大力推進機關事務治理體系和治理能力現代化

習近平總書記在中央軍委后勤工作會議上指出，要加強后勤建設戰略籌劃和指導，研究現代后勤保障機理，在戰略籌劃、頂層設計、理論研究上下功夫，大力推動后勤現代化。[1]機關事務工作是黨和國家治理工作的重要組成部分，在統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的進程中，要深入學習貫徹習近平總書記重要指示精神，大力推進機關事務治理體系和治理能力現代化，夯實職能化基礎，彰顯行業化特性，推進法治化治理，加快標准化建設，推廣信息化應用、提高社會化水平，使制度更加成熟定型，發展更有質量水平，各級黨政機關和人民群眾更有獲得感。

一、夯實職能化基礎

一般認為，政府行為分為外部行政行為和內部行政行為兩個部分。[2]機關事務治理是內部行政行為。由於客觀歷史原因，長期以來我們比較重視外部行政行為，重視政府對外提供公共產品和公共服務，而對內部行政行為、對維系政府生存、支撐政府運轉的資源配置和利用問題關注不多，對機關事務的職能化問題關注不夠，主要問題有：一是內涵不清晰。理論上對機關事務工作內涵把握不夠，實踐中把“機關事務”等同於“機關后勤”，或者把機關事務等同於吃喝拉撒。認識上的模糊不清，造成實踐上的職責錯位。二是外延不確定。對機關事務工作應該履行哪些職能，承擔哪些任務等界定不清，行為邊界不明，造成系統和行業職能差異較大，發展不平衡。三是內容不穩定。經濟發達地區與落后地區之間、沿海開放城市與內陸城市之間，一級預算部門不同系統之間，工作內容差別大。有的職能飽滿，任務繁重;有的工作任務單一。四是權責不明晰。有些宏觀管理部門越位、錯位地管理機關事務領域的事項，熱衷於房、地、車等具體微觀事項的審批，造成權責不明晰，責任不落地。[3]因此，有必要夯實機關事務職能化基礎。

(一)職能化的工作原則

職能化是適應“善治”需要，實現政府職能結構“帕累托最優”的持續追求，是行政權力的科學化配置問題。機關事務工作主要任務是對機關服務保障資源進行科學組織、合理指揮、充分協調與有效控制，使機關運轉及其職工的一定生活需求得滿足和保障的社會生產過程。與這一社會生產過程相匹配的職能化建設必須堅持以下原則：集中統一、分級管理。落實《機關事務管理條例》規定，體現集中和統一的要求，一級預算部門隻設一個機關事務管理機構。國家機關事務主管部門負責全國機關事務工作的業務指導，地方機關事務管理部門按照國家要求，實施具體管理。管辦分離、分業推進。把機關事務管理職能和后勤服務職能分開，管理上抓好制定計劃、確立標准、建立制度、配置資源、評價考核等工作。服務上堅持市場的決定性作業用，改革現有后勤服務機構，推進機關購買服務，建立契約關系。區別對待、分類指導。照顧不同地區和部門實際，選擇符合實際操作強的改革方案，合理確定改革力度、步驟和進程，保持漸進性、連續性和有序性，避免照搬照抄和不切實際。

(二)職能化的重點任務

重點要關注三個問題：

第一，機構統一問題。機構統一的主要任務：一是借鑒美國、英國、俄羅斯等國家大部門體制“寬職能、少機構”的橫向格局和建設“有限且有效的政府”模式，在黨政群團等一級預算單位，隻設置一個機關事務管理機構，建立國家總局和省、市、縣局的體制架構。二是注重工作職能在政府部門間的二、三次配置，將政府政務和事務職能合理、科學地配置到不同部門，客觀界定機關事務部門與發展改革、財政、國土等部門的職能邊界，保証完整、全面、獨立履行職能。三是建立從中央到地方全面業務指導關系，統一行業標准和工作要求，確保體制統一、法制統一和政令暢通。

第二，職能明確問題。機關事務管理的主要任務是對機關資源進行理性配置、組織和使用,使其產生最佳的管理行為效果。這種角色定位決定了機關事務工作應該以運行經費、機關用地、辦公用房和設備、職工住宅、公務用車、政府採購、能源節約、公務接待、差旅會議、領導同志服務等管理為核心職能;以信息服務、車輛服務、物業服務、餐飲服務、幼教服務、會議服務、賓館服務等為一般職能;以培訓教育、精神文明、愛國衛生、綠化美化、計劃生育、綜合治理等為輔助職能。

