“全景式”反貧困安全網治理研究

一、客觀存在的網：反貧困安全網治理機制

社會保障思想、扶貧濟困理念、社會保障行為與扶貧濟困行為從古代到現代各個時期都貫穿始終。無論是單獨的、一方的抑或是間歇性的，還是集體的、多元的、規模化、持續化的保障，無不彰顯國家與社會對弱者和貧者的扶持與關懷。潛在或顯在中構建了對這一群體的安全網，而這個安全網的應然與實然之間是否存在差異或偏差，如何發揮安全網的作用，具體怎樣在社會治理過程中扮演好自身角色卻鮮有論述。對這個客觀存在的反貧困安全網進行研究顯得尤為必要和迫切，從上述闡述中可以看出，我國不缺乏對弱者的保護機制。因為顯性或隱性的保護機制都在發揮作用，而安全網隻有外化為對社會治理的具體行為，形成社會治理的科學機制，體現為反貧困的治理方式，才能夠從根本上發揮積極作用。

（一）國家治理體系現代化與反貧困

國家治理體系現代化是在全面深化改革總目標的時代背景下，基於上層建筑與生產力、生產關系的有效調適的基礎上，在黨的十八屆三中全會上提出的新思想、新目標。而談到國家治理，抑或是社會治理，亦為當下時髦的學術與實踐熱點，國內外的研究浩如煙海。其實治理並非是“舶來品”，春秋戰國末期荀子便以治理談治國理政紀要以適應時下社會發展。《荀子·君道》：“明分職，序事業，材技官能，莫不治理，則公道達而四門塞矣，公義明而私事息矣。”國家治理體系與治理能力現代化作為現代化建設中的第五個現代化，是維護社會穩定與規范社會秩序的體系保障。隨著社會分層的逐漸顯著，原有的社會結構顯性分化，基於價值、經濟、文化、市場、生活方式、利益認同等不同的維度的結構重組，正在向多元化的社會階層過渡。新的社會階層以組織、文化、經濟等方式鑄造資源配置，推進了國家治理體系與治理能力現代化的進程，基於多元化的社會階層形成的新的利益表達機制與訴求系統。如何為多元化的社會階層呈現有效的治理與服務將成為當下國家治理體系現代化的主要任務，而面對越是顯著的社會分層，治理貧困階層的工具理性越應該發揮作用。一方面現代化建設中應該充分重視反貧困的制度安排在國家治理體系中的戰略定位﹔另外一方面，就是反貧困社會政策的充分吸納與兜底保障的健全、完善。國家治理體系與治理能力現代化的實現，最終也是以“善治”為標的取向的，而“善治”的實現需要構筑牢固的安全網絡與更加穩固的社會政策保護機制兜住底線，筑牢反貧困的安全網絡。

（二）精准扶貧與反貧困安全網

黨的十八大以來，打響了新時期脫貧攻堅戰，取得顯著成績的同時依然面臨巨大的壓力。一方面壓力來自於整體性脫貧巨大貧困數字，特別是深度貧困和連片貧困區域﹔另一方面來自於如何構筑脫貧后返貧的預防機制、規避機制、安全網絡。顯然精准扶貧與反貧困安全網的構建是存在一定交叉的，具有公共耦合的屬性。從根本上解決貧困問題需把握精准扶貧的要義，以精准來提高扶貧舉措的有效性，阻斷貧困的“代際傳遞”，以“全景式”的全新視角來看待反貧困舉措和貧困問題。從教育、就業、健康、法律、社會等多方面全面發力，既扶貧，又扶智。各個行業、各個階層協同參與形成社會合力，增加脫貧救助資金的投入以充實資金保障。為此要在精准扶貧的制度框架下實現安全網絡的平台搭建，一是需要夠“精”、夠“准”。要實施精准化扶貧和救助，例如，有的城鎮低保家庭或者農村五保家庭本身有住房，對住房救助的需求弱化。上述例子說明有針對性地提供保障和救助是精准扶貧的題中之意。二是取締附著在“低保”外衣上的社會保險、社會救助、社會福利捆綁式資格認定，捆綁式既不符合“精准”的要義，也並不科學。捆綁式的弊端會造成疊加，而這種疊加會造成一定的資源浪費。三是反貧困安全網中主觀能動性的積極發揮。社會救助反貧困安全網的保障與救助存在制度化邊際效應遞減問題，不同程度的保障對象與貧困對象對於保障和救助行為本身的需求會存在逆向上揚，即若安全網保障效應和能力越高，被安全網覆蓋的標的人群越廣泛，其自身的能動性相應被削弱。對於救助者的真正需求或者是可行能力的增強才是最根本的，也就是與精准扶貧相對應的“扶智”，其他的問題具有派生性的屬性，故不可忽略制度實施初衷和目標與人的因素的契合。

