政商關系與國家治理體系現代化

2016年3月4日，習近平總書記在全國政協十二屆四次會議民建、工商聯委員聯組會上深刻闡述了新常態下的新型政商關系。他指出，新型政商關系，概括起來就是“親”“清”兩個字。對領導干部而言，所謂“親”，就是要坦蕩真誠同民營企業接觸交往，特別是在民營企業遇到困難和問題情況下更要積極作為、靠前服務，對非公有制經濟人士多關注、多談心、多引導，幫助解決實際困難。所謂“清”，就是同民營企業家的關系要清白、純潔，不能搞權錢交易。對民營企業家而言，所謂“親”，就是積極主動同各級黨委和政府部門多溝通，講真話、說實情、建諍言，滿腔熱情支持地方發展。所謂“清”，就是要潔身自好，走正道，做到遵紀守法辦企業，光明正大搞經營。習總書記以朴實生動的話語，精辟地闡明了新型政商關系的核心目標和實現路徑，令人耳目一新。新型政商關系以理順社會主義市場經濟主體間的關系為切入點，意在深化政治經濟體制改革，清晰厘定政府和市場之間的邊界，既有利於推動我國新發展階段的經濟社會轉型，也有利於全面推進國家治理體系和治理能力現代化。

一、“嵌入型自主”與新型政商關系

如何處理政商關系是古往今來的一個世界性難題。政商關系太近，容易產生尋租、腐敗，政企不分﹔太遠，又不能充分發揮“看得見的手”和“看不見的手”的協同效應，導致政府缺位和市場失靈。政府太強缺乏制約，容易形成“掠奪型國家”﹔政府太弱缺乏自主，又容易被商業利益集團俘獲利用（比如有些國家的強大商業游說集團），變成“俘獲型國家”。

大量研究表明，理想的政商關系，意味著政商密切互動，但又各自行為獨立，邊界清晰。在這種關系下，政府“看得見的手”和市場“看不見的手”能夠協同互補，發揮最大的效用，促進經濟與社會的良性發展。著名政治經濟學家彼得·埃文斯（Evans）將此種政商模式稱為“嵌入型自主”（Embedded Autonomy），此種國家類型為“發展型國家”（The Developmental State）。﹝1﹞20世紀中后期，亞洲四小龍便依托合理的產業政策、良好的政商合作實現了經濟騰飛，成為發展型國家/地區的典型。

計劃經濟時期，在國際復雜形勢和國內艱巨建設任務的背景下，我國實行了較為集中的政治經濟體制，依靠國家計劃和中央政令來推動建設，形成了以國家自主性為中心的行動邏輯，高度依賴從中央到地方的科層制和龐大的公務員隊伍。改革開放以來，這種“壓力型”體制有利於發展計劃的實施，但在轉型時期，也產生了一些問題。一方面，在市場化浪潮中，少數官員自身角色的定位不清，易受到利益集團，尤其是商業利益集團的影響，濫用了手中的行政權力。另一方面，公務員的專業化過程也可能導致過度科層化，行政體系“懸浮”於社會之上，加之各部門以項目制的方式自上而下推動任務完成，社會經濟治理趨於碎片化。

埃文斯提出，解決政商問題的關鍵在於國家需要形成“嵌入型自主”政商關系模式，即國家在保持自主和獨立性的同時，需要嵌入社會中，保証國家在政策制定和執行時既有自主性又能充分考慮商業部門和各種經濟主體的需要，從而使國家的各項政策最大限度地符合實際需要並充分調動政府和市場各主體的積極性，達到最好的政策實施和經濟社會發展效果。﹝2﹞

