干部選任的民主集中制

從2016年四季度起，根據黨章和中共中央有關規定，全國各省、自治區和直轄市黨委（以下均簡稱“省委”）先后迎來換屆。依照往例，地方省委換屆工作將持續至2017年7月。2017年秋，還將迎來中共中央委員會的換屆，選舉產生中共第十九屆中央委員會、中央政治局及其常委會。

以班子換屆為契機進行的干部集中調整是黨的干部選拔任用工作的重要內容，同時也是中國政治生活中十分引人矚目的焦點事件。與黨中央集體交接班機制相類似，﹝1﹞各省區市黨組織領導集體平穩交接班的標志就是省委常委班子的順利換屆。不斷提高省委常委選任的科學化水平，是改革開放以來中共省委常委選任制度發展變遷的主線，其根本目的始終是建設一支高素質的、能夠充分勝任黨的執政使命的高級領導干部隊伍。

黨的十二大以來，黨中央按照黨管干部原則和民主集中制組織原則，在包括省委常委在內的各級黨政領導班子選拔任用方面進行了大規模的制度創建，也因此促成了相應制度體系的歷史性變遷。梳理黨的十二大（1982）至黨的十八大（2012）召開前中共中央、中央組織部及中央辦公廳等下發的與地方省級黨政領導班子成員選任工作相關的60余個文件發現，30年間，省委常委選任機制的變遷大體上可以分為制度創建期（1983-1988）、持續發展期（1988-2002）和相對穩定期（2002-2012），已經形成了一套完整的選任程序。這套程序的內容是怎樣的？它反映了中國政治制度的哪些特點？本文將嘗試依據這一時期黨內有關制度和全國各省區市1700余位曾先后擔任省委常委的領導干部公開履歷，對上述問題加以討論。

一、省委常委班子調整的基本程序

選任程序是省委常委選拔任用機制的直接內容，直接影響地方高級干部選任的科學性規范性。就實際來看，省委常委班子調整主要有換屆調整和屆中調整兩種類型。其中，換屆調整系指在省委換屆時由新當選省委經民主選舉產生新一屆省委常委會，通過成員進出的方式實現班子調整。換屆調整通常每五年進行一次，新調整進入常委會的人數不定，以2至3人居多，以本省干部提拔為主﹔屆中調整是指根據《黨章》第十三條有關規定，在各省區市黨委代表大會閉會期間，中央可視工作需要對各省區市黨委常委班子成員進行調整，每次調整新進入常委會的人數通常為1人，一屆班子任期內可多次進行屆中調整，調整人選來源也更加多元，跨省交流、中央和國家機關下派及從企事業單位的干部比例明顯高於換屆調整。

（一）換屆調整

從黨的十八大前的實踐情況看，根據有關工作條例的要求和對有關人員的訪談，省委常委換屆調整的基本程序可大體梳理如下：

第一步是民主評議、民主測評與民主推薦。民主評議、民主測評和民主推薦的結果，是擬定常委班子換屆人選方案的重要依據。該項工作往往由省委主要領導同志親自牽頭進行。其中，民主評議和民主測評的對象主要是本屆在任省委常委班子成員。參加評議和測評的人員范圍由黨委視情況自行確定，評議和測評的主要內容是班子成員在任期間工作完成情況和德才表現。民主推薦，系由省委確定參加推薦人員范圍，對新一屆常委班子人選進行全額推薦，以確定選拔對象的大致范圍，推薦方式為填寫推薦票進行無記名投票。推薦票由中央考察組進行匯總，並將匯總結果與省委主要領導同志進行溝通，之后向中央匯報。

第二步是組織考察，主要是中央組織部對省委常委班子換屆推薦人選的考察。考察組到達擬考察常委班子的省區市后，需要同省委書記商定考察工作方案和考察辦法，並開展考察工作。廣泛考察結束后，考察組還會同省委書記或在任省委常委班子就考察對象的基本情況和考察過程中的重要問題交換意見，聽取其對考察對象情況和整個班子人事安排方案的看法。在實際操作中，民主評議、民主測評、民主推薦與組織考察這兩個步驟往往會有一定交叉。由於省委常委班子換屆推薦人選方案需要經過中央批准，因此從換屆工作啟動之初，省委會與中央保持密切溝通，降低中央與地方之間關於換屆人選的信息不對稱性，在進入中央對省委上報推薦換屆人選方案進行正式審批之前，省委會就換屆推薦人選與中央組織部積極通氣協調，達成一致。