（三）反貧困安全網治理機制

社會保險的產生來源於對經濟、生存、安全等風險的防范和對於不確定性的控制需求，人類出現的各種保險項目和訴求越突顯，對其風險的規避心理越強烈。吉登斯（Anthony Giddens）指出在各種現代制度的范圍中，風險不僅作為脫域機制的不良運作所導致的損害而存在，而且也作為“封閉性”、制度化的行動場所而存在。風險實際上是由行動的標准認可形式所引起。﹝1﹞在社會治理場域，社會風險管理理論的邏輯起點也是貧困，貧困群體應對風險的工具組合選擇余地十分有限，抵御風險能力也相對其他群體薄弱，如何控制和防范風險從而達到轉危為安的狀態是人類社會發跡之初始就面臨的難題，積極的政策干預工具組合總是在工具理性、價值理性指引下與社會變遷不斷深化發展，對於社會救助政策的發展在制度設計、模式選擇中大致趨勢向C模式（制度再分配型福利模式）演進。對於安全網的研究往往使用的是社會安全網，在20世紀90年代初，世界銀行提出了安全網策略（Safety net strategy），目的是對缺少能力從經濟發展中獲益的弱勢群體採取進一步的保護措施。從結構上看，社會保障安全網應為社會安全網的一個部分﹔從功能上看，社會保障安全網應在社會安全網中發揮基礎性作用。安全網目的在於整合、統籌現有的制度政策框架結構，理順、銜接體制，掃除機制障礙。一方面可以增加網絡合力，通過網絡獲取更多的社會資本以期增強貧困人群的內生性貧困建設動力發揮社會網絡強大優勢﹔另一方面可以增強抵御風險的能力，發揮集群優勢（群體議價、集群發展和成本、風險共擔機制）消滅風險。各相關部門與各種相關制度的銜接亟待暢通與統籌，急需將發展體制、運行機制和制度模式協調、優化，整合反貧困政策的運行平台，使扶貧、救助和預防等不同領域的政策工具在同一個軌道平台上無縫銜接、運行，故而基於社會救助制度和國家精准扶貧政策的共同目標提出了“全景式”反貧困安全網治理。

二、亟待織牢的網：“新風險”演進與固化

貝克（Ulrich Beck）以社會變遷的視野把在二三十年內完成西方二三百年所經歷的轉型過程喻為“壓縮餅干”，﹝2﹞據世界銀行的國際貧困標准線中國在過去的30多年裡，貧困人口的總量削減了近7億，全球貧困人口數量減少的93.3%來自中國。中國的反貧困運動影響了世界的反貧困的進程，但性質正在發生變化，社會救助制度在反貧困中面臨的“新風險”，在總體上則是社會脆弱性（socialvulnerability）的暴露（exposure），既與風險社會有關，也與轉型社會有關。﹝3﹞而轉型社會與風險社會於社會的復雜性因素作用下發生復合作用，產生交互風險，增加了貧困人群承擔風險和擺脫貧困的社會成本及獲取社會資本的難度，也為社會變遷平添了經驗層面的風險內化困囿，從整體上反貧困面臨的既有模式的固化風險和轉型演化的新風險趨勢，故而亟待在變遷急遽的風險中織牢反貧困安全網。

（一）支出型貧困等新型貧困風險演進

20世紀90年代起，低保制度最開始在上海率先展開試點，瞄准、識別貧困低保對象的標准主要以經濟指標為准，並且實行了捆綁式的福利政策和社會政策。在同一時期學者專家也關注到貧困群體的權利貧困和可行能力匱乏貧困問題，受到量化指標、鑒定標准的限制，能力貧困和知識貧困、權利貧困等在操作標准上難以把控。量化困難導致人民對貧困低保對象的核定以絕對的收入為主要參考甚至是唯一標准，在社會政策調整方面留有制度整合優化的空間余地﹔支出型貧困的涌現是由於其家庭人均收入略高於當地最低生活保障線，無法享受低保，實際處於社會救助的“夾心層”，一旦遇到不測，往往比低保戶更困難。與此同時，新型的貧困也不斷涌現，“月光族”“待業族”甚至是“工作貧窮”（Working Poor）“薪貧窮”新貧困類型的演化趨勢，究其根本支出型貧困依然未能擺脫其經濟指標的貧困標准束縛，演化趨勢將會促使衡量指標維度從經濟標准向能力（人力）維度、權利（政治）維度、社會維度、經濟維度共同核定的綜合性、多元化演化趨勢發展過渡。

