論政府經濟管理中社會資本的功能

靳文輝

2017年05月25日14:30 來源：《國家行政學院學報》

一、問題及意義

一般認為，利益和社會關系是對人的行為產生重要影響的兩個因素。利益對行為的激勵作用及對行為強度和持續性所產生的決定作用，理論界已有完備的論証，實踐中也有充分的經驗支撐。社會關系在本質上是社會存在的形態，反映的是主體間的遠近親疏，其與倫理規范和道德准則相關聯，也會對行為主體的行為方式產生重要的影響。在社會關系的存在和運行中，存在著一種重要的資本類型——社會資本。盡管學界對其認知有異，各種學說林林總總，但一般認為，它是參與者通過接觸、交流、交往、交換等互動過程而發生和發展的社會關聯。﹝1﹞社會資本有助於組織內部資源與信息的交換，提升效率，促進創新，能給參與其中的社會主體帶來收益和好處，“這些嵌入在社會關系中的被獲取的資源，或者說社會資本，可以帶來好的回報。因此，社會資本是社會性的，是有用的”，﹝2﹞佔有社會資本意味著主體可通過互惠的預期、相互的信任、共享的知識以及共同的期望，在汲取資源、信息獲取和機會捕捉等方面獲得更多的優勢並由此獲益。

在我國，隨著黨和國家對“充分發揮地方政府的能動性”的肯認和強調，地方政府作為經濟發展中的獨立主體，成為推動我國經濟發展的重要角色。在推動經濟發展的過程中，地方政府基於對轄區優勢地位的追求或保持，會採取諸如競爭、合作、模仿、學習等多種互動策略，地方政府間的多種錯綜復雜關系由此得以形成。規范有序的地方政府關系可促進資源配置的效率，促成更優的經濟治理績效，但我國地方政府間的關系遠沒達到和諧的狀態，各種類型的惡性競爭層出不窮，地區間的各種不計后果的攀比式競爭、重復建設，市場分割，貿易壁壘、放任行為的負外部性等行為方式普遍存在。此種情形必然影響社會福祉、公共利益和經濟的健康發展，減損政府的經濟治理績效。因此，如何克服地方政府的偏私行為，預防地方政府間的扭曲關系以增進經濟治理績效，是一個理論界和實務界都需認真對待的問題。

在筆者看來，地方政府在經濟治理行動中存在著各種類型的互動和關聯，這種關聯為社會資本的存在留有空間。而社會資本能讓存在於社會關系中的主體獲得的“好處”，是一種能夠克服扭曲關系、增加收益的工具和資本，能夠影響到主體行為預期的確立、行為方式的選擇和行為的最終績效。那麼，嵌於社會中的任何主體，隻要不是孤立的存在，就有理由對社會資本予以重視。因此，如果我們能挖掘出地方政府在相互關聯的行動中存在的社會資本並對其充分運用，對於預防和克服地方政府在經濟治理行動中所形成的各種類型的扭曲關系，促進地方政府在經濟治理過程中最優關系形成，提高政府的經濟治理績效，無疑具有重要的價值。

二、社會資本提升政府經濟管理績效的作用機理

詹姆斯·科爾曼曾說，如果從功能和作用的角度分析，社會資本是參與者“擁有的社會結構的資源”，﹝3﹞社會資本本身並不會對經濟績效產生直接的影響，但它會通過參與者和諧關系的構建，促進經濟管理的效率，提升經濟管理的績效。前文所論的地方政府間的扭曲關系，不僅可通過社會資本來實現有效治理，而且還可能產生其他類型資本無法獲致的收益，因為“對於政治穩定、政府效率甚至是經濟進步，社會資本或許甚至比物質和人力資本更為重要”。﹝4﹞本文認為，社會資本是矯正地方政府關系扭曲過程中值得依賴的資源，而地方政府關系的和諧與有序，對於政府經濟治理績效會產生顯著的正向作用。下文中，筆者將從社會資本在地方政府間存在的可能性、社會資本功能及優勢等方面，來分析社會資本通過矯正地方政府的扭曲關系，以及由此提升經濟管理績效的作用機理。

第一，地方政府間有社會資本存在的廣泛空間。社會資本通過人與人的關系來呈現，“社會資本是現實或潛在的資源的集合體，這些資源與擁有或多或少制度化的共同熟識和認可的關系網絡有關，換言之，與一個群體中的成員身份有關”，﹝5﹞人際性是社會資本的顯著特征。美國學者狄爾·S.萊特說，“真正決定政府各部門之間關系的，實際上是打著辦公室招牌工作的人們，因此我們有必要明確指出政府之間關系這一概念，主要是指人際關系和人的行為”。﹝6﹞政治是人的事業，地方政府的行動不可能離開人的因素獨立存在。現實中，存在著協調官員的各種制度規則和非制度規則，以及由此形成的各種類型的關系結構。單個行動者在整個網絡中的位置和狀態，可能通過具體的習慣、禮儀和心理默契表現出來。尤其是在我國，注重人情的傳統文化使得人的因素在地方政府行動中的意義更為重要。地方政府官員之間各種類型的關聯是營造社會資本及其環境的有效機制，地方政府官員則是這種機制運行的承載者和行動者。這種相互關聯的事實，為社會資本的存在和積累創造了空間和條件。