第三步是省委集體討論。召開省委會議，就換屆人事方案進行集體討論，充分醞釀協商。省委會議討論之前，需要經過充分的醞釀和協商：一是在省委常委會適當范圍內進行醞釀或個別聽取省委常委意見，二是同人大、政協領導班子負責人進行個別醞釀。在醞釀的同時，還應與中央進行充分溝通，直至省委內部意見、省委與中央意見達成一致后，再提交黨委集體討論。召開省委會議時，原則上由省委書記主持，先由分管省委副書記或組織部長介紹關於人事安排的初步設想和醞釀過程，再由參會省委委員就提交會議討論的人事安排方案發表意見，最后對方案進行表決。根據表決結果，形成關於下一屆常委班子推薦人選方案的決議，省委應在換屆前數月就將有關決議上報中央。

第四步是中央審查。各省區市黨委將省委會議形成決議的班子換屆人選方案上報中央組織部，中央會著重從班子結構、任職條件、選拔程序三個方面對方案進行審查，在審查基礎上經集體會議討論，形成審查意見。

第五步是根據中央批復的換屆人選安排方案進一步統一認識，醞釀協商。同省人大常委會、政協黨組“通氣”，確認省委常委班子中須經人大和政協選舉的職務人選。

經過上述五個步驟，本屆省委形成決議的下屆常委班子推薦人選方案，方可提交新一屆省委第一次全體會議進行選舉。需要說明的是，盡管省委常委班子換屆調整的全過程涉及多個環節，但實際上，班子人選存有不確定性的空間非常有限。最主要的原因在於，省委常委所兼任的具體職務是相對固定的，這就意味著決定一屆常委班子成員的主要因素並不是換屆選舉本身，而是中央和省委對擔任這些具體職務人員的安排，並且這些安排又是在上一屆班子的任期當中以個別任命的方式來完成的。這就需要對常委班子屆中調整的程序及其結果做進一步分析。

（二）屆中調整

中央在省委常委屆中調整問題上的決定權可以進一步細分為提名權與批准權。兩種權力最重要的不同之處在於是中央還是地方省委提出常委個別調整的動議。作為屆中調整核心的調整對象動議來源有二：

一是由中共中央提出地方省委常委班子人員個別調整動議，由中央組織部根據中央決定調動或提拔干部，省委服從中央的調整安排﹔與此相應的委任方式為決定任命。二是省委根據本省工作開展和班子配備的實際需要，向中央提出常委個別調整動議及推薦人選，由中央批准進行任命﹔與此相應的委任方式是報批任命。現分別對決定任命和報批任命兩種方式下的屆中調整程序加以梳理。

1.決定任命。中央向省委提出的常委調整動議，省委將往往會加以執行，即使存在落實過程中存在客觀問題，也會以建議和協商的方式向中央加以提出。因此決定任命的核心環節，實際上是黨中央、中央組織部根據用人意圖和有關省委常委班子成員調整的可能性必要性，在充分考察醞釀的基礎上形成調整動議。這個動議的過程，是中央在高級領導干部人事安排上的絕對機密。從程序來看，決定任免的全過程大體上分為三步。

第一步是中央提出常委班子成員調整動議。中央在充分研究基礎上，將工作需要與有關省委常委班子的建設需求相匹配，經過充分醞釀，提出關於省委常委班子成員調整交流的原則和職務任免建議，並與有關省委主要負責同志充分溝通，必要時還聽取本人意見。通常情況下，中央決定任免是對常委班子進行個別調整，每次調整涉及班子成員的人數以1人居多。