“嵌入型自主”對我國政商關系和經濟發展頗具借鑒意義。當前，正值全面深化改革時期，經濟社會轉型進入新階段、達到新深度。國家要實現整體發展，但地方的差異和分化加劇，多種路徑和多元利益需求相互交織，傳統政府權力的單一管理和自上而下的“壓力型”體制已難以為繼，要求轉入現代化的治理模式——強調在政治-經濟-社會復合結構下實現政治改革、經濟轉型和社會治理的協同共進，這也是十八屆三中全會精神的總體要求。習近平總書記指出全面深化改革“這項工程極為宏大，零敲碎打的調整不行，碎片化修補也不行，必須是全面的系統的改革和改進，是各領域改革和改進的聯動和集成”。這意味著“處理好政府和市場關系”的前提是統籌多個領域、多項制度，“構建新型政商關系”需要政府治理、市場治理、企業治理和社會治理立體聯動，核心就在於國家治理體系現代化。

二、我國政商關系的歷史演變及其存在問題

自古以來，我國政商關系就比較復雜。在中國漫長古代史的大部分時間裡，“商”作為“四民”之末，被看作是不利於君主統治和人員管控的群體。長期處於從屬、依附地位的商業生存空間狹小，加之古代中國貨幣金融體系不完善以及對順應封建統治秩序的要求，商人群體隻能通過尋求與官員的結盟以保証對政治環境的敏感性，並獲取更多的稀缺性資源。近代以來，無論是“自強”還是“求富”，中國的工商業發展都與清政府牢牢捆在一起。商人地位的提高和商業的興起都是在當時當世局勢下國家、大官僚與大商人在壟斷性政治經濟權力下合謀的結果。這種亦官亦商發展模式促使政府成為直接介入經濟發展的“經營性”主體，官僚運作和商界密不可分，雙方依賴所謂行會、商會關系網互行襄助之實。清末維新、改良以及官員派系斗爭中，官員政治聲望和政治地位的上升無不得到商界的有力支持。這與今時今日地方政府靠民營企業家“拉政績”“謀晉升”的做法實為一脈相承。一方面，官員依靠經濟資本所形成的優勢對於官員在政治官僚體系中資源控制權的掌握具有不可比擬的地位，政府與商界搭建合作平台不單單著眼於利益互通，還意在政治經濟同構，加固政府施政的合法性﹔另一方面，商人憑借經濟資源和身份地位的提升直接謀取更多政治經濟利益，間接影響政治、政策走向，甚至成為經濟社會轉型中的關鍵人物。

但建立在非正式關系基礎之上的政商聯盟並不利於商業長遠發展，因而繁榮與衰敗總是呈現出明顯的周期性，而民族資本主義始終無法實現穩健積累。國民政府時期的“黃金十年”，民族工商業發展迅速，無論是從技術水平還是管理水平來說，在當時處境惡劣的條件下都有明顯的提高，但終因戰亂和金融系統的崩潰而付之東流。“黃金十年”雖由國民政府全力建設和推動，但因資金短缺、四大家族、政府腐敗也斷送了民族工商業的健康發展，之后很長一段時間皆以官僚資本主義或官僚買辦資本主義的形式出現，民族資本主義工商業的春天匆匆到來、草草結束。由此看來，在政局變幻中，商人和官員的故事不僅僅是個體不當的關系問題，還涉及當政階級與商界、政黨派系與家族財閥從局部政治斗爭到國家發展戰略等各個層面。同樣，十八大后經紀檢、司法部門所打掉的“小山頭”“小團伙”大都是某些官員借助地方商界大賈的資本通過經營權力和控制資源再分配來維持和強化自身利益團體所在體系的“秩序”和“規則”，以實現對外封閉、對內共享的資源非法佔用權，這種不當政商關系雖然有著復雜的當代制度原因，但也受到我國歷史上政商關系模式的深刻影響。