第二，社會資本是克服地方政府扭曲關系過程中值得仰賴的資源。事物的功能由事物的要素決定，一般認為，社會資本由信任、互惠規范、合作和共同價值觀等要素構成，它們都是治理地方政府扭曲關系必不可少的資源。具體而言，首先，信任是存在於特定社會關系中的人之間對彼此規范、誠實、合作行為的預期，是處在社會網絡中的人們通過相互交往獲得的對其他主體可依賴程度的認識，以及對其他主體未來行動的一種期待和承諾。這種承諾具有可傳遞性，它通過參與者網絡予以承載和表達。處於網絡節點的地方政府，自然會按照這種相互的期待和承諾行事，這對於矯正地方政府的扭曲關系，促成它們之間的誠信、合作，預防各種類型的自私和機會主義，都非常關鍵。其次，互惠規范是社會主體在長期的交往過程中自發形成並通過參與主體間的互惠互助行動體現出來，﹝7﹞它本身就是社會資本運行的產物，當個體依賴普遍性互惠規范而不是特定交換關系的狹隘后果時，他們就能獲得比沒有這些社會資本時更多的東西。﹝8﹞互惠規范可增加參與者的整體信任感，實現政府間的多方共贏，各種類型的扭曲關系自然會得以避免。再次，社會資本背景下的地方政府的合作是信任基礎上的合作，是互惠規范形成后各方基於收益預期增加的必然行動，當這種合作形成后，地方政府會根據國家的社會經濟政策，結合自身優勢，通過各種類型的橫向分工和垂直合作，建立經濟聯動體系，統籌各種優勢，促成參與者各方的共同繁榮。最后，共同價值觀是一種共享的價值觀，是參與者意思相互交流融合后所形成的共識，它以對各方正當利益的尊重為前提，主體間狹隘、孤立的利益和整體利益的矛盾，會因為擁有共同的價值觀念而消解。因此，地方政府間社會資本的形成意味著地方政府在經濟目標、經濟願景和經濟行動等方面有了共同的理解和期待，地方政府對國家的經濟發展觀、戰略觀給予了充分的肯認和堅守，這對於協調地方政府的行動，保障政府最優經濟績效，無疑具有重要的功用。

第三，從地方政府扭曲關系的糾正策略來看，社會資本有著充分的效率優勢。“社會資本是生產性的，而且在於使某些目的的實現成為可能，而在缺少它的時候，這些目的不能實現。”﹝9﹞國家對地方政府在經濟政策實施過程中的扭曲行為的糾正，當然可用以強制力為后盾的制度來克服，但以強制力為后盾的制度是以高成本為代價的。社會資本的形成過程固然也需要參與者的成本付出，但當以信任為核心，並包含著主體參與網絡和互惠互利的社會資本一旦形成，便可以作為一個資源集合體重復使用。因此在某種程度上來說，社會資本的功效是“一勞永逸”的，其運行本身是低成本甚至無成本的，這種效率上的優勢意味著我們在糾正地方政府扭曲關系的過程中，社會資本理應成為值得依賴的資源。同時，社會資本還是預防沖突發生的有效機制，潛在的規則違反者會因為主體之間的“熟知”“交情”和互惠預期，遏制自己不合規范的行為，參與到網絡當中的地方政府，無處不在的聲譽機制可有效克服行動中的“背叛”和“損人利己”，這種“防患於未然”的功能對於保証地方政府關系的和諧有序，當然具有充分的效率價值。而且，社會資本可促成合約的自我執行。在經濟治理的過程中地方政府間會形成各種類型的合約，合約的執行狀態決定著合約的實效，前文已論，社會資本內含著信譽機制，“合約可以通過信譽機制自覺執行的。”﹝10﹞信譽機制施加給地方政府的角色義務構成了地方政府自我施加的行為准則，和正式制度不同，信譽機制是一種隱性的激勵，它能保証個體的合作動機與合作行為，參與其中的行動主體會基於角色與行為之間的連帶形成相互間的可靠性預期，選擇履行合約而不會採取違約、欺騙的失信行為。自我執行意味著合約意圖的實現無須外力監督，其所具有的效率優勢無須筆者贅言。

