農村發展改革面臨的主要難點和風險點

新世紀以來，我國連續出台了14個以農業、農村、農民為主題的中央一號文件，對全國農村改革和農業發展作出具體部署。在這些政策的指導下，我國糧食產量實現了十多年的連增且保持在歷史較高水平，農民收入持續增加，農業農村發展取得了重大進展。在成績面前，有一種聲音認為，農村形勢好了，就可以不用過多地關注農村發展改革了。這種錯誤觀點在我國歷史上是有過教訓的。我們要清醒地認識到，農業是國民經濟的基礎，也是國民經濟中最薄弱的環節，越是在農業形勢好的時候，越需要關注農業農村經濟，強調農業農村經濟的重要性。那麼，我國現階段在農村發展改革領域面臨的主要難點和風險點有哪些？

市場化糧食價格機制有待形成完善

我國自2004年全面放開糧食市場的同時，為了保護農民的利益及種糧積極性、穩定農業生產、保障國家糧食安全，國家又先后於2004年和2006年在主產區實施了稻谷和小麥的最低收購價政策﹔2007年，又在主產區對大豆、玉米、棉花、油菜籽和食糖等實行了臨時收儲政策。在政策施行區域，當農產品價格低於最低收購價或者臨時收儲價格時，由國家指定的糧食儲備企業入市收購，以維持正常的市場價格。這些政策的實施對當時的國民經濟平穩較快增長起到了重要的支撐作用。然而，隨著政策的不斷實施以及國內國際環境的變化，政策實際操作過程中出現的問題不斷積累。自2008年起，我國農產品的生產成本不斷增加，而國際農產品價格卻在下降。這“一增一減”的變化使得我國三種糧食的價格在2010年全面高於國際市場的離岸價，2013年之后已經高於配額內進口完稅價格。在這種情況下，我國的農產品價格政策陷入一種兩難的境地：一方面，為了彌補農民的種糧成本、保護農民的積極性，需要繼續提高政策性收儲價格﹔另一方面，如果繼續提高政策性收儲價格，則會進一步加大進口壓力，同時收儲企業難於實行順價銷售，導致庫存積壓，財政壓力不斷增加。

鑒於這種困境，我國於2013年啟動了完善農產品價格形成機制的研究，並在2014年的中央一號文件中明確提出要“探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革”。同年，國家取消了棉花和大豆的臨儲政策，並啟動了新疆的棉花、東北三省一區的大豆目標價格試點。通過三年多的實踐，目標價格改革總體進展順利。以棉花為例，實施目標價格改革之前，國內棉花的價格每噸接近兩萬元，比同期國外棉花價格高出5300多元﹔而在實施目標價格改革之后，國內棉花價格已經下降到每噸15000元左右，基本與國際接軌了。

再來看玉米。作為糧經飼三位一體的作物，玉米同時也是我國種植面積和產量最大的作物，佔有舉足輕重的地位。自2008年實施臨時收儲政策以來，我國玉米產量不斷增加，為保障國家糧食安全發揮了重要作用，但也出現了生產量增加、進口量增加和庫存量增加的“三量齊增”困境。由於玉米的重要性，同時臨儲政策實施區域又是我國重要的商品糧基地，國家對其的改革比較慎重。2016年我國正式取消了臨時收儲政策，調整為“市場化收購+補貼”的新機制。從新機制實施效果來看，玉米收儲制度改革取得的突破主要有：

首先，價格反映市場供需水平。玉米臨儲政策實施之前的價格為0.7元/斤，2014年臨儲價格為1.12元/斤，上升了60%。但這種上升是由臨儲政策決定的，並不是真實的市場供需水平。實施價補分離之后，政府不再托市收購，玉米價格由市場決定，可以反映實際的供需現狀。

其次，搞活了產業鏈。隨著玉米價格的市場化，玉米產業鏈上下游價格關系逐步理順，臨儲政策實施期間使用國外玉米及其替代物的玉米加工企業開始使用國內玉米，同時加工企業開始提高其加工能力。

再次，提高了競爭力，減少了玉米及其替代物的進口。自2013年7月國內外玉米價格開始倒挂，國內外玉米差價不斷擴大，到2015年6月，國內外差價已經增加到1000元。新機制實施以來，這種差價逐漸縮小，到2017年1月，每噸國外進口玉米到岸完稅價格已經高於國內玉米價格50元，玉米及其替代物的進口與2016年相比，同比減少了三至四成。