新中國成立以來，特別是改革開放以來，多種所有制經濟共同發展，這使得我國政商關系的圖景變得更加復雜。針對不同的所有制形式，政商關系存在的問題也有所不同。對國有企業而言，政企不分及其導致的軟預算約束是主要問題。因此，應該建立“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。對民營及外資等非國有企業而言，政商關系則缺乏適當的邊界：部分官員公器私用，通過與民營企業家結成不適當關系來片面追求個人政績和不正當個人利益。同樣，一些民營企業家為了獲取便利和競爭優勢，精心編織與官員們的利益網絡，通過官員的庇護獲取市場資源、超額利潤和政治利益。與民營企業拉近政商關系有助各地政府在“增長競標賽”中取勝，卻造成政府—市場—民營企業三者間的關系錯位——政府以權力為尋租，行政權的合法性受到質疑﹔市場在資源配置中的決定角色受阻，資源配置效率低下﹔民營企業以勾結官員尋求經濟利益，嚴重損害了競爭的公平性。﹝3﹞在此種錯位下，商人爭利的需求越發膨脹。某些地方企業往往標榜自己全力推動支持地方產業和地方經濟發展，實則通過私人關系、暗箱操作等方式與政府形成不正當的政商關系擠佔市場或提高市場准入門檻進行排他性經營，引發不正當競爭。

由此可見，歷史上的不恰當的政商關系中，“政”“商”雙方要麼把對方看作是控制政治經濟優勢的手段，要麼將對方作為獲取政治經濟地位優勢的象征，這種政商實踐通過實際的資源交換和理念建構得以制度化，形成政治經濟運作中特定的規則和慣例。

而當代政商領域問題頻發還有兩個更深的制度根源。其一，企業經營權利不明確、經營領域不明晰，這種模糊性讓“尋租的官員”和“尋求庇護的商人”得以結成靈活的利益輸送聯盟。例如，在分稅制改革后，地方政府雖不再直接插手公司的經營事務，卻發展出一系列非常規的權力運作方式，憑借其對土地、財政等稀缺資源的控制權同轄區內企業結成利益聯盟，突破正式制度對政商邊界的限制。﹝4﹞其二，市場運作相關政策制度以地方政府領導人的意志為轉移，企業經營環境不穩定。在市場規則無定式的情況下，“換屆換思路”“換個領導換批樹”的“人治”模式下，地方經濟發展模式多變而顯得無跡可循，“今年先進、明年遭殃”式的產業發展方式使得區域內企業正常的經營活動難以得到長遠的保証、地方產業建設政治化。為了避免風險，企業不得不挖空心思揣摩地方政府治理模式、官員好惡，打造自身經營行為的人情基礎。﹝5﹞

政商關系發展除了同一定的外部環境和利益相關，還受到國家治理模式和治理體系影響。威權主義國家向來通過一套行政班子利用和汲取社會資源來進行社會管理，這導致政府與社會、工商界相互之間時刻從各自利益出發以滿足己方需求為目標，相互之間各為對方的利益代理人。而國家作為規則的制定者、維護者，社會領域公平正義的護衛者，不應該隻承擔控制和管理的職能，其合法性應當來源於“治理”而非“統治”。“統治”視角下的政商關系體現出來的是工具性和互利性，是封建式的發展模式﹔“治理”下的新型政商關系意在在明確法律框架下對社會秩序進行重構。這種社會秩序的重構在當前中國現實情況下比較接近於構建“發展型國家”的思路：國家主導，嵌入社會。據此，新型政商關系可以以企業（公司）治理為突破口，依靠社會，加強政府在市場治理領域的能力，強化社會主義市場經濟秩序。

三、政府治理、市場治理、企業治理、社會治理立體聯動、綜合發力，推進國家治理體系現代化

當前，正值我國全面深化改革攻堅時期，經濟、政治、社會等方面都開始進入新的階段，呈現出新的變化。新常態條件下經濟增長呈現“L”型走勢，產業升級、結構優化調整更為重要，民營經濟在我國經濟社會發展中的地位和作用進一步凸顯。如何克服從前政商關系的弊端，打造新型政商關系，不但是一個重大的經濟問題，也是一項重大的政治問題。習總書記提出新型政商關系既要“親”又要“清”，與埃文斯提出的“嵌入型自主”政商關系模式有異曲同工之妙，不但體現了中國傳統政治哲學的辯証智慧，也閃爍著現代國家治理思想的光芒。用好“有為”和“無為”治國理念的關鍵在於國家的治理要嵌入社會關系和社會結構中，順應社會才能使人民“自化”“自正”“自富”和“自朴”。