（二）貧困的代際傳遞與階層固化

社會學認為上升流動是社會穩定的“安全閥”，因此需盡可能地推進社會中的上升流動。﹝4﹞在帕累托（Vilfredo Pareto）看來，現在社會充滿著變革性和動態性，嚴密封閉的階級壁壘可以被撼動，加之能力與才干本身具有很強的偶然性和變異性，提出打破人民終身世代固守某一社會地位的凝固化格局成為可能，阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）在《以自由看待發展》中也談到過，通過改變受助者的可行能力，來提高改變境遇的可能性。帕累托（Vilfredo Pareto）和森（Sen）的觀點表面上看是在說社會階層並非一定是固化的，卻從側面反映出階層固化的社會現象既成事實，底層社會人群的社會地位相對固化並難以突破。貧困的代際傳遞也受到了社會安全網、社會資本、文化因素、政治參與、受教育水平、家庭結構、社會關系、社會資源的獲取等主要變量因素影響，限制了階層之間流動速率，在一定程度上形成了階層的固化。高速變化發展的社會流動性越高，其消解階層固化的能力水平也越高，使得個體在社會中的位置有變動的可能性，但這並非是改變階層固化的根本性舉措，社會風險依然存在，底層社會承擔社會變遷的社會成本仍在加劇。

（三）社會救助供給側與需求側演化錯位

重制度供給而輕能力提升易造成新風險，救助服務供給需求匹配度不高。既往的扶貧開發和社會救助擺脫不了重視制度供給側“輸血”，輕視甚至忽略需求側“造血”需求，造成一定的供給側與需求側異化與斷裂。從狹義上講社會救助的本質特征還是要圍繞社會救助制度下的社會救助行動，提供供需匹配型的社會救助服務，而最終促使被救助對象脫離生存困境。精准扶貧背景下，社會救助的制度化模式選擇，要根據其貧困生成的機理和規律作為參考標准和救助依據。而貧困發生的原因不盡相同這一基本事實就要求社會安全網根據救助對象的需求展開救助，究其根本是要考慮到救助對象需求差異化、救助渠道異質化的情景。一方面是社會救助城鄉之間的差異性，精准扶貧要求精准瞄准、精准幫扶，幫扶到位，社會救助反貧困安全網資源匹配不均衡，城市的絕對貧困人群數量較少，相對貧困人群數量較大，享受的社會救助更多﹔而農村的絕對貧困人群數量較多，相對貧困人群數量較少，享受的社會救助資源反而少，赤貧人群受到各地救助標准差異的限制也存在享受不到救助的可能性。另一方面是救助對象需求的差異性較大，救助需求對接的救助供給卻又是差異化、異質化的。

（四）社會救助需求與財政支持間的鴻溝

19世紀30年代初期，英國威廉四世（Friedrich Wilhelm IV von Preu en）成立了“濟貧行政與實施委員會”，並對全國的救濟貧困的情況進行摸底調查，后形成《濟貧法修正案》，《新濟貧法》是為了緩解社會矛盾的新貧民救濟制度。與《濟貧法》相比它廢除了“院外救濟”，在一定程度上緩解了政府對於廣泛救濟的財政支出壓力，可以看出不斷提升的救助需求和政府財政支持之間存在一定的鴻溝。需要厘清的一個邏輯問題是：“是社會救助的需求決定財政預算支持，還是財政預算支持決定社會救助需求？”筆者認為，是社會救助的需求決定國家的財政支持水平，並非是后者決定前者。同時精准扶貧與社會救助、財政支持之間三者制約、交叉、關聯，最低生活保障制度要求精准瞄准，對於社會救助人群的瞄准是採用動態進入和動態退出機制進行社會控制，但面對越是精准地瞄准，越增加瞄准難度，提高了行政、社會成本。精准度的保障與財政需求增長是正相關的關系，有限的財政支持對於精准扶貧的精准度支持提出一定的挑戰，且對於需求和財政支持之間的關系，雖假定在財政總量一定或既定前提下，並不是越多的財政支持就可以更好地滿足社會對象的需求，最根本的還是要發展其“造血式”可行能力，而不是一味地現金“輸血式”救助。