最后，保障了農民種玉米的基本收益。2016年國家分兩批，共計390億資金對東北三省一區玉米生產者進行補貼，雖然農民收入不能達到臨儲政策實施時的水平，但農民還是有利可圖的。盡管農民收入暫時減少，但從長期來看，通過去庫存、調減玉米種植面積、發放生產者補貼等一系列措施，農民的收入還是有賬可算的。農民春播備資時，有的地方農民手裡還有玉米，為了不出現“賣糧難”，2017年中央一號文件要求，各級地方黨委和政府要夯實主體責任，要千方百計地引導市場主體入市收購，鼓勵並支持玉米加工企業開足馬力加工玉米，做到“有人收糧、有錢收糧、有庫存糧、有車運糧”。

雖然2017年中央一號文件中提出要“堅持並完善稻谷、小麥最低收購價政策，合理調整最低收購價水平，形成合理比價關系”，但最低收購價政策以及目標價格都是一種過渡性的政策，還需要繼續改革。在未來的政策改革中，要堅持市場取向和保護農民利益為基本出發點和落腳點。而棉花、大豆的目標價格改革和玉米“市場化收購+補貼”的新機制的實施將為我國其他農產品價格機制形成提供現實經驗。

農民增收面臨瓶頸

農民收入分為四部分：經營性收入、工資性收入、轉移性收入和財產性收入。從目前的情況來看，經營性收入和工資性收入這兩大支撐農民增收的傳統動能在逐漸地減弱。這突出表現在兩個方面，一是靠不斷提高政府的政策性收儲價格來增加經營性收入已經難以為繼。2015年，玉米的政策性收儲高達55.9%，在實施臨時收儲政策的玉米主產區吉林省和黑龍江省這種政策性收儲甚至超過100%。2016年中央一號文件提出，要“改革完善糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度”，並取消了玉米臨時收儲政策，使得農民經營性收入增幅大幅下降。最新數據顯示，2016年農民人均的種植業收入隻有2240元，名義增長率為1.1%，而國家統計局發布的2016年全年CPI同比上漲2%，那麼農民的人均種植業收入是負增長。二是在整體經濟增速放緩的宏觀形勢下，靠工資性收入增長實現農民增收的難度也越來越大。據國家統計局《農民工監測調查報告》數據顯示，2014年和2015年外出農民工數量分別增加了63萬人和50萬人，增速分別比上年回落了0.5、0.6個百分點。農民工總量增長速度逐年減緩，突出表明了近幾年的務工市場並不景氣。同時農民外出打工還受到城市較高的生活成本制約，這主要表現在日益增長的食品價格以及房租價格。可見，在主要農產品價格低迷，甚至價格還在下跌，而外出打工增長的幅度低於1%的背景下，農民的兩大主要收入來源—經營性收入和工資性收入均出現了停滯不前的局面。

此外，我國涉農補貼的支持力度特別是對直接形成農民收入的總量仍然相對不足。除耕地保護補貼政策外，其他補貼項目大多金額較少。而我國經濟步入新常態，經濟增速放緩，也將導致我國的財政收入增速放緩，進而導致農民通過農業補貼和社會保障所得的轉移性收入的增速放緩。而農村集體產權制度改革是現階段我國農村改革的難點，因此其改革紅利的釋放也需要一定的時間。所以，財產性收入的增長也很難成為我國大多數農村地區增收的主要動能。有關數據也表明，已經出現農民收入的四大動能在衰減的苗頭，這種衰減可能在今后很長一個時期內還將繼續甚至加劇。

農村集體產權制度改革步入深水區

2016年12月29日，中共中央、國務院發布了《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，農村集體產權制度改革有了更明確的時間表。《意見》表示，將力爭用3年左右時間基本完成農村集體資產清產核資，用5年左右時間有序推進經營性資產股份合作制改革。

根據農業部的數據，2015年底，全國農村集體經濟組織的賬面資產總額（不包括資源性資產）達到2.86萬億元，村均賬面資產總額493.6萬元。其中，僅東部地區資產總額就達到2.16萬億元，佔資產總額的75.5%。這麼大的資產量，如果不改革，就很可能造成集體資產流失。2015年9月，國家在29個縣（市、區）開展了集體資產股份改革試點。從改革效果看，權屬問題清晰並形成了一定的激勵機制。以往農民並不了解農村集體資產，通過試點，農民開始對分紅產生預期並關心集體資產，這對干部的工作形成了一定的監督壓力。針對這種情況，2017年將在已有的29個縣（市、區）試點的基礎上再增加100縣（市、區）進行試點。根據《意見》，此次農村集體產權制度改革將主要有四部分內容：清產核資、界定成員、設置股權和建章立制。在這四部分內容中，界定成員是集體資產改革的一大難題。我國《物權法》第59條規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬於本集體成員集體所有”。但誰是農民集體的成員，這種成員的界定、權責義務、進退機制等一些列問題都沒有得到法律上的認可與界定。與此同時，現有理論、政策和法律對“農村集體”“農村集體經濟組織”也無明確界定。而按照我國現實的農村情況看，農村集體經濟組織雖有法律地位，但卻無法人地位，我國絕大多數農村集體經濟組織並沒有在工商機關登記注冊，並不具備法人地位。因此，盡管《意見》提出，“現階段可由縣級以上地方政府主管部門負責向農村集體經濟組織發放組織登記証書，農村集體經濟組織可據此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續，以便開展經營管理活動”，但顯然這並非長久之計。解決的辦法是應該在《民法總則》中給以確認。

