機構編制工作科學化的探索與實踐

機構編制工作既是黨和政府的重要事業，更是一門科學，做好這項工作既要講政治，更要有科學的方法。機構編制工作的科學化集中體現在深化“三個理念”，用好“三種資源”上。

一、“三個理念”決定了機構編制工作站位的水平

一是執政資源的理念。機構編制工作是為黨所有、為黨服務的，這體現了它具有政治屬性，這一屬性決定了它是一種重要的執政資源。從這個角度講，機構編制工作是我們黨最大、最重要的執政資源之一，這一資源配置的科學與合理程度直接決定了黨執政效能的高低，甚至影響執政地位的鞏固。所以，要把機構編制工作的出發點和落腳點放在著眼於鞏固黨的執政地位，特別是從現代執政模式與規律去謀劃和推動機構編制工作，這既是黨委政府領導機構編制工作的最高境界，更是機構編制人的最大追求。機構編制部門就是要高度地講政治、講大局，為黨委政府管好這一重要執政資源。

二是稀缺資源的理念。機構講“規模”，從內部決定著怎麼組班子、建隊伍，編制講“力量”，從外部反映了有多少人員。所以，倍加珍惜機構編制資源，守住底線、堅決管住，既是黨委政府的要求，更是機構編制人的職業品格。機構編制部門要堅持把好鋼用在刀刃上，使有限的資源發揮推動工作的最優配置效應。

三是源頭性資源的理念。機構編制是依據，設機構、配干部均依此而來，這一屬性決定了它是一種源頭資源。所以，把機構編制工作放在黨和政府整體架構的頂層去設計、去謀劃，既是黨委政府領導機構編制工作的最佳謀略，更是機構編制人的方法論。機構編制部門要圍繞黨委政府重大決策部署未雨綢繆、超前研究、超前服務，為黨委政府科學配置人力、物力、財力資源，以及排兵布陣、調兵遣將當好機構編制“先行者”。

深化“三個理念”，重在用好“三種資源”，正因為是重要執政資源，所以這項工作是為我們黨夯基層、打基礎的工作，這是我們從業的基本認知﹔正因為是寶貴的稀缺資源，所以從事這項工作就要像愛護眼睛一樣愛護它，以一當十發揮作用，這是我們從業的基本要求﹔正因為是源頭性資源，所以從事這項工作就要加強超前研究謀劃，做到黨委政府重大決策“兵馬”未動機構編制先行、“兵馬”已動機構編制保障，這是我們從業的基本追求。

二、機構編制工作必須實行“三個用編”

一是保大局、重點用編。對於黨委政府作出的重大部署，必須主動跟進，全力保障。去年以來，我們圍繞綠色發展、紀檢改革、金融發展、維護穩定、園區發展等中心任務，推進環保體制改革和大熊貓國家公園體制試點，理順國有森林資源管理保護體制和重點旅游地區管理機構運行機制﹔採取創新辦法設置42家省紀委派駐機構，超額實現中央紀委提出的硬性要求﹔爭取中央編辦支持，同意調整單設省金融工作局為省政府直屬機構﹔強化了維穩任務重的相關省級部門機構編制力量﹔按省委要求理順完善10余個園區（景區）管理運行體制，健全市（州）園區黨組織機構設置。通過這些舉措，較好地保障了全省改革發展穩定大局。

二是保應急、動態用編。對於黨委政府部署的階段性、突擊性重大任務，應該實行動態用編，事來事重加編，事去事減減編，完成了任務收回編制。近年來特別是去年以來，為保障省委、省政府階段性、突擊性重大工作任務有效推進，我們為涉及全面創新改革、醫藥衛生體制改革、天府新區建設、鐵路機場建設、重大引進項目協調推進等有關部門增加了臨時行政編制88名，明確要求待相關工作任務結束后收回，目前已收回9名。為保障扶貧攻堅任務如期完成，我們推出過渡性政策，推動全省88個貧困縣扶貧機構全部單設，省市縣三級扶貧機構共計新增編制1101名，新增領導職數83名，扶貧工作力量增幅達49%。

