正視基層干部對社會矛盾的憂慮心態

摘要：當前，基層干部面對錯綜復雜的社會矛盾，相當部分人持憂慮的態度。憂慮矛盾增長的同時，憂慮在處理矛盾中部分群眾的“極端個人主義”和“激進行為”，憂慮干群關系不融洽、得不到上級的理解、被“污名化”等，由此產生“不出事”的消極心態。社會矛盾的全面壓力、行政體制的壓力、群眾的壓力是導致基層干部憂慮心態的重要原因。基層干部憂慮心態的疏導可以從完善考核機制、改善自身形象、教育群眾依法辦事等方面入手，在“親民”的同時也要“親基層干部”。

根據2013年底的統計數據，我國共有公務員717.1萬人，90%是科級以下干部，60%在縣鄉一級。﹝1﹞可見，縣鄉基層干部構成了我國公務員體系的主體。基層干部作為國家各項方針政策的具體執行者，處在矛盾沖突的第一線，但同時也是我國化解社會矛盾的基本隊伍與骨干力量。他們在處理矛盾中積累了大量的經驗教訓，對各種社會矛盾的體悟、認識是最深刻的。面對各種凸顯的社會矛盾，基層干部總體上有客觀的、清醒的理性認識，並抱有較為積極的工作心態，為解決矛盾想方設法、不辭勞苦。創造出大量化解矛盾的鮮活經驗。但也有相當部分的基層干部，在錯綜復雜的社會矛盾壓力下憂心忡忡。我們要真實了解並正視基層干部的困擾與無奈，對這些憂慮心態引起重視。因為過度的憂慮會導致基層干部的悲觀情緒，消極心態會喪失工作信心。有效地疏導基層干部的憂慮心態，調動起他們工作的積極性是當前基層社會治理、化解基層社會矛盾中亟待解決的問題，對於增強基層政權建設具有現實意義。

一、基層干部對社會矛盾的主要憂慮

（一）對社會矛盾會增長的憂慮

在對總體矛盾的趨勢有過明確回答的基層干部中，大部分基層干部的判斷並不樂觀，主要理由是：一是社會矛盾產生的社會條件及矛盾源未從根本上得到改變，如在體制上、處理矛盾的方式方面。“國家在政治體制上，在政策的價值取向上不做某些調整的話，矛盾會越來越激烈，並且會向深層次發展”。（0C11019，某街道黨工委書記）相關的矛盾預防與處理機制尚未發生有效調節作用。“基層政府的角色定位又不是很清楚，現在可以說是‘以亂治亂’型的管理。政府花錢買平安的方式無異於‘吸大麻療法’，會越來越麻煩。”（0C01023，某鎮黨工委書記）二是經濟形勢不景氣，矛盾的發展趨勢不容樂觀。“未來3到5年就是我們經濟轉型的這一時期，因為我們之前的高速發展就像在水面上，有很多礁石在下面，矛盾還不很凸顯。那麼一旦這個水下來了，下面的礁石就都露出來了。”（1F10001，某居民區黨總支書記）三是社會矛盾的表現復雜多樣，群眾利益訴求難以得到滿足或是超出地方政府的應對能力，最終矛盾難以減少。“現在很多地方財政收入來源單一，無持續性，這幾年靠土地財政，地方財政很多數字都是空轉的，沒有真正的現金可以用，老百姓的民生欠賬很多，一旦這種局面維持不下去，矛盾就會集中爆發。”（0C12020，某市國家高新區副主任）地方政府對基層社會的控制力量不足，缺少解決矛盾有效的辦法。“這些年我們黨和政府對基層社會的控制力是在嚴重削弱”（0C12022，某區常務副區長），而“基層政府對矛盾並沒有好的解決辦法”。（0C11025，某鄉長）基層矛盾呈現出由生產性矛盾轉向分配性、發展性矛盾﹔由基本生活的滿足轉向對生活質量與生活狀態的追求﹔由集體經濟權屬層面轉向個人所有權層面等特點。面對各種錯綜復雜的矛盾與解決時的種種困難，不少干部有一種“有心報國、無力回天”的悲觀情緒。