第二步是有關省委對中央關於其常委班子調整的安排做出回應。中央調整動議向地方初步傳達后，有關省委將在一定范圍內召開會議，對中央擬進行的調整進行通報，按照下級服從上級、全黨服從中央原則，充分領會中央關於省委常委班子調整的意圖和設想，就按照中央意見調整班子成員有關工作進行研究部署，並將有關情況上報中央。

第三步是中央正式公布任免決定，履任者正式到任。由中央組織部負責人與擬上任干部本人當面談話，明確到職時間。如調整崗位為黨政一把手崗位，還要召開全省（區市）領導干部大會，中央組織部有關負責人到會正式宣布任免決定。

2.報批任命。地方省委報請中央審批任免的通常是非黨政一把手的常委班子成員，而有關人選的動議仍然處在整個議程的核心，動議醞釀及逐步明確的過程，也就是黨中央、省委、中央組織部和省委組織部之間充分溝通的過程。報批任命的基本程序通常有五個步驟：

第一步是由省委擬定關於屆中個別調整工作的初步方案，上報中央審批。調整工作方案主要包括調整工作目標及任務、調整人選條件和資格、調整工作步驟和時間安排及具體工作要求等內容。省委形成調整方案后上報中央。中央組織部對方案或意向進行討論研究，形成關於調整工作方案的意見，經向黨中央請示並獲同意后，向省委正式反饋。

第二步是民主推薦。在調整工作方案獲得中央批准后，要根據擬進行個別調整的職務進行民主推薦，通過廣泛聽取意見，提出個別增補的人選對象。民主推薦的具體工作，與常委班子換屆調整的民主推薦基本相似。

第三步是結合民主推薦與組織考察情況，提出調整推薦人選。由省委書記在常委班子中一定范圍內召集會議或個別溝通的方式，就調整推薦人選初步交換意見﹔再根據溝通結果，與省委常委其他常委班子成員進行個別溝通。同時，由省委組織部門對擬列為個別調整推薦人選的人員進行考察。之后，召開省委常委會進行集體研究，在常委間公開交換意見、達成一致，確定常委個別調整的推薦人選，並上報中央審批。

第四步是中央審查。省委將常委會集體討論決定的推薦人選按照干部管理權限上報中央，中央組織部對省委呈報的調整方案做進一步考察，重點考察方案人選是否符合常委班子實際需要、是否符合任職條件。在必要情況下，中央組織部還會派出考察組考察推薦人選情況。

第五步是中央組織部根據考察情況提出具體任免意見，經黨中央同意后正式形成任免通知並下發。如果調整職務為省紀委書記、副書記，則有關任免還要征求中央紀委的意見。在實際運作過程中，通常由省委確定同級紀委個別調整方案，先同中央紀委溝通，接受中央紀委對擬推薦人選的考察，取得一致意見后再正式報中共中央審批。中央組織部在具體辦理審批的過程中還會聽取中央紀委的意見。

二、中央在省委常委選任中的主導權

通過前述對兩類省委常委班子調整機制的分析可以發現：一方面，換屆調整因選舉而更具政治“儀式感”，在征求意見范圍覆蓋面、程序環節數量方面，均大於屆中調整﹔另一方面，屆中調整在一屆班子任期內可以多次進行，其對常委班子變動的影響具有“累積”效應，並且屆中調整選任干部的來源更為豐富。那麼，應當如何識別換屆調整與屆中調整對省委常委班子構成的影響，進而通過這些影響去理解中央選任地方高級干部的基本邏輯？

中央在省委常委屆中調整問題上的決定權包括提名權和批准權。顯然，中央對常委調整行使提名權，要比行使批准權更為積極和主動：選任省委常委時中央行使提名權越頻繁，意味著中央對省部級干部人事權的控制越強。由於中央在下派和跨省調配干部出任省委常委時必須行使提名權，這就使得通過對常委來源的分析來考察中央在省委常委的選任中行使提名權進而控制省委領導班子人事權的情況成為可能。

