對監察委員會的監督制度設計

十八大以來，中央強力反腐，形成巨大的震懾效果，也取得了顯著成效。為了保持反腐敗工作持久的高壓態勢，扎緊制度的籠子，實現監督的全覆蓋，優化政治生態，監察委員會的改革勢在必行。這也是執政黨自我完善、自我革命的重要舉措。

毫無疑問，任何權力都有專斷的風險。國家監察權可能擁有囊括從調查、審計、建議到處分、偵查、預審等的全方位監督的權力，所以對於這個權力的監督也要進行更為復雜的制度設計。防止“燈下黑”既是這項新的國家權力正常行使的需要，也是國家監察權持久公信力的保証。對於監察委員會的監督，筆者認為至少應當包括以下九個方面的內容。

第一，完善監督執紀過程中的程序監督。近日，《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》開始施行，這一規則強調工作流程的規范化、科學化，強化自我約束機制，是黨的紀律檢察機關自我監督的重要文件。它明確細化了多個工作環節、流程的處理時限。如線索處置不得拖延和積壓，處置意見應當在收到問題線索之日起30日內提出，並制定處置方案，履行審批手續﹔立案審查中，對嚴重違紀涉嫌犯罪人員採取審查措施，應當在24小時內通知被審查人親屬﹔同時，注重工作過程中檔案、記錄的留存，不但有文字記錄，還有影像記錄。立案審查中，審查談話、執行審查措施、調查取証等審查事項，必須由2名以上執紀人員共同進行﹔案件審理中，審理組成員必須在2人以上﹔堅持審查與審理分離，審查人員不得參與審理等。嚴密的程序規范，能夠形成內部職能、職責的制衡，能夠聚焦關鍵點和風險點，規范程序，嚴格監督紀律，有力回應“誰來監督紀委”的社會關切，強化自我監督的“防火牆”。

第二，進一步加強監察機關的自我監督。建議在現有程序上完善內部監察部門的工作流程。可以設計隨機監督與專項監督相結合的制度，建立完善內部監督部門依程序隨時隨機對紀檢人員的監督程序﹔並設計專項監督，比如對一些重大事項和重要人物啟動的監察程序，可以依申請對相關責任人予以全方位審查，目的一是避免受到干擾，防止像袁衛華與黃興國之間利益勾連，影響案件查處，二是更容易把案件辦成鐵案，防止未來由於涉案人員利害關系影響案件質量。

在內部管理上，建議辦案部門和綜合部門適當分離，這種分離並不是物理上的分離，而是工作上保持一定的距離。可以適當借鑒香港廉政公署的分離制度。比如為了防止內部打聽、走漏案情和說情、打招呼等行為的出現，防止貪污處和社區關系處的工作人員由於不辦案，不承擔相應案件的承辦風險，不允許進入執行處辦案區。這種禁止規定，都是通過一張“門禁卡”來執行，廉署職員的工作証和“門禁卡”合為一體，上班時必須刷卡才能進入大樓，每一層樓，每一個工作區都相對封閉，進出入必須刷卡。每張卡都植入了芯片，一刷卡，計算機中心就做了相應記錄。如果某個工作小組的案情發生了泄露或者被舉報有說情現象，那麼調取計算機中心相應出入口的“門禁卡”記錄，就可以知道哪位職員在什麼時間刷卡進入了、什麼時間離開的、停留了多長時間、一共來過幾次、同處工作區的還有誰等。不屬於本工作區的職員，當然成為最大嫌疑的泄密者，必須接受內部調查。當前，完全有條件通過科技手段，達到內部有效監督的目的，監察委機關可以盡量通過科技手段，實現監察室和行政綜合等部門適當分離，從完善內部管理上，實現更好的自我監督。