三、通過社會資本提升經濟管理績效的路徑與方法

存在於關系網絡中的任何主體，其佔有社會資本的多寡，影響著其實現預期目標的難易程度。社會資本是可以通過外部力量來促進其生成和運行，羅伯特·D.帕特南曾說，“明智的政策能夠鼓勵社會資本的形成”，福山也曾說：“國家不僅能夠做一些積極的事情來創造社會資本，而且也能夠通過阻止一些事情來減少社會資本儲備的消耗。”﹝11﹞在筆者看來，通過某種觀念意識的培養和制度的構造，社會資本是可以通過外力來促成的，至少可以加快其生成速度或存量的提升。當然，社會資本的形成是一個長期的過程，也關涉諸多因素，下文中，筆者擇取最為重要的認知因素、結構因素及路徑因素等三個方面，來探討通過社會資本促成地方政府和諧關系的生成，提升國家經濟治理績效的路徑和方法。

第一，認知因素。確立共同價值觀，促成地方政府間的相互信任與合作。“最有效的組織都是建立在擁有共同道德和價值觀的群體之上的，價值觀上的默契為群體成員的相互信任打下了堅實的基礎”。﹝12﹞筆者認為，在經濟治理領域要促成地方政府共同的價值觀，涉及的內容固然很多，但最主要的是以下兩個觀念的確立：首先，加強對全國經濟協調發展重要意義的認知，加強對地方間互惠、共贏重要意義的理解。一國的經濟系統是一個有機整體，其並非是各個轄區經濟狀態的簡單相加，各個地區間的資源要素、經濟格局一旦結合為一個系統將表現出其在孤立狀態下未有的特質，呈現出“整體大於各個部分之和”的品格和狀態。因此地方政府一定要明白一國經濟協調發展對於本地經濟的重要意義，明白“大河有水小河滿”的道理，在促進本地區經濟發展時，還應將落實全國經濟政策、維護國家宏觀經濟的協調穩定作為首要的共同目標，預防經濟碎片化和重復建設等狀態的出現，促成最優的經濟治理績效。其次，樹立基本的大局觀，將服務所有市場主體而不僅僅是當地的企業和居民，作為地方政府的一個基本理念加以確立。任何一個轄區都是整個經濟系統網絡的構成部分，對於整個經濟而言，任何一個地區都是整個系統的連接點，任何一個區域隻有向系統開放並尋求與其他系統的合作，才能使自身與其他轄區之間建立輸入和輸出關系，才能實現經濟發展中資源的優化配置，利益的共享和共贏。因此，建立必要的大局觀和合作觀等價值觀念，是促成地方政府間建立互信、形成和擴張社會資本存量的觀念基礎。

當然，上述認知因素的充分實現，既需要制度的約束和保障，也需要道德的引導和激勵，隻有兩者的綜合並將之整合為倫理層次的地方政府善治，才能保証地方政府經濟治理行動的合理性。在筆者看來，通過制度和道德凝練出的信仰倫理、規范倫理和美德倫理，既是社會資本的構成因素，也是保証地方政府擺脫扭曲關系的觀念基礎，更是規范地方政府經濟干預行為，提升經濟治理績效的關鍵方法。至於通過制度和道德以提高政府官員認知觀的具體路徑，現有文獻從官員考評機制、行政倫理建設、行政激勵機制、問責辦法等若干方面的研討已相當充分，本文不再贅述。

第二，結構因素。結構因素決定著組織的功能特性、行為方式和關系形態。筆者認為，地方政府的充分參與，以及多中心治理形態的形成，是促進社會資本生成和積累，進而保証地方政府產出最優經濟治理績效在結構上的要求。具體而言，社會資本要求主體的互動和交往，不發生關聯的主體之間不具有社會資本存在的可能。因此，充分參與具有保証社會資本自我積累和強化的傾向，它既是新的社會資本產生的條件，也是地方政府利用已存在社會資本的前提。社會資本的信任、規范、合作以及共同的價值觀等要素，也必須以主體的充分參與為條件。地方政府參與的網絡越豐富，自身就越具有結構自主性，越有利於資源的調動和利用。因此，通過各種途徑拓展地方政府參與經濟建設、經濟分工和經濟協作的機會，創新地方政府間經濟合作的條件和方式，讓“所有行為體或者行動者如何討論某個具體的問題領域或者平等地提供公共或集體物品”有充分的機會，﹝13﹞是地方政府間社會資本形成在結構方面的第一個要求。在當下我國，地方政府間各種合作協議、合作論壇、協調會議、聯席會議、高峰會議、合作聯盟等不同類型的參與機制已普遍存在，這些都是地方政府參與、協商和交流的平台。建立在平等基礎上的這種對話、協商及其所形成的社會資本，對於國家經濟治理過程中所追求的資源的跨區域配置、服務的跨區域共享、協調共生、和諧互補等目標的實現，都異常關鍵。

