特色小鎮的發展理念與治理邏輯再思考

　　特色小鎮的理念在現實中存在兩個版本，一是國家發改委、住建部版本，另一個是浙江版本。從空間范圍及行政建制意義上來理解，國家發改委和住建部聚焦的是以建制鎮為單位的特色小鎮的培育，基本可以稱之為美麗特色小城鎮。因此可以稱之為“廣義”的特色小鎮。而浙江版本的特色小鎮，主要是以提倡生產、生活、生態景觀融合型的“非園區、非社區、非景區”為特征的，范圍為3平方公裡，核心區1平方公裡的產、城、人、文一體化的特色空間聚落，因此可以稱之為“狹義”的特色小鎮。在美國，這樣的空間聚落一般定義為“鄉村都市”。

　　無論是廣義的特色小城鎮，還是狹義的特色小鎮，都需要圍繞“特色”來進行創建、培育和發展。從目前國內風起雲涌的特色小鎮的建設浪潮來看，一些基本問題還需進一步厘清，具體而言，包括特色小鎮的發展理念、治理理念、治理結構、治理模式和治理評估體系，都需要有深入的探索。

　　特色小鎮發展理念的更新

　　所有的特色小鎮，都是基於構建“特色”為主基調的小鎮發展理念。所有特色小鎮的成功，都需要構建可持續的發展能力。因此，特色小鎮能否成為可持續引領地方發展的“增長區”，需要厘清三大核心命題。

　　特色小鎮的發展建設必須尊重產業發展規律。特色小鎮是以特色產業為主導的發展模式，必須特別重視研究產業發展趨勢和市場發展規律，實施精准產業定位。比如，浙江省特色小鎮發展的產業定位主要聚焦於信息、環保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造等七大產業，並兼顧茶葉、絲綢等歷史經典產業的“7+1”產業特色形態。這些特色產業屬於“新+古”兩大類。7大新類需要依托強大的創新創業的要素植入，傳統的歷史經典類產業則需依托全新的市場運作模式來推陳出新，繼續形成市場競爭力。江蘇省特色小鎮特色產業的定位主要聚焦高端制造、新一代信息技術、創意創業、健康養老、現代農業、歷史經典等特色優勢產業和旅游風情小鎮。與浙江版本相比，江蘇版本屬於典型的“6+1”形態，並把歷史經典產業作為核心門類，同時將旅游風情小鎮作為特定類型進行補充。總體上看，浙江和江蘇的特色小鎮的產業定位范疇基本符合現代社會產業轉型需求。但這些特色小鎮的定位除了需要因地制宜進行規劃定位之外，更需要從各自的產業培育、企業招商和企業培育層面，強化推動構建特色小鎮的特色產業市場競爭優勢，其關鍵點是要能夠同時建立邁克爾·波特所提出的“目標集聚與差異化”兩大競爭優勢。特色小鎮不能僅僅依靠前期政府資金或產業基金的推動。如果沒有形成符合產業發展規律的特色產業作為基礎，特色小鎮將隻能是曇花一現。

　　特色小鎮的發展必須尊重城鎮化發展規律。特色小鎮為什麼特別強調在城市周邊的城郊結合處規劃建設，主要是基於城鎮化發展規劃的需求。尤其是大城市的郊區，是城市實施有機分散的重要空間落點。城郊結合處的近郊區或交通條件好的遠郊區，既能夠與城市中心區保持密切的城市要素聯系，又能夠為特色小鎮的規劃建設提供充裕的用地保障和生態條件。這樣的城市區位條件，可以為特色小鎮所需吸納的就業人口提供便利的生活、教育、醫療、商務等條件，但現實中卻往往被很多地方所忽略。特色小鎮的成功，首先是能夠吸引創新創業資源，其核心是人才資源。如果特色小鎮設在離城市太遠或交通不便利的地方，將很難真正吸引足夠條件的創新創業人才，特別是青年人才。所以，以核心產業為主導的特色小鎮的規劃建設，需要重點關注不同城市的城鎮化發展空間增長與生活方式規律，選擇與中心城市無縫連接的區位空間，做到“近鄉不離城”，確保特色小鎮的就業人口及其家庭成員能夠隨時擁抱城市生活方式和城市公共服務設施，又能夠享有較好的郊區生態環境。