（二）對群眾化解矛盾方式的憂慮

一憂部分群眾“極端個人主義”抬頭。在基層干部看來，群眾的利益意識鮮明，大部分群眾是講道理的。但是，部分群眾提出不合理的訴求，而且這些自私自利的訴求變得“理直氣壯”，具體表現為：對個人利益從不計較到計較﹔從有理求助到“無理取鬧”﹔注重現實利益、眼前利益。基層干部認為，群眾中存在的矛盾與困難，這幾年基本上在基層已經消化了。現在遺留下來的矛盾，基本上是難點問題：要麼是不符合政策規定，要麼是訴求者提出了不合理的要求。各地基層干部認為，現在跑到北京去的人，絕大部分是不合理的經濟利益訴求者。當前的基層工作中，群眾中的少數低素質人的無理要求，損耗了基層干部大量的工作精力，給他們造成巨大的困擾與壓力。二憂處理矛盾中的“激進行為”。基層干部認為，總的來說群眾的維權意識和法制意識有所提高，但群眾維權方式中的激進主義思想與行為也在增長。（1）維權手段有極端化趨向，希望立刻能夠解決問題。“目前採取方式越來越極端，有這個趨勢。一句話,今天不給我解決明天北京見。今天不給我解決我下次就上訪，個體大吵大鬧，影響工作秩序。”（0B11043，某鎮書記）（2）維權方式的非制度化方式。部分群眾會進行集訪、越級信訪，甚至拉條幅堵政府大門、堵塞道路，有些“民事糾紛也通過上訪等手段解決”（0C11004，某鎮書記），從而向政府施壓，實現自身的利益訴求。把矛盾“鬧大”的特征突出，增加了矛盾化解的難度和社會成本，給基層政府帶來不少壓力。（3）網絡媒體成為新興的重要的維權方式，甚至成為群眾向政府施加輿論壓力的重要手段。通過媒體曝光、網上發帖、自媒體傳播等方式，群眾期待引起社會對自身利益的關注，將個體事件轉化為公共事件，形成社會壓力，迫使基層政府解決矛盾。

（三）基層干部對自身處境的憂慮

一憂干群關系不融洽。總體來說，基層干部認為自身是得到多數群眾信任的，這是基層干部的一種自信。但不少地區的基層干部認為，當前的干群關系日益緊張，群眾對干部的態度變了，現在群眾的態度日漸強硬，這給基層工作帶來不少困難。“90年代中期，我也在鄉鎮挂職，當時的老百姓是敬畏干部的，沒有內心掙扎是不可能走進鄉鎮機關的。一般工作人員接待一下，給出答復了，基本上就認可了。但是現在是直接點名找書記、鎮長解決問題。凡是答應他要求的，就認為你是為我服務的，不答應的就是官僚主義。”（0A11035，某鎮副書記、鎮長）干群關系的日益緊張主要表現為：從緊密到疏遠、從和諧到對抗。“以前是和廣大人民群眾打成一片，現在在一些突發事件中（如拆遷等）我們和群眾變成扭打成一片。”（0A11035，某鎮副書記、鎮長）“干群關系在近60年中經歷了‘魚水’（相容）、‘油水’（浮於表面）、‘水火’（矛盾）的進程。”（0P11001，某縣社會管理綜合治理委員會辦公室副主任）。二憂得不到上級的理解，在處理矛盾糾紛時得不到上級部門的有力支持。基層干部對有些領導干部在矛盾沖突激烈的時候不敢負責，將矛盾推到基層、隻會批評基層干部的做法極為不滿意。“矛盾多，不是我們干部沒能耐，也不是我們違法，是經濟發展過程中必然出現的，但是上級不理解我們。”（0C11002，某鎮長）矛盾來了上級政府部門自己扮好人，把基層政府當作擋箭牌，“在村民不講理的時候，上級不管青紅皂白，不給基層干部撐腰，還替這些個無理的上訪群眾講話”（1C11003，某鎮副書記），從而導致了基層干部的委屈感，挫傷了基層干部的積極性。基層干部認為，自身處在上級部門與群眾的雙重擠壓當中，成為一個“夾在中間”的受氣群體，處在一種“內憂外患”的不利環境中，在“一票否決”“通報”的情況下，面對群眾的不合理要求，隻能夠違反原則，昧著良心來用錢“擺平”。這種工作沒有價值感，隻有恥辱感。三憂基層干部被“污名化”的處境。目前整個輿論環境對基層干部缺乏客觀的、理性的理解。基層干部與群眾互動最為直接、頻繁，基層干部的工作作風、處理矛盾的方式、群眾的利益訴求未得到滿足等都會累積起群眾對基層干部的不滿情緒。現在越是職級低的基層干部，社會上負面認知越大，如“中央領導是恩人，省級領導是親人，市、縣領導是好人，鄉鎮領導是壞人，村裡領導是仇人”（1C12007，某市信訪局副局長）。同時基層干部認為，自媒體對干部群體的不實報道放大了干部群體的負面形象，“慵懶散”“吃卡拿要”“作威作福”等成為描繪基層干部的形容詞，這種現象在網絡上表現得尤為明顯。﹝2﹞“在某種程度上說，基層干部確實被‘污名化’了，但是只是極少數的干部有違法違紀的行為，老百姓有點以偏概全，電視上你看起來一抓一大把，但是你得看到有個基數，把這些被抓的人數放進基數，那就是個小數字了。”（1A11017，某縣經濟技術開發區政法綜治局副局長）。