第三，加快建立律師介入制度。毫無疑問，無論什麼人，都應該擁有人權保障。律師介入既是人權保障的需要，也是防范權力濫用的要求。首先是充分有效保障律師在調查階段的權力。確保辯護律師在監察機關調查階段可以為犯罪嫌疑人提供法律幫助，代為申訴、控告，申請變更強制措施，向監察機關了解犯罪嫌疑人的罪名和案件有關情況，提出意見﹔其次是監察機關在第一次開始訊問犯罪嫌疑人或者對其採取留置等強制措施的時候，應當告知犯罪嫌疑人有權委托辯護人，並告知其如果經濟困難或者其他原因沒有聘請辯護人的，可以申請法律援助。辯護律師持律師執業証書、律師事務所証明和委托書或者法律援助公函要求會見在押的犯罪嫌疑人，監察部門應當及時安排會見，並設置一定的期限，如最遲不超過四十八小時。

值得一提的是，現有的《中華人民共和國刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》都對特別重大賄賂犯罪案件在偵查期間辯護律師會見在押的犯罪嫌疑人，做出了應當經偵查機關許可的規定。對於已經成熟並實施多年的法律規則，在未來的國家監察立法中，可以繼續借鑒並適當保留有關規定，但是考慮到在實際執行過程中，由於對特別重大賄賂犯罪的理解爭議和《最高人民法院、最高人民檢察院關於辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題解釋》的出台，提高了犯罪的門檻等因素的考慮，建議可以適當提高賄賂犯罪數額的門檻，比如由五十萬提高至三百萬，並進一步明確重大社會影響和涉及國家重大利益的范圍，防止以此變相拒絕律師會見的權力，堵塞制度漏洞。

第四，完善社會監督體系。建議把每年處理案件的具體情況向社會公告，可以通過發布監察工作年度白皮書、專項監察工作白皮書，定期舉行新聞發布會，適時公布典型案例等形式，針對人民群眾密切關心的案件、社會影響力大的案件，及時傳遞權威信息，讓社會更好、更便捷地了解案件處理的情況。對於不屬於監察范圍、被輿情炒作、屬於誣告陷害的，因為事實不清、証據不足不立案的，及時與媒體溝通，通過權威媒體發布、預防部門釋法說理、監察委官方網站、微信公眾號等方式向社會及時公布。特別是隨著辦案人員數量的大幅度增加，建議監察機關不僅對予以查處的案件要高度重視、跟蹤督辦，對於不予查處的案件，也要及時回復，厘清政策、講明道理、闡釋緣由，並建立非增加新的証據“一事不再理”制度，未予處理的也要存檔並適當向社會公開，通過“媒體開放日”“人大代表參訪”、“監督員制度”等方式接受隨機檢查。

第五，加強新聞媒體和社會輿論的監督。輿論監督除了具有廣泛性和開放性的優勢外，還可以有較高的思辨度，這對於國家監察機構的監督也會發揮重要作用。習近平總書記在黨的新聞輿論工作座談會上強調，“新聞媒體要直面工作中存在的問題，直面社會丑惡現象，激濁揚清、針砭時弊，同時發表批評性報道要事實准確、分析客觀。”新聞輿論監督的強弱，實際上是一個社會文明程度的重要表現。現實生活中，往往是“不怕內部通報，就怕媒體曝光”，這體現的其實就是輿論監督的威力。“陽光是最好的防腐劑”，鑒於各級紀委近年來在接受媒體監督和主動和媒體溝通方面取得的突出成效，建議監察委要繼續並大膽做接受新聞媒體和社會輿論監督的表率，讓新聞媒體監督和社會輿論監督成為實現全方位監督的一個重要補充，從制度設計上、具體措施上，建立起一套保護輿論監督權落實的規章，發揮新聞媒體和社會輿論監督的力量。

第六，落實各級人大及其常委會的監督職責。根據2016年12月25日第十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過的《全國人民代表大會常務委員會關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，目前在試點地區北京市、山西省、浙江省都產生了首個當選省級監察委員會主任。﹝1﹞監察委員會由本級人民代表大會產生，監察委員會主任由本級人民代表大會選舉產生，監察委員會副主任、委員，由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任命，監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會負責，並接受監督。為了更好地發揮人大及其常委會監督的職責，建議一是監察委員會要定期向本級人大及其常委會報告有關工作﹔二是可考慮在各級人大常委會下設計一個專門委員會負責對監察委員會不作為和濫作為的舉報調查工作，實行不告不理﹔三是鑒於各級監察機關有權監察各級人民代表機關的公職人員、常委會主要負責人和人大代表，建議監察機關對其採取涉及人身自由的，如留置等強制措施，應當經同級人大常委會同意。