新型政商關系的核心要求雖然隻有“親”“清”二字，但要構建新型政商關系，卻是一項龐大復雜的系統工程。政商關系不僅僅是關於政府與企業的關系，也不僅是關於官員和商人的關系，其更涉及政府與市場的關系、政府與社會的關系。從根本上說，這是政府治理體系、市場治理體系、企業（公司）治理體系，以及社會治理體系的現代化問題——即我國國家治理體系和治理能力現代化的問題。具體到構建新型政商關系這一問題上，政府治理是根本，市場體制改革的核心在市場與政府的關系，要建立公平開放透明的市場規則的前提是重新界定和轉變政府職能，以“法治”規范政府行為，用“效率”減少政府干預，執“公平”兜底和檢驗政府服務﹔市場治理是關鍵，改革傳統監管體系、保障市場在資源配置中的決定性作用既是推動其他領域治理改革的前提，也是動力﹔社會治理是政商關系轉變的契機和實現未來可持續健康發展的依托，作為聯系政府與市場的中間力量，培育社會組織、加強社會對話是變政商困境為發展機遇的調和劑，更是新型政商關系長遠發展的載體。在貫穿新型政商關系建設的整個過程中，政府治理為市場治理、社會治理清除障礙和打開局面，市場治理為政府治理、社會治理貢獻力量和激發活力，社會治理為政府治理、市場治理提供了一個和諧有序的社會環境。而歸根結底，企業（公司）治理是政府、市場、社會協同治理的出發點和落腳點，任何一方的缺陷都會成為企業（公司）現實發展過程中的阻礙，就單個企業而言，其必然受到整個市場經濟社會宏觀環境中公司治理模式的影響，也能夠透過企業家、公眾作用影響到政府決策、市場運作和社會發展。因而，隻有政府治理、市場治理、社會治理、公司治理四者立體聯動，綜合發力，新型政商關系才能真正得以實現。

在政府治理方面，要大力推進“法治型政府”和“服務型政府”建設。一方面要用法律法規把權力關進制度的牢籠，規范政府官員的行為准則和行為邊界，建立“法治型政府”﹔另一方面要轉變政府理念，從過去以管控、限制為主，向服務、監管為主轉變，打造“服務型政府”，營造良好的政治生態和經濟發展環境。

國際經驗表明，加強法治建設在遏制政商腐敗方面尤為重要。歷史上的美國也曾經歷嚴重的政商腐敗。但媒體和民間揭露官商勾結的“扒糞運動”推動美國國會於1977年通過了《海外反腐敗法》。該法歷經1988、1994、1998年三次修改，成為美國海外反腐的“尚方寶劍”。此法的嚴厲之處在於，不僅外國企業或自然人在美國境內實施行賄會受到懲罰，而且美國公司或自然人在海外行賄也會受到懲罰。該法的實施，有效遏制了行賄受賄和政商腐敗的發生。在市場經濟和法制尚不健全的中國，各級政府行政往往超出法律之上，企業的腐敗行為充當了“潤滑劑”和“保護費”的作用，既能獲取程序上的政治便利，還能得到如政府補貼、稅收獎勵等一定的政治收益。﹝6﹞近年來，隨著反腐倡廉的深化，法律規制從嚴、政策收緊，於是更具掩護性的通過具備官方性質的“地方發展基金”“公益基金”的投資成為企業向地方領導示好、表忠心的“合法”手段。要構建“親”“清”新型政商關系，必須加大法治建設力度，消除政商腐敗的制度土壤，同時使法律在預防腐敗方面產生真正的震懾作用。