三是保運轉、限量用編。對於部門（單位）確因編制緊張無法保障正常運轉的，應當按政策規定，從嚴從緊、有保有壓，適當增加編制，做到排憂解難、雪中送炭。去年，我們主動回應相關部門（單位）的需求，在控制總量前提下，共為因新增改革發展穩定工作任務涉及的重點部門調劑行政編制70名，為編制緊缺的省級有關部門（單位）調劑行政和事業編制110名。

緊扣更好地服務黨委政府中心大局，全力保障事關全局的重點改革、重點地方、重點項目，讓黨委政府滿意，這是機構編制工作的最大目標﹔最大限度地整合和用活資源，為部門解難，為基層服務，讓部門和基層滿意或理解，這是機構編制工作的最大取向。

三、推進機構編制工作“三個轉變”

第一，推進機構由重管理向同時重激勵轉變。相對編制而言，機構更具有穩定性，機構一旦設定，除機構改革等特殊原因外，不能隨意調整，這就決定了管活機構必須從源頭上、從設置時想辦法。去年以來，我們在園區、景區等一些特殊領域探索試點機構設置分層分步激勵的七項機制：一是建立機構整合優化機制，對小而散的各類園區管理機構進行清理、整合、撤並，建立統一的管理機構，防止過多過濫。二是建立機構升格與全面發展挂鉤機制，綜合考評園區的經濟指標、治理水平和政治生態等情況。三是建立機構升格限額管理機制，實行限額升格、優中選優。四是建立機構分層升格機制，在同意機構升格后，首先隻升格其班子和成員，內設機構和下屬單位還要達到相應的指標后第二年再升格。五是建立領導職數分步核定機制，首先隻按規定數上限的80%核定，兩年后再根據園區發展需要逐步增核。六是建立考核退出機制，對機構升格后出現相關指標低於報批時的，限期一年整改，整改后仍達不到要求的，實行退出處理。七是建立一票否決機制，對發生重特大安全事故、重大污染事故等情況，實行一票否決和降格處理。通過這些舉措，大大地激發待升格單位和干部競相作為、創先爭優，實現“不用揚鞭自奮蹄”，改變過去升格前“靠坐等、靠運氣”，升格時“天上掉餡餅、人人有一份”，升格后“坐享其成、一切照舊”的現象。

第二，推進編制由靜態管理向動態管理轉變。相對機構而言，編制變化性較大，隨著職能職責的變化，編制也應作相應變化，而不是“一定終身”。這個特點決定了編制管理必須是動態而不是靜態的。去年以來，我們研究提出了省本級層面編制動態調整的管理辦法：一是動態管。凡是機構改革中整合省級部門后有余留編制的，視情予以收回﹔凡是職能萎縮和下放職能較多的，相應減編﹔較長時間空編率超過10%的，原則上不予以增編﹔對出現機構編制違紀違規行為的，被中央編辦或巡視、審計、督查等通報的，原則上一年內不受理其機構編制事項。二是設比例。為結構性增編需求設置硬標准，除國家有規定和省委、省政府有明確要求外，一個部門一次性增編原則上不超過3名﹔因加強重點工作確需增編的，內部調劑與增編數額比例不低於2﹕1，即每核增1名編制，內部調劑編制不少於2名。三是建制度。試點實施3項“預留預審”制度，即領導職數相應編制等額預留、政策安置和人才引進編制專項預留、部門領導干部和中層領導干部職數預審制度。去年，全省核減收回“吃空餉”單位編制3800余名，不僅管住編制大盤子，而且結構性用活編制，僅省級層面就結構性用活行政編制629人次，佔省級機關現有行政編制總數的7.9％。