為此，對1982年至中共十八大之前全國各省委歷次換屆當選的常委班子成員來源細分為如下五類：

第一類是通過對上屆班子的屆中調整，從中央機關、國家部委及中管企事業單位等進入常委班子的干部，這一人事變動也通常被稱為中央下派干部﹔

第二類是通過對上屆班子的屆中調整，由中央將在其他省份黨政領導崗位任職的干部調入本省，作為地方省級層面干部跨地域交流的重要形式﹔

第三類是通過對上屆班子的屆中調整，從本省內部提拔到省委常委班子中的干部﹔

第四類是通過本屆省委的換屆選舉，從省內其他崗位上新進入省委常委班子的干部﹔

第五類是在上一次換屆選舉時就已在常委班子中的干部。

以上五類常委中的前四類，決定了本屆常委相對於上一屆常委的人員變化情況。取n1、n2、n3、n4分別代表一個省（自治區、直轄市）這前四類常委人數，取N代表常委變化總人數即這四類常委人數之和，取pi代表每一類常委人數所佔比例。

將1982年至2012年的30年時間以中共中央委員會的歷次換屆加以區隔，按照東、中、西部的區域劃分，考察每5年間全國各省上述各項比例的變化情況，據此反映中央對省委常委班子人選的直接影響及其變化。統計結果顯示：

從整體變化趨勢看，自1983年以降30年間，由中央下派的常委比例（p1）和外省調入的常委比例（p2）不斷提高，前者全國平均水平從1983-1987年的6.5%升至2008-2012年的17.4%，其中上升較快的是1993年之后的20年﹔后者全國平均水平從1983-1987年的6.2%升至2008-2012年的28.0%。2008-2012年間，從中央下派和外省調入的常委人數已經佔到常委變化總人數的近一半（45.4%），這一比例比起1983-1987年間的水平已經翻了近兩番。相應地，通過在本省晉升進入常委班子的人數比例（p3+p4）則不斷下降，其全國平均水平從1983-1987年的87.4%降至2008-2012年的54.6%。

上述變化所反映的現象是：從1983年尤其是1993年以來，盡管在中央掌握地方人事任免權這一點上沒有發生變化，但在這一權力的行使方式上，中央變得更加主動，通過更多地行使常委班子成員調整的提名權（動議權），在地方人事任免上更直接地體現中央意志。30年間（p1+p2）與（p3+p4）在數值上不斷接近，至2008-2012年間已達到45.4%對54.6%的對比態勢來看，反映了以省委領導班子人事任免權為重要抓手的政治權力向中央不斷集中。需要說明的是，以上比例只是基於常委人選來源進行的計算，在第三類、第四類常委中，實際上還有一部分人是經過中央的決定任命進入本省常委班子的，因此，實際上經由中央動議進入省委常委班子的樣本比例，還要大於這裡所計算的（p1+p2）值。

進一步觀察各地區常委班子調整的案例和不同來源常委比例的變化，還可看到如下特點：

一是中央下派常委比例的變化，與中央制定實施的重大區域發展戰略的調整相合。例如，在整個20世紀80年代，東部省份作為改革開放前沿得以帶頭發展、“先富起來”，干部抓經濟促發展的能力客觀上也成為中央到地方各級黨組織對干部特別是主官進行考評的關鍵標准之一。在此背景下，東部地區省份也成為中央下派干部出任省委常委的“熱點”區域，其p1值在這10年間明顯高於中西部地區。但是，在2003-2007年間，上述對比態勢反轉為“東冷中熱”，中部地區的p1值比東部地區高出近12個百分點，而這一變化出現的背景正是中央從2004年開始發動的中部崛起戰略——中央下派常委在常委變化總人數中所佔比例的變動，反映出中部崛起戰略的實施不僅直接推動了中部省份經濟社會的發展，其對中部省份省級人事調整的影響也可謂“立竿見影”。

二是跨省調動干部出任省委常委情況的變化，體現出中央關於促進區域協調發展的思路。在1988-2002年間，西部地區省份由外省調入的常委比例（p2）明顯高於中東部地區省份。對這一時期西部各省份常委班子中從外省調入的成員來源做進一步細分發現，在西部省份從外省調入任常委的樣本當中，來自東部省份的常委人數及比例均在不斷增加。