服務型政府則意味政府要秉承一視同仁、繁榮各種所有制經濟的理念來制定規則，營造平等穩定的制度環境，保証市場秩序的正常運行，讓市場發揮配置生產要素的決定性作用。龐大的國企作為我國經濟主體中一類特殊群體處在亦政亦商的地位，在非完全競爭市場下，國企較民企擁有更多的資源和更優厚的政策扶持，同時具有形式上的科層化和實質上的領導獨斷治理結構。與國企競爭的民營企業面臨著不確定的環境和有限的資源，隻有加強同政府的關系獲取更多內幕消息和個人權力資源才有可能得到和國企同樣的競爭機會﹔同國企發展業務關系的民營企業也要學會想方設法凸顯官員政績和搞清其內部的派系地圖，講究“站隊”經營。﹝7﹞因此，要鼓勵民營企業進入法律、法規未明確禁止的領域，取消股比和經營范圍等限制，切實降低准入門檻，打破區域行政壁壘。保証各種所有制經濟主體，公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護。

在市場治理方面，要推動傳統市場監管向治理創新轉型，形成多元共治的市場治理格局，建設統一開放、競爭有序的市場體系。個別官員和商人之所以能夠設租、尋租，官商勾結式腐敗之所以頻發，除了企業治理機制不完善之外，另一個重要原因在於傳統市場監管體系存在較大問題。無論市場准入、市場運營，還是市場投資、市場競爭等市場行為都受到政府官員的層層審批和較大干預，市場壁壘重重、市場分割嚴重，市場壟斷、半壟斷現象也在一些地區、一些部門不同程度地存在著，為個別官員和商人設租、尋租提供了制度上的可能，助推了官商勾結式腐敗的發生。因此，要從根本上減少官商勾結式腐敗，就要減少政府對市場活動的微觀干預，加大宏觀調控和市場監管力度，讓市場在企業的優勝劣汰中發揮決定性作用。

具體而言，監管體系改革包含四部分：一是由“事前審批為主”向“事中事后監管”為主轉型﹔二是由分散監管向統一監管轉型﹔三是由行政型監管為主向法治化監管為主轉型﹔四是充分調動社會組織（尤其是商會、行業協會）、新聞媒體、消費者等社會力量參與市場監管的積極性。繼而，社會力量與市場監管有機融合在一起，形成政府、企業、社會等多元力量協同共治的市場治理格局。

當然，政府減少微觀干預並不意味著在市場治理領域的全面的退出，而是要有所為有所不為，有為但不越位。一方面，政府要有協調經濟主體的策略。除了制度化的法律條文，政府還可以借助彈性的政治傳統和社會文化進行監管和微觀調控。﹝8﹞另一方面，政府要有制度創新和因地制宜進行改革的魄力，關鍵時刻要有“不破不立”的決心和手段，拿出“先行一步”“包產到戶”式的改革勇氣和制度遠見。具體來說，首先，政府要超越單個企業發揮出整體層面的工商業規劃和布局，積極對接市場化改革要求進行市場秩序的治理，同時分類推動傳統產業的轉型升級。讓該淘汰的有序退出，能發展的積極育成，回應新時期經濟技術的轉型要求。其次，破解公共服務難題，加強基礎設施建設，充分發揮發展型國家在提供公共服務上的優勢。同時也要注重公用設施設備的長久可持續，共享資源，共護資源。在市場交易領域，要充分給足企業自主性和自治權，發力事前監管和事后懲罰，簡化交易程序，提高市場交易透明度，管住政府自身“越位”之手，看好企業“越軌”之手。