新一屆黨和政府實施的黨風廉政、高壓反腐等措施，使基層干部的工作心態與過去相比發生了較大變化。由於黨的紀律日益嚴格，腐敗與違紀的事情不敢做了，但“不出事”的消極心態也產生了。“干部現在做事的心態已經大不一樣了，假如現在還像過去一樣大刀闊斧地干，這是很容易出問題的。這種氛圍是不允許你這麼做的。你的發展指標可以慢一點。”（0A11063，某鎮黨委書記）雖然，“不出事”的心態並不一定滑向“不作為”，但是這之中存在很大的風險。已有研究表明，在一些地方，部分基層干部把“干事”看作是“出事”的原因，這種心態導致一些地方或單位的工作陷入消極應付的狀態。﹝3﹞有些基層的負責人明確表示，他們的工作方針是“第一不出事，然后干點事”。對群眾態度很客氣，但不願意承擔責任、辦事不積極。明哲保身，但求無過，“為官不為”的現象產生了。這都說明基層干部的心態亟待調整，積極性亟待提高。有基層干部更是深刻地指出，“支撐國家的是基層，基層干部受委屈、消極，危及的是國家政權”（0C11005，某鎮書記）。

二、基層干部憂慮心態的壓力源

（一）來自社會矛盾的全面壓力

21世紀以來，我國的工業化、城市化進入快速發展階段，在市場經濟競爭機制下產生了其特有的伴生物，即圍繞特定的經濟利益與權益產生的矛盾。城鎮化、住宅商品化的快速發展引發了征地拆遷的矛盾﹔市場化的深入、勞動用工制度轉換引發了勞資糾紛、下崗失業矛盾﹔社會保障制度推進與養老制度改革，引發了大量歷史遺留矛盾﹔農村產權制度改革引發了農村土地糾紛矛盾﹔工業化快速推進與資源開發，引發了各種環境矛盾。這些矛盾是我國經濟社會發展到特定階段的產物。因此，社會轉型時期是社會矛盾的突顯時期。地方政府在經濟社會發展中，作為決定性的推動力量，全面地介入了經濟與社會發展，從招商引資到建設開發區、從市政建設到社會建設，基層政府承擔著全能政府的功能。這一過程中產生的政績是政府的，產生的矛盾也是政府的。有的地方政府甚至提出了“12345，有事找政府”的情感化口號，將所有的矛盾承攬到自己身上。無論是市場經濟中企業發生的矛盾還是日常生活中個體發生的矛盾﹔無論是現實的矛盾還是歷史遺留的矛盾﹔無論是政府有責任解決的矛盾還是沒有責任解決的矛盾﹔無論是政府有能力解決的矛盾還是沒有能力解決的矛盾，通通涌入基層政府，壓在基層干部身上。這是基層干部產生憂慮的社會大環境。

