關於我國住房公積金制度改革頂層設計的探討

我國住房公積金制度作為住房制度改革的產物，推動了住房從實物分配到貨幣交易的制度轉軌，促進了住房制度從福利走向市場的轉變。經過近30年的發展，住房公積金制度事實上已經成為地方政府改善居民居住環境、保障房地產市場平穩發展的“穩定器”和“助推器”。但是這個制度一直存在定位模糊，效率低下，風險加劇和改革滯后等問題，影響了我國房地產基礎性制度和長效機制的建立。因此需要加快改革，找准定位，提高效率，降低風險，更好地保障房地產市場平穩健康發展。

一、我國住房公積金制度存在的問題及改革難點

（一）功能定位之謎——在當前的經濟背景下，如何對住房公積金制度進行准確定位

住房公積金制度改革的核心問題是明確其在當前經濟背景下的定位，現行住房公積金制度定位模糊，已嚴重制約了其功能的發揮。

住房公積金制度是國家向行政機關、企事業單位、社會團體及其在職職工強制收繳一定比例的工資收入，再按照《住房公積金管理條例》用於職工購買、租賃、維修住房，旨在提高城鎮居民居住水平的一項社會保障制度。強繳免稅、強制低存和購房低貸是我國現行住房公積金制度的主要環節，﹝1﹞這一制度設計決定了其兼具住房保障功能和住房金融功能，應包含公平性和互助性兩大政策目標。

住房保障功能強調公平性，個人和單位繳存住房公積金是對原有住房分配制度的替換，也是調節國民收入分配和財富分配的重要方式。參繳者的收益來源於繳存住房公積金產生的稅收減免以及低存低貸產生的淨利息差，然而實踐結果卻是這一收益額度大致隨參繳者收入的增加而增加，即高收入群體因住房公積金制度而獲得更高的收益，形成了“劫貧濟富”的效果，公平性存在顯著問題，住房保障功能並未有效實現。

住房金融功能強調互助性，個人及單位強制繳存的住房公積金匯總形成一個巨大的資金池，為滿足條件的參繳者提供低息購房貸款，以提升居民的住房支付能力。住房公積金貸款與商業住房貸款相比，主要優勢在於貸款利息低，然而實踐結果是中低收入群體由於難以滿足貸款條件而長期處於“隻繳存不貸款”的狀態，高收入群體反而更易於獲得公積金貸款，從而形成了“逆向補貼”的效果，金融互助功能隨時間推移逐漸減弱，有實証研究表明在當前制度設計下，繳存期約20年后，住房公積金制度的互助性作用基本喪失。﹝2﹞

當前我國住房貨幣化改革已經基本完成，要實現提高城鎮居民住房水平的目標，應重點著眼於提高中低收入群體的住房支付能力。新形勢下該如何重新定位我國住房公積金制度，在制度設計中應如何協調住房保障功能和住房金融功能，從而實現公平性和互助性政策目標，成為住房公積金制度改革的一大重點和難點。

（二）屬地管理之困——如何在打破住房公積金制度屬地管理體制時統籌中央和地方的利益

由於房地產具有不可移動性，地域間差異很大，屬地化封閉管理能夠照顧到各個地方的特殊性，滿足當地的需求，因而具有一定的合理性。但不同地區城市規模、居民收入水平和住房市場情況各異，造成不同城市住房公積金的使用情況差異很大，這種管理體制導致城市間住房公積金資金緊缺和閑置同時存在，資源配置效率無法優化。

根據2015年各地區住房公積金的年度報告，可以看出住房公積金使用率地區差異較大。

武漢2015年住房公積金使用率達到105.45%，為了滿足需求，前后進行了三次融資來補充住房公積金。而鶴崗、平頂山和東營的住房公積金使用率都在50%以下，存在住房公積金的閑置現象。住房公積金屬地化封閉管理導致有的城市以高額的利息融資而有的城市有大量住房公積金沉澱在賬上，住房公積金無法發揮規模優勢。將各城市住房公積金余額統籌起來是一個解決思路，但簡單地將全國所有城市住房公積金余額匯總起來，採用集權的方式來管理住房公積金未考慮到現有屬地管理的既成事實，不利於地方發揮主觀能動性，需設計一個機制同時兼顧中央和地方的利益。