在企業（公司）治理方面，要不斷完善公司治理體制，加快在各級、各類企業中建立現代企業制度的步伐。官商勾結式腐敗之所以頻發、企業行賄受賄之所以不絕，除了與個別官員和企業家設租、尋租，尋求不正當利益有關之外，一個重要原因在於企業的治理機制不完善，企業家習慣一個人說了算，缺乏公開透明的決策程序和有效的監督制約機制。實際上，現代公司治理制度具有一套非常完備而復雜的決策和監督制約機制，重大事項需要董事會集體決定並要及時向利益相關者及資本市場公布，董事會內設的審計委員會、外部的資本市場、財經媒體等也發揮了較大的監督制約作用，使得公司的違規違法成本大增，有效減少了行賄受賄和官商勾結式腐敗的機會。當前，中國大量上市公司的內部治理結構徒有其表，監事會通常隻發揮名義上的監督作用﹔董事會與股東溝通機制不暢通、戰略目標不一致﹔董事會職責不明確，大量存在與職業經理人及公司高管職責重合的現象﹔具有實際影響力的獨立董事制度並未建立起來，囿於國內商業環境和獨立董事的威望、學識和背景，公司的獨立董事制度重在設置崗位而非建立制衡機制﹔此外，公司外部治理機制不完善，獨立的審計機構缺乏，以中小投資者為主的投資者結構決定了機構投資者難以對公司的運作和股價起到影響。因此，要建立完善的公司治理體制，我們還有很長的路要走，不但要持續不斷地進行企業制度改革，也要對包括資本市場體系、政府監管機構、市場中介機構在內的相關機構和制度進行大力改革方能成功。

在社會治理方面，積極支持和培育行業協會、商會、產業聯盟等社會組織的發展壯大。這類社會組織能夠架起政府和企業之間的溝通橋梁，為雙方提供制度化、規范化、經常化的信息溝通和利益表達渠道，並能夠在政策宣傳、行業自律、信息共享、人才培養、協同創新、權益維護等方面發揮重要作用。官商勾結式腐敗之所以在個人層面頻頻發生，其中一個重要原因就是民營資本缺乏制度化、集體化的利益表達和維權游說渠道，從而不得不在個人層面與政府官員建立密切聯盟關系，為雙方行為越界、腐敗提供了可能。社會對話機制是歐洲社會治理模式的一個顯著特點，在每一項重大公共政策的制定和實施過程中都有來自商界、社會組織及相關政府部門的代表參加，這種社會對話機制和諧了政商關系，降低了政商勾結式腐敗的概率，也提升了公共政策的實施效果，值得我們借鑒。

因此，要構建“親”“清”政商關系，減少政商腐敗的發生，一個重要的歷史和國際經驗就是要保証各類民營企業政治參與的制度化。首先，政府政協部門、統戰部門和工商聯應做到與民營企業聯系常態化、制度化，保証民營企業家的意見建議能通過正規公開的政治參與渠道反饋到相關職能部門。其次，發揮現有企業家協會作用和助力產業、行業協會自主發展。“知屋漏者在宇下”，企業家群體和產業、行業協會作為主要實體經濟發展的承擔者是與中國經濟發展息息相關的，經濟發展的微觀運作和政治經濟制度的優良缺憾他們是最為了解的。經濟與政治向來相伴而生，市場的充分完善與否同政治系統的公開有效程度密切相關。政治系統運作不得當、暗箱操作盛行之際，有多大的自主性就有多嚴重的政商勾連腐敗﹔反之，在政治系統完善、開放清明的條件下，充分的自主性推動經濟主體進行健康政治參與，減少對私人關系的依賴。自主性的發揮不是單一地向社會開放空間，關鍵在國家制度和結構的改革，政府政治系統的改革應和社會結構的聚合同步進行，國家權力在基層的退出和重新布局應配合社會自治組織的發育壯大。﹝9﹞這種多元共治的社會治理體制摒棄了以往公共政策制定和執行過程中“一言堂”的“懶政”思路，引進多方參與，“上”“下”聯動，能夠積極適應變化了的多元利益訴求，不但有利於新型政商關系的建立，也有利於社會的和諧和長治久安。

政商關系的好壞在某種程度上決定著一個國家的創新能力和國際競爭力，也是檢驗我國經濟體制改革成效和國家治理現代化的試金石。習總書記關於“親”“清”新型政商關系的講話，不但澄清了以往關於政商關系的認識誤區，指明了構建具有中國特色新型政商關系的目標和路徑，也有助於完善政府治理、企業治理、市場治理和社會治理體系建設，推進我國國家治理體系和治理能力的現代化。

（作者：楊典，中國社會科學院社會學研究所副研究員，《社會學研究》編輯部主任）

參考文獻

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