三、造就更高更切實的民主

就1982年至2012年黨的十八大召開之前這長達30年的時間跨度來看：一方面，中共省委常委選拔任用制度的變遷，以及目前已經比較穩定的、達到較高制度化規范化程序化水平的常委班子調整程序，本質上說，都是為了更好地勝任執政使命，滿足黨在改革開放新時期治國理政對高素質干部隊伍的需要。另一方面，黨中央在省委常委人事任命權力的行使當中所表現出的不斷強化的主動性和控制力，反映出黨對執政現實挑戰的主動應對，以及在實踐歷練中培養和考察干部，進而提高整個高級干部隊伍的人力資本水平的意圖。具體來看，省委常委選任機制至少反映出中國政治制度三個方面的特點：

（一）中國政治制度的靈魂是民主集中

省委常委班子調整的程序設計就很好地反映了民主與集中思想的統一。一方面，“集中”是內核。處於選任程序最前端的班子調整動議及人選醞釀，特別是在黨中央內部、黨中央與省委主要負責人之間關於擬調整人選的“通氣”，都反映了高級干部用人決策的集中性和封閉性。在中國高級干部選任實際工作中，這種集中是至關重要的，同時也是必要的。譬如就地方省級干部來看，黨的組織部門會安排干部的跨省交流任職。這種安排既是出於用新崗位新任務培養干部的考慮，同時也是通過干部的流動來帶動地方治理思路理念的變化和治理資源的優化配置。這是中國共產黨所特有的干部任用方式，但這種方式也隻有在黨中央主導下通過小范圍集中決策來進行，而難以設計一套可靠管用、組織成本低、干擾因素少的“選舉”辦法，更無法套用西方地方選舉的模式。

當然客觀來看，一個時期以來，選人用人中存在的腐敗現象又的確與選人用人權力的集中密切相關。正因如此，黨的十八大以來，習近平總書記特別強調黨委主體責任，在中紀委十八屆三次全會上將加強領導、選好用好干部，防止出現選人用人上的不正之風和腐敗問題列為黨委主體責任的第一條﹔中共中央在2014年1月印發了新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，也將“動議”放在選任程序第一環。這都是為了強化對選人用人權力“集中”一面的約束，從而使黨的干部選任機制更加完善。

另一方面，整套選任程序體現了民主的精神，以“民主”來降低“集中”的決策風險。主要表現為“兩條腿走路”：一條“腿”是民主選舉。譬如民主推薦環節，旨在篩除在推薦人當中整體受認可程度最低、取得推薦票數最少的一部分干部，保証最終進入班子換屆人選方案的人員具備必要的群眾基礎。但這又不等同於“唯選舉論”“唯選票論”，班子換屆人選方案也並不是“一推就定”“一選就定”。又如，對提交會議討論的班子換屆人選方案，要通過省委會議進行民主表決形成關於班子換屆人選方案的決議。這實際上就使得新一屆省委一次全會正式選舉常委班子時，等於是對上一屆省委已形成決議的人選方案再進行一次表決，這就大大降低了選舉結果的不確定性、不可預測性，有利於保持地方政治的穩定。

另一條“腿”是廣泛的內部協商。主要包括三個層次的協商：一是中央與地方的協商。省委關於換屆人事安排形成（非正式的）初步意見之后要向中央報告，中央組織部門結合考察情況，就新班子人選問題與省委書記進行交換意見。二是本屆省委常委班子內部的協商。在召開省委會議就換屆人事方案進行集體討論之前，省委書記要與副書記、組織部長等與常委班子其他成員就推薦人選進行醞釀，充分交換意見，達成共識。三是在省委范圍內進行協商。通過召開省委會議，到會省委委員逐一就提交會議討論的人事安排方案發表意見，先充分溝通，再進行表決。三個層次的協商有序進行，層面逐步擴大，這就既能充分貫徹黨中央和省委關於常委人事安排的意圖，又最大限度地確保了人事變動過程的平穩進行。