三、兜准托底的網：編密織牢新型安全網

安全網是政府用以防止弱勢群體遭遇使生活難以為繼帶來的不良沖擊而形成的一組政策機制網絡。加爾布雷斯（Galbraith）認為：沒有積極的政策進行集體干預，增加的私人財富會導致社會問題的增加。﹝5﹞而現在時興的積極的社會政策預防工具——隻要社會願意使用它們就可以實現。﹝6﹞織牢網、兜准底是社會建設、社會服務構筑新型安全網的關鍵，唯有如此，才能確保無漏的制度安排變成能夠兜住困難群體底線的牢固網絡。我國社會救助制度反貧困安全網的編織，在功能建構上發揮充當緩沖器、減震器的作用，減小風險對弱勢群體、底層貧困人群的沖擊。在結構維度上構筑社會網絡牢固兜底，確保孤立個體陷入困境時，發揮相互關聯、相互扶持的機制作用，獲取群體性有效社會資本以融入社會安全網。

（一）推進《社會救助法》頒布進程，建設法律安全網

我國歷史上第一次把社會救濟的相關舉措寫入法律條文是在明太祖洪武五年（1372年）《大明律》，“倘遇水旱災害，則免租蠲稅，賑濟災民”。社會保障制度的法制化進程特別是社會救助的法制化是衡量救助制度成熟的根本標志，目前我國社會救助制度的運行主要參照國務院令第649號《社會救助暫行辦法》，辦法的推行提升了社會救助的制度保障，而美國早在1933年就簽署了《聯邦緊急救助法》（Federal Emergency Relief Act），並成立了“聯邦緊急救助署”（Federal Emergency Relief Administration）全國范圍的救助機構，而兩年后國會又通過了《社會保障法》，涉及公共救助的具體內容，並把各類救助對象劃入援助體系內，分類援助實施具體計劃，被視為美國現代社會救助制度的始端。可見各國往往把法律的頒布、通過作為制度的開端，而我國在社會救助法律建設方面相對滯后，權威性和立法層級保障力度不足。《社會救助法》的頒布不僅將推動著社會救助制度的完善，也為社會救助體系的成型提供法律保障，落實依法治國的治國方略對社會救助制度的順利推行至關重要。而對於構筑法律安全網需要將發展激勵性、可行性與可及性綜合考量，一方面《社會救助法》的頒布需將騙保、錯保等行為予以規制和懲戒，增加社會救助制度運行的安全性和提高社會救助制度的整合能力，構筑法律的安全網絡保障制度有效運行。另一方面，精准化與制度化的雙重網絡保障，法律需考量精准化和制度化維度，推動其進程將暢通救濟的法律渠道，通過法律途徑進行救助，是依法治國的關鍵和出發點、落腳點。

（二）積極優化社會救助技術，織密反貧困安全網

社會救助對象覆蓋范圍的不斷擴大是從生存型社會救助、生存型社會政策向發展型社會救助、發展型社會政策過度的必然取向，反貧困安全網在救助發展過程需要進行救助技術優化、明確權責、降低成本和借鑒國外經驗等不斷完善。

一是建立社會救助安全網的彈性機制。首先是社會救助安全網的制度設計要與支付能力和經濟發展水平相協調適應﹔其次是社會救助要平衡好社會政策與其他經濟政策的關系﹔再次是社會救助制度要注意給被救助者留有自力更生的余地，同時避免救助過度與救助不足，提倡適當救助。

二是探索邊緣人群、“夾心人群”進入機制。邊緣人群、“夾心人群”極易發生懸崖效應，明確權責，明細標准，劃清中央和地方的責任，適當地推廣第三方經辦、職業經辦人制度、第三方評估等技術手段和機制，形成一定的社會政策緩沖和彈性機制，實現從懸崖效應到斜坡效應的沖突緩沖。在美國醫療安全網（Health Care Safety Net）為了保障人們享受平等醫療的權力，每一個患者在生病以后都可以到任意一家公立醫院、急診機構及社區衛生服務中心接受診治。受美國聯邦法律的約束，這些醫療機構將為所有就診患者提供必要的醫療服務，無論其是否有能力償付相應的醫療費用。對於無法償付的費用，這些機構將通過政府的稅收補償、醫院之間自發建立的“無須補償醫療池”（ uncompensated care pool） 以及其他方式進行抵扣。﹝7﹞

三是升級社會救助的對象的甄別技術。對於貧困標准的界定，貧困類型的甄別，邊緣人員的劃分，借鑒國外的經驗。如德國（Germany）在社會救助反貧困領域運用“哈慈IV號”（Hartz IV ），接受失業救助的人需要接受嚴格的資格審查，措施也比較嚴苛，包含培訓再就業轉訓，還需要其配合個人服務的各種項目。專業人員為救助者制定個人就業和職業規劃，無特別聲明不能拒絕推薦，違反規則即凍結救助基金，凍結期分為三個階段，每個階段會適當降低救助金額，直至整體性取消。