此外，目前農民所掌握的財產權的權能是基於成員權基礎上的，但是這種權能是不完整的。由於權能不完整，進而導致市場在估值定價方面也存在缺陷，因此，如果此時引入工商資本進行權能交易，將來權能一旦擴大、資產增值，那麼又會出現新的問題。因此，需要對成員權進行明確，同時將產權和成員身份相結合，適當的時候探索建立成員的進退機制，即成員資格的獲取與產權的購買、成員資格的退出與產權的補償相結合。

農村土地制度改革仍處於過渡階段

我國的改革發軔於農村。家庭聯產承包責任制改革了農業生產關系，釋放了巨大的紅利。但是隨著社會的發展，以農民個人承包制為代表的小農生產的邊際效率提升的難度越來越大，因此我國農村土地制度也面臨著改革。

農村土地制度改革可以分為三塊：國家征地制度改革、農村集體建設用地和承包地改革。

征地制度改革中面臨的核心問題是農地轉為非農建設用地后的增值收益怎麼分配。世界范圍內關於增值收益分配主要採取兩種做法：一種是土地增值收益全部歸屬於土地所有者，政府通過稅收來調節﹔另一種是由法律規定一個合理的分成比例，農民按比例得到增值收益。在我國台灣省，其規定農民所獲土地增值收益不低於40%。

農村集體建設用地，又叫鄉（鎮）村建設用地，是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地。集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。農村宅基地如果能上市交易而且保障土地權屬，那將在中國刺激起一輪城市資本下鄉發展小城鎮的高潮。全國人大常委會2015年12月27日表決通過，將在全國試點開展兩權即農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款，也是在擴大農村土地改革的經驗。許多人認為，農村集體建設用地涉及面較廣，在市場交易中應謹慎開展。同時也有人認為，我們搞新型城鎮化建設，必須加快“兩權”抵押貸款甚至是產權改革的推進，以此作為農民進城的“第一桶金”，同時加快盤活農村土地市場，為中國的深化改革提供持續動力。

承包地的改革是與農民最密切的改革。2014年中央一號文件提出，“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”。這是中央首次對土地經營權的權能賦予新的內涵。在承包地改革中需要關注兩方面內容：一是如何保障農戶作為土地承包者的權利﹔二是如何通過流轉土地經營權加快我國農業現代化。目前我國不斷擴大的社會化服務規模，彌補了農戶土地經營規模不足的經營形式，明顯提高了農業的效率和效益，也符合現階段大量農村勞動力在城鄉之間徘徊的現實要求。從這個角度而言，以承包農戶流轉土地經營權、發展多種形式適度規模經營為主要形式的農地經營體制改革正比較順利地向前推進。

目前，在我國的官、產、學界均有一種潮流，即主張土地私有化和大規模的土地流轉。大規模的土地流轉會釋放出大量農村勞動力，如果這部分勞動力不能得到合理的安置，那麼將會對農民生計、社會穩定及國家糧食安全造成極大隱患，因此需要對此予以高度警惕。我國人多地少，土地是稀缺資源和農民的生存保障，如果允許土地私有化，那麼農業外資本或大資本就會進入土地市場，使得土地發生集中和壟斷，同時由於農業的比較效益較低，資本在逐利的驅使下容易改變土地用途，農地非農用，最終會危及農民生存和國家糧食安全。

農村土地承包經營權流轉是包產到戶后的必然選擇，但流轉是有限制的，即不能改變土地的所有制關系、不能改變農地用途。同時在流轉中必須要考慮到我國人多地少的國情，要在遵循農民自願的原則上，循序漸進，與工業化、新型城鎮化、信息化和農業現代化協調推進。

但是從總體看，我國的農村土地制度仍然處於亦步亦趨、過渡性質明顯的改革狀態。從實踐情況看，農村土地的“三權分置”絕不是改革的終點，而需要繼續向前推進，至於推進的方向和力度，亟需高層做出政治決斷。

伴隨著我國經濟進入新常態，農村發展有了新的產業、新的業態，農村改革已進入新的歷史階段，在改革的過程中也可能會出現曲折以及新的難點和風險點，正確理解和把握這些難點和風險點並科學合理地逐一攻克，在改革過程中將成本降到最低，對我國現階段農村發展改革的新動能會有更深層次的理解。

作者單位：中國農業大學經濟管理學院

來源：《中國發展觀察》