（二）中國政治制度設計的前提是維護政治秩序的穩定

這體現在三個方面：一是政治生活的嚴肅性。就省委常委班子的調整來看，無論是換屆調整還是屆中調整，其各個環節的工作都帶有十分明顯的嚴肅、慎重的特點。不僅如此，中央對全國省市縣鄉四級黨委的換屆工作也都要進行指導和督查，制定有明確的工作條例，旨在確保黨內重大政治生活有序開展。本屆黨中央先后查處了衡陽賄選案、南充賄選案、遼寧賄選案，不僅是對政治紀律和政治規矩的修復，也是對政治生活嚴肅性的宣示。二是領導集體的繼承性。從省委常委班子的調整方式來看，屆中調整進出班子的人數通常是1人，換屆調整進出班子的人數通常是2~3人，變動人數一般不超過班子總人數的1/4﹔此外，中央一般不會對一個省的省委省政府主要負責人同時進行調整。這就使得省委常委班子在人員構成上具有較強的繼承性，從而為較好地承擔治理一省的任務提供了較為穩定的組織基礎。三是重大政策的延續性。譬如，在每一次黨的全國代表大會上，作為新一屆黨中央各項工作綱領的大會報告，實際上是在上一屆黨中央的領導下起草完成的﹔又如，國家五年規劃的實施周期與黨中央換屆的政治周期並不完全重疊，每一屆黨中央在其任期的前三年，執行的實際上是上一屆黨中央制定的五年規劃。

（三）中國共產黨具有制度調適的主動性和自覺性，這有助於其提升應對挑戰的能力和成效

譬如，中共中央之所以會在1980年代對省委常委班子進行集中調整並大力推動相關選任制度的創建，就是因為面臨干部隊伍老化和文化水平偏低的突出問題。又如，在20世紀80年代尤其是省委常委班子的兩輪大規模集中調整中，出現了許多干部任用的超常規案例，如縣級干部越級進入省委常委班子，沒有從政或從事管理工作經驗的干部進入省委常委班子，以及省委同一個工作部門的正副職干部同時進入省委常委班子等等。但是，在省部級領導干部隊伍老化問題得到明顯緩解之后，這些超常規案例就基本不再發生，省委常委的選任轉而進入了更加制度化、規范化的軌道。

總之，要更加堅定對中國特色社會主義的制度自信，要從全球綜合國力競爭“接力賽”的角度，來理解黨的中央領導集體和各級領導班子的新老交替及其機制，進而更加充分地認識中國特色社會主義政治制度的優越性。所謂“接力賽”，這裡的競賽不是指黨政領導干部謀求個人職位晉升的所謂“錦標賽”，而是指有全球240多個國家和地區參與的綜合國力的比拼﹔這裡的“接力”則是指一屆屆領導干部為民族復興偉大目標接續奮斗，黨領導人民進行社會主義現代化建設的偉大事業就如同“鐵打的營盤”，進退留轉的各級干部就如同“流水的兵”，咬定青山不放鬆，一屆接著一屆干，不達目標誓不休。

包括省委常委選任在內的一整套黨的干部制度，不僅很好地維護了黨的團結統一進而國家團結統一，同時也孕育了一代又一代優秀的“政治家集團”及其后備軍，﹝2﹞將中國人才資源的精華推上了黨和國家的高級領導崗位。實踐証明，盡管還存在不足之處，但這一套制度總體上是行之有效的，不僅適應中國國情，而且有助於實現國家治理目標。它不僅打破了西方政治理論關於民主的狹隘定義，而且還雄辯地証明，中國共產黨人正在以實際行動造就鄧小平所提出的“更高更切實的民主”。﹝3﹞

（作者：楊竺鬆，清華大學國情研究院、公共管理學院博士后。張君憶，清華大學公共管理學院博士研究生。胡鞍鋼，清華大學國情研究院院長，清華大學公共管理學院教授、博士生導師）

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞胡鞍鋼. 中國集體領導體制﹝M﹞. 北京：中國人民大學出版社，2013：87-89.

﹝2﹞新華社. 肩負起繼往開來的庄嚴使命——黨的新一屆中央委員會誕生記﹝Z﹞. 2002-11-14.

﹝3﹞鄧小平. 鄧小平文選（第二卷）﹝M﹞. 北京：人民出版社，1994：322.