（二）來自於行政體制的壓力

基層干部普遍反映有“權力上行，責任下壓”“權力無限小，責任無限大”的權責不對困境及上級領導不講道理的野蠻執政。我國的行政體制的運作，是一種壓力型的機制推動。作為典型的科層制，下級必須服從上級的命令。作為干部晉升機制，也是以上級滿意為主。因此，基層的干部必須執行上級的命令、任務。現在政績考核已經指標化、精細化，在地方政績競賽中，各種指標尤其是經濟指標定得很高，這給基層干部的工作造成巨大壓力，有時不弄虛作假無法完成任務。特別是一些違反法規、政策、程序的命令與任務（當然這些違規命令都有冠冕堂皇的旗號或說辭），如征地拆遷項目，國家、省級項目還比較規范，資金也到位，但市級、縣級項目，不少是在資金不到位、補償標准低、程序不合法的情況下強行推進的，引發矛盾是必然的。對此，基層干部還沒有地方講道理，因為有問題的地方通常是上級領導干部急於出政績、執政水平低的地方，也是野蠻執政的地方，誰完不成任務或抵抗，就會動誰的位子。執政的壓力上級可以層層下卸，但基層無法下卸。而且權力小、資源缺少，基層政府的財政困難大，難以供給足量的社會公共服務，難以滿足民眾不斷增長的多元化的需求，難以解決大量的群眾利益矛盾。由於工作中轉囿的空間小，有些矛盾無法化解，這使基層干部產生焦慮、苦悶的心情。

（三）來自於群眾的壓力

在市場競爭意識的熏陶下，群眾的法律意識提高，權利意識覺醒，對利益的剛性訴求日益大膽、直接。許多群眾選擇性守法，要求干部、他人守法，而自己可以不守。同時，群眾對政府服務的標准要求越來越高，對基層干部言行要求越來越嚴。干部的言行、工作態度、工作作風稍微不謹慎或有偏差就會受到指責。群眾主人翁意識覺醒，部分群眾用對待“仆人”的強硬的態度對待基層干部。在爭取利益時策略性地提出高要求，以討價還價。一旦服務達不到要求、訴求落空，甚至利益受損，便會採用集體行動手段威脅基層干部，要挾基層政府。無論是我們的調查還是相關研究都表明，群眾對基層政府、基層干部的信任呈現出階梯式遞減。這種信任的職級性表現為群眾對級別越高的政府、職級越高的干部信任度越高，對級別越低的政府、職級越低的干部則信任度越低。這種信任的職級性其實與實用主義的利益取向有關。表現為基層干部對群眾利益訴求的實現程度影響著群眾對基層干部的信任度，如果群眾利益得到實現，則表達信任態度，反之則是不信任態度。由於職級更高的干部與群眾利益的直接關聯性弱，因而不容易成為矛盾沖突的對象，而更容易成為群眾向基層干部施壓的求助對象。基層干部是干群矛盾的“替罪羊”。這是基層干部委屈、不快心情產生的重要原因。

基層干部群體是一個處於行政權力系統末端，在群眾面前又代表行政權力的特殊群體。來自體制的行政壓力與來自群眾的要求壓力同時匯聚在他們身上。而許多時候這兩股壓力的目標、方向並不完全一致，甚至是錯向的或相反的，這就形成了扭曲的力量，使基層干部受到擠壓，使他們成為“夾在中間的人”，兩邊不被理解和支持，影響了工作積極性。當然，干部也有自己的問題，如自身的素質問題、工作作風問題、工作方法問題、對群眾的態度問題等。工作環境的惡劣、福利待遇欠佳、仕途不順，也都是造成他們消極憂慮心態的壓力因素。