集權和分權相協調自古以來是一個難點問題。從政治學角度來講，處理好中央集權和地方分權的原則是要充分發揮中央和地方的兩個積極性。﹝3﹞從經濟學角度來講，集權和分權的邊際收益都是遞減的，中央和地方政府合理劃分管理權限需要在二者之間實現邊際收益相同。﹝4﹞陶厚永用計算機仿真模擬分析得到過度集權和過度分權都會造成組織績效水平低下，適度的集權或分權的組織績效水平是高的，﹝5﹞適度就是實現中央和地方的積極互動。

住房公積金余額本在地方，強制集中上收到中央層面的管理機構，必然會損害地方的利益，從而破壞中央和地方關系。如何在打破住房公積金屬地管理體制時統籌中央和地方的利益是住房公積金改革的一大難點，尋找到一種市場化的方式來集中部分住房公積金余額是一個可取的思路。

（三）潛在風險之擾——如何有效防范住房公積金制度運行潛在的系統性風險

住房公積金面臨的系統性風險主要包括利率風險和宏觀經濟周期性波動等。住房公積金對宏觀經濟狀況依賴性比較強，住房價格和市場利率的波動對住房公積金有較大影響。

當房地產價格下降時，在房地產價格高時發放的住房公積金貸款面臨著住房價格下跌造成的還貸違約風險，這會給住房貸款機構帶來巨大損失。典型例子就是2008年美國次貸危機，房價下跌引發大量住房貸款違約現象發生，進而引起了大規模金融危機。在中國當前較高房價的背景下，房價的快速下跌必然加大住房公積金貸款違約風險。

住房公積金運營的最主要的盈利方式就是存貸利率差，在宏觀經濟進入下降通道時，利率差會逐漸縮小，可能會給住房公積金的經營帶來損失。同時我國當前住房公積金個人住房貸款利率會隨著央行調整銀行存貸款利率而進行相應的變動，這也加大了貸款逾期事件發生的可能性。

近兩年，我國宏觀經濟各種風險因素已經顯現：宏觀經濟增長放緩﹔房地產供應規模在持續增加﹔人口結構發生逆轉，勞動人口比例下降﹔金融創新拓寬了家庭資產配置的渠道等，這些增加了房地產市場發生系統風險的可能。房地產市場若出現較大的下行趨勢，住房公積金將面臨流動性風險。當前分割的屬地管理制度削弱了風險分散效應，一旦發生風險將不可避免地給國家和人民帶來較大的損失。

由此可見，如何有效防范住房公積金運行潛在的系統性風險也是住房公積金制度改革的一個難點。

二、我國住房公積金制度改革方案的頂層設計

針對我國住房公積金制度存在的問題和改革難點，我國的住房公積金制度應該定位於互助性住房政策性金融，並且通過系統設計，使住房公積金制度由封閉式漸漸變為開放式，並通過制度設計提高住房公積金的安全性。

（一）住房公積金制度的重新定位：互助性住房政策性金融

在我國住房貨幣化改革基本完成和新型城鎮化快速推進的背景下，我國住房公積金制度應該定位於互助性住房政策性金融。這一制度定位包含互助性、政策性、金融屬性三方面理論內涵，目標是充分發揮住房公積金制度提升城鎮居民特別是中低收入群體居住水平的功能。

1.互助性

住房公積金制度改革應將互助性和普惠性放在第一位，由過去更注重權利普惠過渡到更關注效果普惠，重點發揮住房公積金制度對中低收入群體的補貼作用，提升中低收入城鎮居民的住房支付能力。

2.政策性

住房公積金制度本質上屬於住房保障制度的一個重要組成部分，其政策性定位體現在它是對市場機制的有效補充，是政府在住房市場上對居民收入和財富進行二次分配的重要手段。因此，住房公積金制度的政策性定位應重點著眼於保障中低收入者的利益，在普惠基礎上給予中低收入繳存者以特殊的優惠，實現住房公積金制度的公平性目標。

3.金融屬性

住房公積金制度具有金融功能，但現行住房公積金管理卻並未充分體現出其金融屬性，突出表現在管理模式單一，余額全部作為低息存款，增值率低，對於不符合住房公積金貸款條件的參繳者造成一定的財產性收入損失。住房公積金制度改革應著眼於進一步顯化其金融屬性，豐富住房公積金投資渠道，嘗試通過住房公積金貸款資產証券化等方式盤活資產，提高收益水平，一定程度上彌補長期“隻繳不貸”群體的收益。

互助性住房政策性金融的定位能夠有效整合住房公積金制度住房保障和住房金融兩大功能，統籌兼顧公平性和互助性政策目標，避免“劫貧濟富”和“逆向補貼”問題的出現，在強調效果普惠的基礎上關注對中低收入參繳群體的特惠，對於提高我國城鎮居民特別是中低收入階層的居住水平具有重要意義。

