如何破解政務大數據共享難題

大數據時代的到來給政府管理變革帶來了新的契機。2015年8月國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，明確提出“推動政府數據開放共享”﹔2016年12月國務院通過了《“十三五”國家信息化規劃》，提出要打破各種信息壁壘和“孤島”，推動信息跨部門跨層級共享共用。如何推動政府部門數據共享，打破信息壁壘和“數據煙囪”，優化政府管理流程和提升協同治理能力成為當務之急。

政務大數據共享難題

在政務大數據共享的推進過程中，存在著“不願共享”“不敢共享”“不能共享”三個難題。

有些政府部門不願意將本部門本系統的管理數據拿出來與其他部門共享。其原因主要有三：一是出於權力本位不願共享。少數政府部門往往認為數據來源於本部門工作的積累，隱含著部門權力，就應屬於“部門私有”，認為數據的共享意味著權力的流失或者旁落，因此從自身權力和利益出發，不願意主動提供數據。二是缺乏法律約束和考核機制不願共享。最為冠冕堂皇的理由是關於數據共享沒有“法律的強制約束”或“上級明確指令和硬性要求”。三是政府部門由於自身惰性和“路徑依賴”不願共享。有些政府部門習慣於因循固有的工作模式，缺乏數據共享的動機。“不願共享”實質上是部門保護主義，其行動策略通常是墨守成規、以靜待動、跟風隨行，採取“多一事不如少一事”的態度，或者“明修棧道、暗度陳倉”，不願邁出共享的步子。“不願共享”的表現形式主要有拖延共享、抵制共享或者隻共享無關緊要的數據以應付、敷衍等。

有些政府部門基於風險的考慮而不敢將管理數據拿出來與其他部門共享。主要原因是擔心共享后會帶來負面影響和不利后果，要麼害怕共享時暴露出本部門原有數據不真實、不精確而引發問責，要麼認為“數據安全與保密比共享更重要”、採取封閉行為更妥當。個別政府部門拒絕共享最為冠冕堂皇的理由是《保密法》屬於國家法律，而《中華人民共和國政府信息公開條例》只是行政法規，《促進大數據發展行動綱要》更隻不過是國務院的紅頭文件而已。顯然，對個別政府部門而言，“保密”比“公開”更重要，“封閉”比“共享”更安全。“不敢共享”，其實質是保守心理主宰下的“不作為”，其行動策略往往是“以守為攻”，或者埋頭做鴕鳥，不去直面全新的時代背景及時代要求。“不敢共享”的表現形式主要有觀望等待、畏葸不前、害怕創新突破等。

有些政府部門不能將管理數據及時拿出來與其他部門共享。究其原因，一是“信息壁壘”妨礙了共享，政府原有的信息管理系統主要建立在部門內部和系統內部，國家的金稅、金關、金財、金審、金盾等信息工程以及其他各部門各系統的信息管理系統，客觀上形成了“信息孤島”和“數據煙囪”，信息在橫向部門之間不能交互共享，人為地形成了難以橫向跨越的“信息壁壘”。二是標准問題阻滯了共享，原先的政務信息系統建設中，由於缺乏標准體系的支撐，各部門採集的數據格式不統一、標准不一致，採取的處理技術、應用平台各異，數據庫接口也不互通。因此，信息管理平台難以整合，導致數據導引、數據獲取、交互交換中發生遲滯、偏差，信息資源的共享存在困難。三是體制問題拖延了共享，由於管理邊界不清晰、責任區分不明確，對數據資源的歸屬、採集、開發等相關管理規則還不明確，數據的歸集、整合、清洗、比對在短時間內難以完成，而且數據共享、維護所需要的經費支持來源不明確，也增加了部門間數據共享的難度。

政務大數據共享難題的破解路徑

樹立“數據公有”“共享增值”的新理念。一是必須樹立政務數據“公有”的理念。在大數據時代，政務數據不再是部門的“專屬品”，需要破除政務數據“部門私有”的舊觀念，大力強調其“公共品”的屬性。二是必須樹立數據“共享增值”的理念。應當清醒地認識到，政府掌握著80%以上的數據資源，如若不加以充分利用，就會造成巨大的資源浪費。而通過數據共享，充分開發應用政務大數據，會產生新的價值，可以讓“沉睡”的政府數據大大增值。

構建一體化、整合式的大數據交換共享平台。一些地方已經建立起區域性大數據交換的共享平台。在國家層面，我國即將建立起全國一體化的國家大數據中心，建設覆蓋全國的國家大數據中心網絡和政府數據開放平台，推進公共數據開放和基礎數據資源跨部門、跨區域共享。

制定政務大數據標准規范和操作流程，破除數據共享技術上的壁壘。一是研究制定各類數據標准，建立信息資源共享的“標准基石”，並按照目錄體系標准，對原來的標准不統一的信息資源進行標准化。二是規范政務大數據的處理流程。數據共享方面，對數據共享的類型、方式、內容、對象、條件等進行規范﹔數據歸集方面，按照責任清、需求清、權限清、資源清、對象清的“五清”要求明確處理流程，梳理數據資源，進而形成可用的數據集﹔數據清洗比對方面，率先對“人口庫”“法人庫”和“地理信息庫”三大信息資源庫的清洗比對予以規范。通過制定標准規范和操作流程，政務大數據在採集、導引、整合、比對、交互等方面都將變得更為便捷，為數據共享掃除技術障礙。

完善政務大數據共享的相應法律制度。《上海市政務數據資源共享管理辦法》，將數據資源分為“普遍共享”“按需共享”“不共享”三種類型，並對全市政務數據資源目錄的集中存儲和統一管理，政務數據資源目錄體系建設，部門間數據資源共享流程的標准化、規范化和高效化等予以規范。在國家層面，應當在吸收借鑒貴州、上海等省市經驗的基礎上，研究制定大數據的相應法律制度，法律名稱可稱為《大數據促進法》，為政府大數據共享提供有力的法律支撐。

建立績效考核與問責機制，督促政務大數據共享。政務大數據共享工作的推進要納入政府績效考核，問責“不作為”行為，形成倒逼機制，並以時間表約束下級各部門，督促數據共享。浙江省通過激勵約束、檢查督辦等方式，推進《浙江省促進大數據發展實施計劃》，要求到2017年底，初步形成全省統一、共建共享的政府數據基礎設施平台，基本形成以大數據為支撐的智慧政府體系，基本建立政府數據共享交換體系和共享機制。貴州省還專門成立大數據發展管理局，專門負責具體指導、協調、調度、督辦全省政務數據資源管理工作。績效考核與問責機制的推行，將有效促進政務大數據共享的進程。