其次，結構上實現治理的多中心轉向。作為具有獨立利益訴求的主體，地方政府在經濟治理行動中，各種利益的交錯是一個客觀的存在，而且，地方政府之間利益的存在狀態也不會固定不變，它總是處於一個動態變化的過程當中，因此，在地方政府間要建立固定不變的治理模式或利益協調模式，既不可能，也不現實。那麼，在跨行政區劃、跨行政層級的地方政府間通過多層次的交疊、嵌套形成一個多中心治理機制，構建一種自主分立、重疊管轄的由多個地方政府參與並直接面對公民個人的公共治理結構，對於地方政府在經濟治理過程中根據具體情勢自由組合，以及社會資本的形成和積累，具有重要的意義。因為多中心的治理意味著地方政府更多的參與機會和參與平台，社會資本因多中心、多層次的交流和互動而產生和存儲，社會資本的利用也隻能在更多的交流和互動中實現。

第三，路徑因素。社會資本生成與增長依賴於特定的方法、模式和路徑。我們必須找到提升和利用社會資本的動力機制、激勵方式和懲罰措施，為社會資本所蘊含的互惠、信任、共同的價值觀和期望等要素提供路徑保障。眾所周知，制度提供了人之間相互關聯、相互影響的基本框架，在本質上是一套或一組需要參與人共同遵守的辦事規程或行動准則，制度所具有的剛性約束機能不僅可以預防主體的隨心所欲，還可以使社會主體的行動朝著人們的預設和期待展開。因此可以說，制度是地方政府在積累、利用社會資本最為關鍵的路徑因素。在所有的制度類型中，法律制度具有的最高的權威性、正式性和穩定性，它構成了現代社會的最主要行為規則，社會資本積累和利用需要法律制度加以保障。比如前文所講到的社會資本認知因素中的共同價值觀，隻有是立法機關在整合民意基礎上生成的價值判斷和行為規則並通過法律的形式加以確認，才能保証其價值合理性、權威性和穩定性。再比如社會資本中的合作與參與，其關鍵點在於“一是要充分意識及承認區域的利益主體性﹔二是要有使相互依賴得以實現的‘秩序’，這個‘秩序’就是一種制度安排，它包括特定的經濟體制及相關法律和政策所規定的一系列行為規范”﹔“它所涵蓋的主要內容是對一種權利的界定及交易，以及相應的組織形式的設計，亦即促成區域之間實現合作的約束及激勵機制。”﹝14﹞其與法律制度之間的關聯，同樣顯而易見。再比如社會資本中的信任因素，其充分實現也需要政府信息公開制度、有效的權力制約機制、監督機制和責任機制來促成。凡此種種，都需要法律制度的確認和保障。法律是把現實固定下來的工具，是使之“神聖化”的方法。法律制度意味著地方政府相互間對對方行為有了明確的預期，各種激勵規范和懲罰規范也意味著地方政府有了明確的行為方向，這保証了地方政府在處理相互關系中遵守既定規范，糾正地方政府扭曲關系，避免地方政府之間的相互猜忌、懷疑、惡性競爭甚至“陷害”，形成良好的合作關系，增進政府經濟治理績效。至於具體的制度建構，則是一個異常宏大的命題，限於篇幅，本文不再探討。

四、結語

奧斯特羅姆說，“把社會資本當作一種重要資本，一是因為社會資本概念是理解個體如何實現合作，如何克服集體行動問題以達到更高程度的經濟績效的關鍵所在。”﹝15﹞我國地域廣闊，和中央政府相比，地方政府在實現社會福祉，促進經濟發展中的作用更為關鍵，地方政府的作為在很大程度上決定著居民的福利水平，也決定著政府參與經濟過程可能產生的經濟績效。因此，我們必須對社會資本予以重視，充分發揮其在協調地方政府關系，進而促進更優經濟治理績效方面的功能和作用。當然，社會資本既可能發揮著正面的、積極的功能，也有異化的可能，比如基於人情關系網絡中表現出的腐敗關聯，各種類型的非正當利益聯盟，等等。但在筆者看來，我們不能因噎廢食，對社會資本的有效功用視而不見，隻要我們充分把握社會資本運行過程中的發生異化的規律，並通過相應的預防機制和懲戒機制，社會資本的消極作用自然會得以克服，它對於地方政府間和諧關系的促進對用，對於地方政府經濟治理績效的提升作用，值得我們重視和利用。

（作者：靳文輝，重慶大學法學院教授，博士研究生導師）

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