（二）建立以中央住房公積金銀行為中心的互助性住房政策性金融體系，通過統籌中央和地方的利益來打破住房公積金制度的屬地管理體制

美國政府為在住房一級市場提供流動性支持和為特殊人群提供信用擔保創建了聯邦住宅貸款銀行體系（Federal Home Loan Banks，FHLBs），它由聯邦住房金融局（Federal Housing Finance Agency，FHFA）、金融辦公室（the Office of Finance，OF）、11家區域銀行（Rigional Banks）和7100多家會員金融機構組成。聯邦住房金融局為政府監管機構﹔11家區域銀行為私營會員制銀行，負責為其會員金融機構提供資金支持，以緩解流動性不足﹔金融辦公室負責在金融市場融資。FHLBs有效地以市場化的方式將散落在地方、從事住宅金融的儲貸機構統籌在一起，在分散風險、充實住宅抵押貸款市場資金方面發揮著重要作用。

我國可以借鑒FHLBs，建立以中央住房公積金銀行為中心的互助性住房政策性金融體系（如圖2），通過統籌中央和地方的利益來打破住房公積金制度的屬地管理體制，地方住房公積金管理中心以增值收益入股的方式加入到體系中，成為中央住房公積金銀行的會員機構。其中中央住房公積金銀行對應FHLBs中11家區域銀行和金融辦公室的職能，為會員機構提供流動性支持，以及在金融市場進行融資。不同的是，在我國目前的體制下宜成立1家中央住房公積金銀行而非成立多個區域機構或是35個省級機構，同時我國住房公積金的准財政職能決定了中央住房公積金銀行需要財政注資，以及作為政策性金融機構的中央住房公積金銀行必要時可以向央行申請流動性支持。

若像美國成立多個區域機構，則要劃分若干個區域並設立跨省機構，這在我國當前政治體制下很難實現。若按省成立35個省級機構，每個機構下的會員機構較少，難以實現住房公積金的“大數法則”，不能很好地分散風險。成立1家中央住房公積金銀行能夠統籌全國的住房公積金，充分分散風險。同時，與美國聯邦住宅貸款銀行體系的自願儲蓄不一樣，我國住房公積金是一項強制性的儲蓄制度，政府憑借國家權威和信用，通過國家法律和行政規定等強制性手段要求雇主和雇員將雇員收入工資的一部分定期存入指定機構，類似於征稅，因此我國住房公積金具有准財政職能，這樣中央住房公積金銀行作為住房公積金的中央機構需要財政注資。雖然中央住房公積金銀行可以在金融市場融資，但是我國金融市場在廣度和深度上和美國存在很大差距，當面臨住房公積金體系流動性不足時，現階段做不到像美國聯邦住宅銀行體系（FHLBs）那樣完全依賴金融市場進行融資，中央住房公積金銀行仍然需要向央行申請流動性支持。

中國人民銀行可採用常備借貸便利（SLF）、短期流動性調節工具（SLO）、補充抵押貸款（PSL）和中期借貸便利操作（MLF）等工具向中央住房公積金銀行輸入流動性。中央住房公積金銀行可參與全國銀行間同業拆借，發行住房政策性金融債，發行抵押貸款支持証券（適時）等實現住房公積金保值增值和補充流動性。中央住房公積金銀行可通過貸款、債券、信托等市場化的形式為地方保障房建設提供資金支持，實現住房公積金保值增值同時拓寬使用范圍，助力保障房建設，體現住房公積金的保障性。

地方住房公積金管理中心以增值收益入股的方式加入到體系中，成為中央住房公積金銀行的會員機構，必要時中央住房公積金銀行通過貸款或購買個人住房抵押貸款（待條件成熟）的方式為地方住房公積金管理中心提供流動性支持，協調各地方的公積金余額。中央住房公積金銀行作為地方住房公積金管理中心對應的中央層面的機構，可與中國人民銀行、金融市場銜接來防范系統性風險，同時參與地方的保障房建設，拓寬住房公積金使用范圍，實現住房公積金保值增值。

下面我們具體介紹一下中央住房公積金銀行的性質、作用、資產負債表等：

1.機構的性質。中央住房公積金銀行是由中央財政注資的中央住房政策性銀行，它以會員制統籌了原來分散的地方住房公積金管理中心，成為住房公積金連接整個金融體系的窗口，通過它建立住房公積金體系與中國人民銀行、其他金融機構和金融市場的聯系。