　　特色小鎮的發展必須尊重規劃與運營並重的規律。很多地方才剛剛啟動特色小鎮的發展，大多還處於規劃階段，尚未在運營上下功夫。但事實上，特色小鎮的招商營運和管理，同樣十分重要。因此，建立規劃團隊與運營團隊的同步工作模式，十分必要。規劃與運營團隊同時需要從產業研究、空間規劃、建設管理、招商運營、小鎮治理等方面進行緊密合作與溝通，既不能形成規劃、運營兩張皮，也不能形成重規劃、輕運營的局面。而是要在初期就樹立規劃與運營並重的理念，或者進一步樹立以“運營為導向的規劃”理念。特色小鎮的區位選擇、規劃設計、建設施工都是為了更好的培育“生產、生活、生態”融合的產、鎮、人、文、生態一體化的特色空間，圍繞特色小鎮的可持續運營和發展，需要探尋強化小鎮所有要素間的有機融合、有機互補、有機增益的結構和路徑，從而避免特色小鎮失敗的命運。

　　有了對特色小鎮發展規律的基本共識，才能在規律基礎上建立科學的治理結構和治理模式，特色小鎮既不能是政府的一廂情願，也不能變成新一輪的房地產項目開發，成為房地產投資開發企業的新獵物。必須在清晰認識三大發展規律的基礎上，形成特色小鎮發展建設的治理共識。

　　特色小鎮治理結構與治理模式的創新

　　所謂治理，簡言之就是建立最大范圍共識，集聚最大資源，推動達成最大公共目標。全球治理委員會1995年對治理的界定是，或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。特色小鎮的治理，主要包括政府各層級、各部門，規劃建設主體、運營主體、企業、就業人員及社區主體等都需要對特定的特色小鎮的發展戰略、發展規劃、治理結構、運營管理等建立共識。因此，要實現上述目標，特色小鎮需要在治理觀念、治理結構和模式上進行創新，要充分挖掘“利益相關者”的資源和潛力，提升各方參與的積極性。

　　首先，建立特色小鎮治理的科學流程。特色小鎮的治理，既有國家宏觀的規劃，省市層面中觀的推動，也有具體特色小鎮層面的微觀發展建設。在宏觀層面，我們不建議搞量化指標來規約全國性特色小鎮的運動式的推動和建設。特色小鎮作為一種新型城鎮化的產、城、人、文一體化的新實踐，本身需要天時、地利、人和的要素匯聚周期。不能將國家宏觀層面的引導型文件傳達到地方就變調為“剛性刺激型”行動綱領。筆者發現，從去年開始，全國多省市都在一窩蜂地發展各種形態的特色小鎮，由於大家都在各自陣地大搞規劃，最終必然導致省域范圍內出現新的、重復性的特色小鎮定位，一個典型的代表就是當前各種文旅小鎮遍地開花。這些特色小鎮規劃並沒有做科學、精細的前期研究和比較分析，都以“利好”地方發展為出發點，規劃單位有意識地“幫助”地方政府論証特色小鎮的可行性。因此，規模性推動特色小鎮建設，必須要從宏觀治理層面上反對一窩蜂，淡化“計劃經濟”色彩的量化指標。同時要從省級層面加強對特色小鎮規劃定位的統籌引導和指導，建立省級層面的統一報建體系，建立專家決策委員會來審核各地特色小鎮的規劃定位和建設。最后還要強化地方干部培訓，在特色小鎮建設的共識基礎上，真正遵循因地制宜、特色凸顯、市場可行、城鎮可容、運營有保障等原則，扎實穩健地推動每一個特色小鎮的規劃、建設和運營。從宏觀、中觀、微觀層面構建特色小鎮發展與治理的科學流程。

　　其次，特色小鎮治理結構應建立多方參與的治理委員會制度。特色小鎮的產業定位、規劃、建設、運營、企業、就業、物業管理等每一個環節的相關參與者都可能影響特色小鎮的可持續發展。比如很多規劃機構本身沒有企業培育和產業研究的專業能力，為了概念而規劃設計的特色小鎮，最終難以對接現實需求，導致特色小鎮規劃定位“好看不好用”。因此，需要從一開始就建立特色小鎮發展治理委員會，從目前的行政化方式中進一步優化調整結構，吸納產業規劃、城鄉規劃、建筑設計、運營方主體、目標企業、創業者代表、青年就業人員代表、物業管理公司代表、社區居民代表等具有廣泛代表性的人員參與全程項目推進和決策會議。最終形成政府、企業、個體、社區多元主體共同參與的治理委員會，共同參與討論、溝通和決策各項發展議題。這種模式看似增加了治理決策成本，事實上是優化了治理和決策效能，能夠集聚最大資源為推動最大目標服務。當前很多特色小鎮的建設發展，還是以地方政府為主聯合相應的規劃單位、投資單位形成的單向度的“主輔”型結構，各種項目公示也流於形式，基本上沒有具備真正的“治理”結構和范式。在國家治理現代化的大背景下，在特色小鎮建設的浪潮中，要在遵循特色小鎮的發展規律基礎上，真正回歸治理，從結構上進行完善，實為必需。