三、基層干部憂慮心態的疏導之策

憂患意識可以使我們對問題警醒，具有積極功能。但過度憂慮，會干擾基層干部工作的信心。基層干部面對社會矛盾產生的憂慮，客觀上反映了當前基層社會矛盾的尖銳性與復雜性，主觀上反映了基層干部心態中的某些消極、悲觀因素。因此，有效地疏導基層干部的憂慮心態，振奮工作的積極性、主動性是十分必要的。在社會治理中改善基礎性的條件，除通過完善社會矛盾預防與化解機制，實現資源下傾，實現權責利的均衡，改善基層干部化解社會矛盾的客觀條件之外，還要採取一些具體改進措施。

（一）要“親基層干部”

“組織公平、組織對干部生活關心程度、職業發展機會是影響基層干部工作滿意度的重要的組織因素”。﹝4﹞解決大量涌現的現實矛盾不可能全靠“上級”，“廣大的基層干部作用更為根本”。﹝5﹞胡錦濤同志曾強調，“廣大基層干部是黨和國家的寶貴財富，各級黨委和政府都要從提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位、實現黨的執政使命的戰略高度，真正重視、真情關懷、真心愛護廣大基層干部，滿腔熱忱地支持和幫助基層干部做好工作”﹝6﹞。因此，這就要求上級領導部門、領導干部“親民”的同時也要重視“親基層”“親基層干部”。這需要上級領導部門在思想上要重視、正視干部的憂慮心態。要認真調查研究，深入了解和積極回應基層干部的訴求和困難，即使無法解決也要講明道理。上級領導部門在制定政策時要多傾聽基層干部的意見，加強政策的可操作性﹔及時修正不切實際的政策，承擔因政策導致的矛盾的責任，關鍵的時候則要支持基層干部，做基層干部的堅實后盾。地方政府有些明顯違背公平的政策、明顯違背科學的做法、明顯侵犯群眾利益的項目、明顯違反程序的措施，不能夠強制讓基層干部去推行。上級領導部門及領導，在不了解基層狀況的前提下，不要自己當“好人”而亂表態，要分清是非、堅持原則﹔有時候問題在群眾一邊，不能夠無原則地遷就不合理要求，不要給基層干部的工作幫倒忙。通過改善基層干部的經濟待遇，暢通基層干部的晉升渠道，完善基層干部的社會保障機制，降低基層干部的職業風險，為基層干部解決后顧之憂。基層干部工作舒心，才會有主動性、積極性，才能調動起創造性化解矛盾的智慧，主動想辦法解決問題。

（二）完善考核機制

為了促進基層干部重視化解矛盾而採取的“一票否決”“通報”制度，其負功能日益增大。主要是對待進京“非訪”的不分是非、不講原因、不講道理的通報，無法有效地將群眾中無理上訪、非法上訪、精神病上訪等不合理、不合法的維權方式與合理合法的維權方式區分開來，反而為基層政府構造了軟肋，為基層干部設置了陷阱，誘發了大量的進京上訪，迫使基層干部產生“花錢買平安”“擺平就是水平”等違背社會治理原則的荒唐做法，極大地挫傷了基層干部化解矛盾的積極性。建議盡快建立信訪甄別機構來推動我國社會矛盾的終結機制。這種機構是在法律、信訪、行政機制失效的情況下的特殊機構。究竟是冤屈還是無理要求，通過公開信息，讓周圍的鄰裡知道，讓他們依照相關的法律、政策、程序來辨別矛盾沖突的是非曲直。因此，這種甄別機構主要有三種人參與：一是矛盾申訴一方的當事人、親屬、親戚，二是人民調解員，三是社會力量如社區組織、律師、社區中有威望的群眾領袖參加。一旦矛盾通過這種建立在社區中的甄別機構甄別后，就是最后的定性。對這類甄別過的矛盾，也不記錄在進京通報、干部考核中。這將使基層干部從通報制中解脫出來，更加理直氣壯地執行黨的方針政策。切實做到“訴求合理的解決問題到位，訴求無理的思想教育到位，生活困難的幫扶救助到位，行為違法的依法處理到位”。對惡意滋事並有違法行為的，依法嚴肅處理，樹立起執法必嚴、違法必究的鮮明導向。