2.機構的作用。為地方住房公積金管理中心設計多元的房貸產品和提供流動性支持﹔協調各地方的公積金余額﹔以有償方式為保障類住房提供資金支持，既滿足住房消費需求也滿足住房投資需求。

3.資產負債表。負債：中央財政撥款、住房政策性金融債、從中國人民銀行獲得的再貸款和補充抵押貸款、拆入資金等﹔資產：政策性保障房項目貸款、會員機構的貸款、回購貸款、衍生金融工具資產、拆出資金等﹔所有者權益：股本（中央財政注資、會員入股）、資本公積等。

4.兩種推廣方式：示范和激勵。先將全國35個大中城市的住房公積金管理中心發展成中央住房公積金銀行的會員，以優惠利率支持這35個大中城市的住房公積金流動性和地方保障性住房建設，從而起到示范作用。第二步可以推廣至70個大中城市，最后把全部地方住房公積金中心納入其會員。

對參與的會員，優先安排保障房債券額度，增加發行規模，並對該債券擔保增信，在評級方面給予支持，降低融資成本﹔同時，優先購買會員的住房抵押貸款降低會員風險，增加會員的住房公積金流動性，中央住房公積金銀行將部分增值收益以盈利分成的方式回饋給會員，從而對成為會員的地方住房公積金管理中心形成激勵。

5.地方住房公積金管理中心運行。作為會員機構的地方住房公積金管理中心，可堅持強制儲蓄和互助原則，堅持普惠和特惠相協調，拓寬住房公積金使用渠道，運用差別化補貼方式，保証對“隻繳不貸者”的正向補貼。地方住房公積金管理中心依然要通過現有的資格審查和“以存定貸，存貸挂鉤”的機制來控制住房信用風險。當出現嚴重的流動性風險時，可向中央住房公積金銀行申請流動性支持，進行風險分散。

（三）此方案的優勢

1.明確了住房公積金制度定位為互助性住房政策性金融體系

全新的制度設計打破原來封閉式的資金運作方式，既保留了金融功能，解決了繳存者中買房者的資金問題，又通過支持保障性住房建設和補貼等渠道保障未使用住房公積金者的利益，體現了互助性，互助性住房政策性金融體系的定位得以明確。

2.能夠有效防范住房公積金運行發生系統性風險

當宏觀經濟發生變化時，如果個別城市住房公積金由於房價驟跌出現流動性風險時，中央住房公積金銀行可提供流動性支持，保証該城市住房公積金體系的運行。當出現大規模的住房公積金流動性風險時，中央住房公積金銀行可以運用自身的資金儲備和向央行申請流動性的方式向地方住房公積金管理中心注資，保証整個住房公積金體系的健康運行。

3.以市場機制為基礎，有效打破住房公積金屬地管理體制同時兼顧中央和地方關系

實行住房公積金全國統籌的提法已不新鮮，但是難在如何平衡中央和地方的利益。成立中央機構，以行政手段強制性上收住房公積金一方面不利於發揮屬地管理因城施策的優勢﹔另一方面未考慮現實的路徑依賴，改革成本很高，會嚴重影響到地方的積極性。本方案考慮到這些因素，採用會員制的架構設計，將中央住房公積金銀行和地方住房公積金管理中心以市場化的方式聯系起來，地方住房公積金管理中心部分資金上繳換來的是中央住房公積金銀行的資金支持和住房公積金的保值增值，充分考慮了地方的利益，以較小代價實現了中央與地方和地方間住房公積金的統籌。

4.資金運作由封閉式向開放式轉變，助力房地產市場平穩健康發展

通過中央住房公積金銀行實現住房政策性金融體系與中國人民銀行、金融市場的銜接，在打破住房公積金封閉式的資金運作模式同時提高資金的使用效率和安全性，並為未來大規模住房抵押貸款証券化做准備。中央住房公積金銀行連接金融市場，可由整個金融體系來分散住房公積金風險，通過外部金融系統來化解住房公積金的內部風險。隨著住房金融市場的不斷發展，與住房抵押貸款相關的金融產品將陸續出現，住房公積金體系與金融市場相對接，有利於更多元的住房貸款產品的開發，為今后的住房抵押貸款証券化奠定基礎，有利於房地產市場未來長期平穩健康發展。

（作者：黃燕芬，中國人民大學公共管理學院教授、博士研究生導師﹔李怡達，中國人民大學公共管理學院博士研究生）

﹝參考文獻﹞

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