第三，關系法定問題。注重用法律法規界定機關事務部門與其他部門的關系，其中，最重要的是府際關系。[4]從內容上看，府際關系涉及政府和部門間職能劃分、權力配置、利益分配和責任分擔等問題。比如，通過投資關系、預算關系等方面體現出來的政府部門間財權關系，都會在部門內部投資計劃管理、財務經費管理以及物業服務、后勤服務等方面體現出來。通過協調政府和政府部門間利益關系，能更好地構筑公正透明的機關事務管理關系，解決越位、缺位和錯位問題。

二、彰顯行業化特征

習近平總書記指出，后勤專業門類多。機關事務工作有其特有的專業門類和行業化特征，在推進治理體系和治理能力現代化進程中，必須彰顯這些門類和特征，打造行業形象和行業品牌。

(一)從行業特點看

機關事務系統作為一個行業，有其區別於發展改革、財政、水利、交通等行業的顯著特征：[5]

在工作目標上，機關事務工作既是內部保障工作，又是外部管理工作。保障性體現在機關工作和職工生活的方方面面，是機關運轉的基礎和職工生活的依托。外部管理性體現在，既是聯系群眾、服務社會和干部職工的橋梁，也是承擔社會責任、服務經濟發展的平台。

在工作定位上，機關事務工作可以概括為管理、保障、服務三項工作，既要從事機關運行的頂層設計、系統籌劃、組織協調等管理工作，又要從事機關和職工生活的保障工作，還要為服務對象組織提供后勤服務，這是其他行業和系統所不具有的。

在工作門類上，機關事務工作涵蓋諸多學科和專業技能，諸如建筑管理、財務管理、採購學、園藝學等，呈現明顯的多學科、多專業甚至交叉學科的特點，需要強化專業思維、提升專業素養、培育工匠精神。

在工作要求上，機關事務工作參與生產、分配、交換和消費經濟活動全過程，發揮了國民經濟二次、三次分配作用。既是對各種資源的開發、利用和整合，也是與上下左右建立共生關系、邊際交換關系的過程;既涉及內部關系處理，又涉及外部關系協調;要求做到上下銜接、左右和諧，互相支持、密切配合。

(二)從建設任務看

關鍵是以下幾個方面：

在行業規劃方面。前不久，國家機關事務管理局公布了《機關事務工作“十三五”規劃》，並就規劃的組織實施提出了要求，部分地區機關事務管理部門按照規劃要求，制定和實施了本地區規劃。下一步，重點要在總體規劃的基礎上，嘗試編制區域規劃、加快完善專項規劃和項目規劃，建立規劃檢查落實機制和后評價制度，形成以規劃統一意志，用規劃引導工作，靠規劃謀劃發展的工作格局。

在行業制度標准方面。一方面，突出預算財務管理、經費資產管理以及辦公用房、公務用車等事項，建立科學規范、系統完善的保障制度，解決制度統一、標准統一、資源統籌、監管有力的問題。另一方面，圍繞實物定額和服務標准，機關運行經費預算支出定額和開支標准，資產配置標准，后勤服務項目和標准等，建立定額完整、體系健全的工作標准，解決標准缺失、尺度不一、相互攀比、苦樂不均的問題。

在行業學科方面。加強理論建設，著力建設和形成行業學科及其理論體系，解決學科缺失、政策缺位、人才不濟、低層次低水平運行問題。特別要圍繞行業發展規劃和實際工作需要，突出整體性、前瞻性和可持續性，善於借鑒高等院校和第三方智庫力量，努力打造機關事務管理主干學科、支撐學科、基礎學科，解決工作有基礎、發展有后勁、行業有前途的問題。

在行業文化方面。要以節儉效能為目標，著力打造先進的機關事務行業文化，遵循文化發展規律，制定發展目標，更新工作理念，打造行業精神，完善職業道德，培育核心價值觀，把干部職工凝聚成為高度統一的戰斗集體，為保障機關運轉、降低行政成本努力奮斗。

在行業人才隊伍方面。既要體現行業一盤棋思想，制定工作規劃，明確年度目標，將學歷教育、在職教育和專業技能教育有機結合;也要體現分類管理思想，著力打造行政管理類、經營管理類和專業技能類三支隊伍。既要著眼內部挖潛提升培養，用專業的人干專業的事;也要善於引進和使用第三方力量，發揮外部智庫和第三方機構作用，開展聯合辦學和雙向培養。