（三）改善基層干部形象

加強基層干部的激勵機制建設，解決好“權力無限小，責任無限大”的問題，加大對基層政府化解矛盾的支持力度，將權力和財力向基層下沉，保持權力與責任的均衡性，使干部有能力、有動力解決社會矛盾。上級政府要營造寬鬆的工作環境，理解和支持基層干部，對勇於迎著矛盾上的干部、善於處理矛盾的干部要表揚獎勵，進行廣泛宣傳，樹立典型，並作為干部晉升的一個重要依據。整合各類資源，充分提升基層干部的工作積極性，提升基層干部的社會治理能力，讓基層干部回歸到群眾中去，贏得群眾的信任和支持，塑造基層干部的正面形象。媒體要採取群眾喜聞樂見的方式宣傳公正清廉、勤政為民的基層干部，扭轉輿論對基層干部“污名化”的現象。要擺脫以往模式化的、僵化的宣傳手法，真實、客觀地呈現基層干部的形象，讓更多的群眾了解基層干部的真實處境和真實想法，理解和體諒基層干部的“兩頭受氣”的困難處境，宣傳基層干部積極的工作精神和正面的工作態度，幫助社會各界消除對他們的誤解和偏見，﹝7﹞為基層干部構建有利的輿論環境。

（四）教育群眾依法辦事

基層干部要樹立法治思維，堅持依法辦事，給群眾做好榜樣，對於訴求合理的群眾，基層政府和基層干部要及時做出正面的積極回應，擺事實、講道理，引導其採取合理、合法的方式維權，引導其通過協商、調解和司法等多元化的方式解決問題。基層干部要及時總結地方經驗，通過樹立和宣傳類似“彭城和事佬”﹝8﹞的地方矛盾化解典型經驗，動員多方力量共同干預，善於借助社會組織，借助群眾領袖、群眾積極分子的力量來化解矛盾。對於那些訴求不合理、維權方式不合法的群眾，要予以拒絕、抵制、約束，堅決處理違法違規的利益訴求和表達方式，基層干部要敢於堅持原則，而不應是非不分地“兜底”。將那些經常採用違規、違法的部分人員納入地方治理的“黑名單”，情節嚴重者適當予以曝光，用社會輿論監督的方式引導其轉變思想、調整行為。通過積極引導和回應群眾的合理合法的利益訴求與表達方式，依法依規抑制群眾的非理性、非法的利益訴求和表達方式，讓群眾樹立起法治觀念，培養群眾依法依規解決自身問題的法治意識。“推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環境。”﹝9﹞

（作者：朱力，南京大學社會學院教授、博士研究生導師﹔袁迎春，南京大學社會學院博士研究生）

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞時聖宇，王雲娜，劉暢.民生三問：工資制度對基層工作人員如何傾斜？﹝N﹞.人民日報，2015-03-17.

﹝2﹞申端鋒. 鄉村治權與分類治理：農民上訪研究的范式轉換﹝J﹞. 開放時代, 2010（6）：5-23.

﹝3﹞李樹杰.干部要守本分多干事﹝J﹞.今日浙江.2015（4）：7.

﹝4﹞青平，李崇，吳樂. 農村基層干部工作滿意度實証分析﹝J﹞. 農業經濟問題, 2008（7）：62-71.

﹝5﹞賈立政，陳陽波，魏愛雲，劉建，袁靜. 基層干部誤讀困局——當前基層干部真實生態調查﹝J﹞.人民論壇.2013（16）：52-53.

﹝6﹞胡錦濤：真正重視真情關懷真心愛護基層干部﹝EB/OL﹞.新華網：http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2004-10/03/content_2048340.htm.

﹝7﹞喬磊. 基層干部“污名化”的“破窗效應”及防范對策﹝J﹞. 領導科學，2014（13）：9-10.

﹝8﹞王應舉，許盡義.“彭城和事佬”獲徐州市通報表彰﹝N﹞. 江南時報，2014-05-05.

﹝9﹞梅黎明. 嚴以用權，領導干部為政之基﹝N﹞. 光明日報，2014-07-01.

來源：《國家行政學院學報》2017年第3期