障。

（作者：葛道順，中國社會科學院社會發展戰略研究院院長助理，研究員，博士研究生導師，發展戰略與政策研究室主任，《社會發展研究》副主編兼編輯部主任）

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞ 資料來源：中華人民共和國財政部國庫司.

﹝2﹞﹝8﹞ 朱穎.從重價格到重質量——英國公共服務採購方式的轉變之路﹝J﹞.中國招標,2014（5）.

﹝3﹞ 阮萌.有序推進政府向社會組織購買公共服務﹝J﹞.開放導報，2012-08-04.

﹝4﹞ 葛道順.被代理的社會﹝M﹞.中國社會科學出版社，2013.

﹝5﹞ 王名，樂園.中國民間組織參與公共服務購買的模式分析﹝J﹞.中共浙江省委黨校學報，2008（4）：8.

﹝6﹞ E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系﹝J﹞.中國人民大學出版社,2002.

﹝7﹞ 項顯生.論政府購買公共服務的基本原則﹝J﹞.中共福建省委黨校學報,2014（2）：37-44.

來源：《國家行政學院學報》2017年第3期