（三）全力拓寬社會救助參與渠道，構筑社會資本網

拓寬社會救助參與渠道，鞏固社會支持網絡，增強貧困人群的社會資本。作為孤立的個體，社會救助對象需要通過拓寬參與渠道和增強自身能力建設參與社會生產，而任何人都離不開社會關系網，獲取社會資本的能力強弱直接關系到救助對象的發展，故而需要從三個方面著手：

一是構建社會支持網絡平台，建立以民政部門為主的信息網絡平台，垂直管理部門、村委會、居委會信息共享，利用“互聯網+”方式、方法共享救助信息，接受國家系統、法團主義單位、社會網絡、社會組織（NGO、NPO等）、市場組織等組織的社會救助和服務，拓寬社會救助幫扶渠道，暢通互助機制。

二是筑牢賦權增能網絡基石，一方面是強化受救助者生存能力的技術培訓，改變內生型貧困的現狀主要依靠制度性供給扶貧救助機制，提高獲取社會資本的能力﹔另一方面加強社會救助工作者專業化綜合能力，在面對具體政策和醫療救助知識等相關專業問題時，困囿於專業知識的欠缺難以完成專業救助的工作。

三是探索社會工作介入社會救助服務模式，嵌入式發展模式與整體性發展模式。在經濟發展一般地區開展嵌入式發展模式，在經濟較發達地區試用整體性發展模式，針對救助對象的需求和重點領域提供社會工作介入方案，政府購買合同、契約並嚴格執行，目前此類服務在北京、上海等地已經有了初步的嘗試並初具規模成效，在結構上的協同演化模式具備了一定的推廣條件。

（四）均衡發展各項社會救助制度，精兜細織安全網

社會救助反貧困安全網中的各個分項，如就業、住房、醫療、教育、救急難、特困人群供養等需要形成制度合力、網絡張力，需要統籌各項社會救助和反貧困措施均衡發展。不宜最低生活保障制度“單兵突擊”，“救助”≠“低保”。

一是均衡社會救助政策體量。社會救助維持與成本持續增加的博弈抉擇，是對維持現有的財政轉移支出水平還是持續增加支出比例，是增量改革還是存量優化的抉擇，前者是對供給規模和供給總量而言，后者是對供給效率和供給質量而言的，需要盡量達到各項政策的均衡發展。

二是避免“疊加效應”。為社會救助反貧困安全網“瘦身”，把制度附著的內容淨化、優化。分層、分類整合各項社會救助制度，掃除重復部分，避免疊加效應，祛除附著在低保制度上的老年人福利、殘疾人福利等內容，讓社會救助回歸本有的功能和屬性。

三是統籌推進城鄉均衡發展。城鄉發展的統籌推進，更加關注農村的發展，西部偏遠貧困地區的發展，把社會救助的反貧困安全網織到偏遠的地區，讓政策觸及最需要推進精准扶貧的區域，實現城鄉的均衡、協調。統籌輸血式救濟扶貧與造血式扶貧相結合的兩種模式。各自發揮其自身的優點，要統籌推進、整合資源、優化配置，注重並堅持再分配過程的公平性原則。

（作者：匡亞林，南京大學政府管理學院博士研究生﹔重慶三峽學院講師）

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞ Anthony Giddens.U.K.The Consequences of Modernity.﹝M﹞.Leladn Stanford Junior University. 1990.（p112）.

﹝2﹞ 烏爾裡希·貝克.什麼是全球化？全球主義的曲解——應對全球化﹝M﹞.常和芳譯.上海：華東師范大學出版社，2008.

﹝3﹞ Suan Cutter，Hazards，Vulnerability，and Environmental Justice，Sterling，VA：Earthscan，2006.

﹝4﹞李培林，李強，孫立平等.中國社會分層.﹝M﹞.北京：社會科學文獻出版社，2004：22.

﹝5﹞ Galbraith，J.K.，The Affuent Society，Hamish Hamilton，London，1958﹔Penyuin，Harmondsworth，1970，p196-p197.

﹝6﹞ ﹝英﹞Richard Titmuss .Shaokang Jiang﹝譯﹞.Social Policy：An introdction.﹝M﹞.Jilin Press. 2011. 09，p40.

﹝7﹞秦雪征. 社會安全網、自我保險與商業保險：一個理論模型﹝J﹞.世界經濟，2001（10）.