第七，強化上級監察機關監督。現行《行政監察法》規定，監察對象對監察決定不服的，向做出監察決定的監察機關申請復審，申請人對復審決定仍不服的，向上一級監察機關申請復核。但這樣一項巨大的權力僅內部決定就成為終局決定似乎不太合理，建議仍可啟動裁判程序。根據姜明安教授建議，國家監察立法有必要適當引入司法救濟機制，即監察對象如對監察機關採取的限制人身自由的強制措施（如留置），對財產部門強制措施（如查封、凍結、扣押、搜查等）不服，國家監察法應賦予相對人向法院提起訴訟的權利。﹝2﹞監察機關雖不是行政機關，但是監察機關的上述行為具有廣義的行政行為性質，因此，對監察對象向法院提起的這類訴訟，可將之納入行政訴訟范疇。同時，實行嚴格的回避制度，對於監督對象提出有關監察人員回避並提出合理理由的，應當准許，各級監察人員是被監察人員近親屬、利害關系人或者與被監察人員有其他利害關系，可能影響公正處理等的，也應當主動回避。

第八，銜接好司法監督。國家監察機關在立案、採取強制措施、查封、扣押、凍結涉案物品、財產等過程中，接受司法監督是十分必要的，將調查的案件移送給檢察機關起訴及審判機關裁判時，檢察機關、審判機關各是一道監督程序，起到確保案件達到審查起訴、法院裁判標准的作用。在當前的監察體制改革試點過程中，北京市檢察機關專門設立了“職務犯罪檢察部”，專門與監察委員會進行辦案銜接，負責對監察委員會調查案件進行立案審查，銜接完善訴訟程序。

第九，不斷加強黨內監督。古人講“外疾之害，輕於秋毫，人知避之﹔內疾之害，重於泰山，而莫之避”。對我們黨來說，強化外部監督是必要的，但從根本上講，還在於強化自身監督。習近平總書記在十八屆中紀委六次全會上指出，要“確保黨內監督落到實處，見到實效”，進一步彰顯了“打鐵還需自身硬”的氣魄，對強化黨內監督也提出了更高更嚴的要求。實現對監察委的權力監督，關鍵在黨內，一是要堅持民主集中制，通過堅持、完善、落實民主集中制，把民主基礎上的集中和集中指導下的民主有機集合起來，把上級對下級、同級之間、下級對上級的監督充分有效地調動起來﹔﹝3﹞二是要嚴格依照《中國共產黨黨內監督條例》，進行黨內監督，做到沒有禁區、沒有例外，不允許有不受制約的權力，也不允許有不受監督的特殊黨員，把信任激勵同嚴格監督結合起來，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排，確保黨內監督無死角、全覆蓋、落到實處﹔三是要根據《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》規定，審查組應當設立臨時黨支部，加強對審查組成員的教育監督沒有“上下班”，沒有“八小時之外”，開展政策理論學習，做好思想政治工作，及時發現問題、進行批評糾正，發揮戰斗堡壘作用等。

（作者：李勇，國家行政學院法學教研部教授﹔余響鈴，廣東省人民檢察院公訴一處干部）

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞周根山.北京山西浙江成立省級監察委員會三地主任名單﹝N﹞.中國紀檢監察報，2017-01-22.

﹝2﹞姜明安.國家監察法立法應處理的主要法律關系﹝J﹞.環球法律評論，2017（2）.

﹝3﹞人民日報評論員.把強化黨內監督擺在重要位置——五論學習貫徹習近平同志在十八屆中央紀委六次全會講話精神﹝N﹞.人民日報，2016-01-19.