第三，推進崗位由崗編一體向崗編分離轉變。為了充分發揮機構編制的最大效益，我們針對一方面是許多偏遠地區、落后地區、民族地區還大量存在著人才引不進、留不住的現象﹔另一方面是上級機關和單位不同程度存在著人才“富有”甚至閑置的現象，探索了“崗編分離、人才下派”模式，研究制定在部分特殊行業實行崗位與編制分離的意見，在面向基層一線的教育、衛生、農業和政法等特殊領域，將各類人才的編制放在上級部門，工作崗位在一線，讓基層渴望的專業技術人才能夠沉到基層工作，讓人才有干頭、有奔頭、有想頭地在基層施展才華、貢獻力量，改變“人總往高處走”的現象。

既要管住更要管活，這是機構編制部門必須要交賬和交好賬的硬任務。在管住與管活中，管住是前提，管活才是目標，管住講政治，是硬本事，管活講水平，是真本事。這是做好機構編制工作的大智慧，是衡量機構編制工作是否作為和作為大小的試金石，必須在管住的前提下去管活，在管活的基礎上升華管住，使有限的機構編制充滿無限的生機和活力。

四、機構編制工作必須堅持“三個超前”

一是超前調研。調查先行、研究先行，應該伴隨機構編制工作的全過程，特別是要超前性做好調查研究、搞好頂層設計。去年年底以來，我們組成8個調研組，在全省范圍內開展機構編制大調研，並採取“上訪、平訪、下訪”形式，分別向中央編辦和在職省領導、省直各部門、基層編辦和群眾發放調查問卷1萬余份。通過大調研，力求為管理好、設置好、創新好機構編制資源提供科學依據，使機構編制工作主要靠“領導批、單位要、左右比”的做法向科學化邁進。

二是超前謀劃。超前思考、超前謀劃，在制定科學政策、規范文件上當好設計者、把好第一關，進而從源頭上發揮“上游”促“下游”的先行和指導作用。去年年底以來，我們在大調研的基礎上，正在研究制定擬以省委、省政府名義出台的進一步加強和改進機構編制工作的“1個管總文件+N個配套辦法”，力求解決“深化機構編制重點領域改革、機構分層分步激勵、編制動態調整管理、政法系統挖潛創新、事業單位分類改革”等重大問題，推動機構編制工作更好服務全省經濟社會發展大局。

三是超前試點。調研先行、謀劃先行，對其中重點改革、重要突破、重大工作還要試點先行，堅持先試點再推廣。近年來，我們將相對集中行政許可權改革由4個全國性試點地擴大到成都、德陽、綿陽的所有縣（市、區）和其他有條件的市（州），將經濟發達鎮行政管理體制改革經驗從兩個全國性試點鎮拓展延伸到全省“百鎮建設行動”的300個鎮，在8個市（州）推進綜合行政執法改革試點，在成都、眉山開展承擔行政職能事業單位改革試點，將事業單位法人治理結構建設試點從全省41家單位擴大到目前的108家，等等。這些試點都取得了試出經驗、試出路子、試出信心和決心的效果。

機構編制工作是源頭性資源，決定了機構編制工作重在發揮頂層設計的功能。機構編制工作既要做執行者、落實者，更要做設計者、謀劃者和探路先鋒，變見子打子為未雨綢繆，變跟進服務為超前服務，變被動應付為主動駕馭，圍繞黨委政府重大決策部署開展超前研究、超前謀劃、超前試點，讓機構編制工作在超前性中體現源頭作用。

綜上所述，“三個理念”是機構編制工作最大的理論背景，執政資源決定了必須實行“三個用編”，稀缺資源決定了必須推進“三個轉變”，源頭性資源決定了必須要有“三個超前”，這是做好機構編制工作的內在規律所在，隻有按照這個規律來辦事，機構編制工作才能在科學的軌道上越走越好，服務和保障黨委政府中心大局的作用才能越來越卓有成效，黨的機構編制事業才能越來越興旺發達。

（作者：四川省委編辦主任）