　　最后，確立政府與市場合作型的特色小鎮投資建設和運營管理模式。雖然特色小鎮是政府推動的新型城鎮化發展載體和經濟增長空間，但一旦進入建設和招商周期，必須要加強完全市場主體形態的建設和運營管理機制的建立，從目前政府力推的特色小鎮建設PPP模式來看，政府與投資方仍然存在“兩張皮”的問題。政府應該建立以特色小鎮土地租賃方式為基礎的特許開發經營模式。政府主要負責管控好特色小鎮規劃定位、建設規劃方案與實施標准、產業招商的企業入駐審批等事項，其余完全交由特色小鎮的投資、建設、運營主體。政府可以通過較低的土地租賃價格特許給相應的投資發展商，由發展商按照政府認可的規劃建設方案和特色小鎮產業培育方向來開展建設、招商和營運。這種模式對投資發展商有更高要求，擺脫賣地型特色小鎮模式，跳出打著特色小鎮名義行房地產開發的老路。當然特色小鎮運營好了，具備了產業可持續發展能力之后，政府可以有條件地出讓部分前期租賃的土地給投資開發企業作為成本補償。這樣一來，政府可以通過與投資發展商建立以特色產業可持續發展為目標的“考核”機制，以“后補”方式將土地定向出讓給投資發展商，這既約束了投資發展商，同時也保持了相應的激勵機制。特色小鎮發展建設一定不能走房地產開發的老路，一定要走一條能夠確保產、城、人、文融合且可持續發展的新型城鎮化之路。

　　就全國而言，特色小鎮發展有其各自規律，既不能以計劃經濟的方式來推動，也不能以行政化的方式來實施，需要建立科學、可行、權責明確的特色小鎮治理體系，絕不能走入“特色小鎮發展與治理陷進”，那將是對資源的極大浪費。

　　特色小鎮的發展治理需建立科學嚴格的評估標准

　　特色小鎮的培育和評定需要建立科學、嚴格的評估標准和體系。在各地推動的特色小鎮培育和建設過程中，盡量實施以一年規劃報批、三年期中期、五年期終審的方式來進行評估和獎勵。以三年中期、五年終審的方式分別進行考核評估和終審驗收，並分別給予相應的獎勵。周期既不能太短，也不能太長。

　　首先需要考核評估特色小鎮的產業特色與特色產業。產業特色主要基於特色小鎮內部產業是否具有某種產業的集聚度，是否具有龍頭型企業，是否已形成國內外的影響力和較高的投入產出比。特色產業主要考察特色小鎮的產業在一定區域范圍內的產業特色化發展形態，是否具有特色競爭力和特色產業的品牌影響力。這可以根據不同門類的產業建立相應的指標體系。但必須要嚴格強化考核產業特色化程度和特色產業的競爭力水平。

　　其次是要特別評估特色小鎮的可持續發展能力。特色小鎮的產、城、人、文的融合一定是以產業為基礎。因此，特色產業發展的可持續性便是重要的考核內容。五年終審期，應該能夠從產業特色、企業運營能力、企業創新能力、產業發展容量、市場趨勢等做出基本判斷。同時也需考核生產、生活、生態、文化等相融指數，從而評估出特色小鎮的規劃、發展、運營、治理的綜合水平。

　　除此之外，盡管特色小鎮的發展歷程也可以有動態轉化與特色置換的可能性，但這僅僅是針對歐美老牌特色小鎮而言，他們的城鎮化早已經歷了幾十年、上百年。美國早期大量的以礦業開發、石油開發、森林工業開發等為特色的“森工小鎮”，隨著世界政治、經濟、社會、文化的巨變，經歷過大規模的普遍衰退。在新近的十多年中，一部分小鎮經由旅游、文化、創意產業的植入，重新獲得了發展，成為了新的獨具特色的小鎮，如溫泉小鎮、電影小鎮、音樂小鎮、慢生活小鎮、迪斯尼小鎮等。而中國城鎮化歷史較短，特別是我們的特色小鎮建設剛起步不久，不能先入為主地預設置換特色的命題，應該著眼於建立以中長期性特色化發展願景為主要考察周期的特色小鎮。

　　當然，羅馬非一日建成，建設特色小鎮也不是一朝一夕的事情。特色小鎮建設的成功與與否，也需經由歷史去檢驗。但是，面臨正在如火如荼推進的中國特色小鎮建設浪潮，為了少走彎路，不走老路，避免進入死路，我們迫切需要建立特色小鎮發展新共識，通過特色小鎮治理體系的更新和創新，推動更多地區能夠找到一條健康、可持續的特色小鎮發展之路。

　　【本文作者為南京大學城市科學研究院副院長﹔本文系江蘇省社會科學研究基金項目“江蘇中小城鎮發展動力研究”部分成果，項目編號：15JD35】