三、推進法治化治理

習近平總書記指出，法律是治國重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。推進法治化治理，需要機關事務部門主動融入國家治理體系和治理能力現代化進程，用法治意識思考問題，用法治方式深化治理，實現治理法治化。

近年來，機關事務治理法治化取得積極成效，但立法工作方面還存在一些問題，表現在：[6]一是立法層次低。2012年公布實施的《機關事務管理條例》由於位階低，沒有上升為法律規定，規范的事項不夠具體，原則性太強，缺乏有效監督制約手段，導致權威性不夠，管理效力低，執行效果打折扣。二是立法領域窄。仍然存在許多法制建設空白，有的事項無法可依，有的事項缺乏詳細規定。例如，節約型機關建設實施條例，政府機關預算和成本控制辦法，后勤服務市場建設和監管辦法等等。三是立法質量不高。出台的法規制度有的缺乏系統性和前瞻性，有的過於原則和籠統，有的事權邊界不清晰，有的缺乏監督制約手段，有的存在閉門造車現象，造成管理內容不統一、制度標准不一致和地區發展不平衡。

機關事務治理法治化涉及法律規范體系、實施體系、監督體系以及保障體系等方面建設。當前的重點是：

第一，圍繞工作軸心。即圍繞政府建設這個軸心,全面把握經濟建設型政府向公共服務型政府轉型的契機，通過加強政府內部基礎建設，妥善處理政府機關結構與規模、數量與功能、需求與供給、配置與效率等矛盾，推動政府由全能向有限、管制向責任、威嚴向親民的轉變，建設有限、法治、倫理的服務型政府。

第二，緊扣主要問題。打破觀念桎梏，走出管理困境，加快解決長期以來存在的多頭管理、政出多門，缺乏系統規劃;制度標准不統一，各部門相互攀比;資產佔用苦樂不均，重復建設與浪費嚴重;事權劃分不清晰，協調機制不健全;管理約束軟化，缺乏有效的監督制約手段等問題。

第三，抓住關鍵領域。重點在三個方面取得突破，機構運行保障，涵蓋運行經費、機關用地、辦公用房、公務用車、政府採購、辦公家具和設備、公務接待等方面。在職生活保障，涵蓋職工住房、國內差旅、出國境活動、工資福利、津貼補貼等方面。離退生活保障，涵蓋居住區環境、適老化改造、看護中心、老年大學、困難救助、康復護理等方面。

第四，把握重點內容。法律層面，要研究制定《機關事務管理法》;法規層面，要著手起草《政府成本管理條例》等行政法規;制度標准層面，要加快制定和完善保障機關運行和職工生活的實物定額和相關標准，構建機關事務法規制度體系。

四、加快標准化建設

習近平總書記指出，我們要完善科學標准體系，發揮標准在后勤保障中的主導、調節、約束、控制功能，做到按標准搞供應，依制度抓管理，提高后勤管理科學化、法治化、精細化水平。標准化是現代化的基本要素，標准化對於機關事務治理，具有深遠意義。[7]具體講，標准化為機關事務治理確立工作對象，關系到治理的工作目標和發展路徑;標准化為機關事務治理提供依據，關系到治理的合目的性和合規律性;標准化為機關事務治理確立規范，關系到治理的制度化、流程化和規范化;標准化為評估機關事務治理提供量化指標，關系到治理的成本和績效;標准化為機關事務治理提供測度基准和指標，為人們開展機關事務治理的國際國內比較，提供客觀分析判斷和綜合評價依據。

當前，機關事務標准化建設還存在一些問題，主要是：全行業標准化意識不強，人們習慣依行政命令辦事，不習慣依標准制度辦事。在許多工作領域，缺乏根本性支撐標准，如統一規范的辦公用房建設維修標准、機關運行經費開支標准;已有的標准中，有的科學化、合理性和全面性不夠。一些標准的制定帶有主觀性和應急性，一些標准的制定缺乏科學程序，還有一些標准的制定帶有明顯的團體利益烙印。全行業標准化建設還存在碎片化、零散化、隨機化現象，地區和部門的標准規范不協調，同一事項的標准在不同地區和部門不一致。此外，有些標准沒有得到嚴格執行，形同虛設，嚴重影響了標准的公信力和權威性。

機關事務標准化是將標准化的理念、原則、方法運用到機關事務管理與服務中，通過制定標准並付諸實施，達到質量目標化、方法規范化、過程程序化、管理精細化，從而獲得最佳服務和管理保障效益的過程。推進機關事務標准化建設，在指導思想和目標上，要落實《國家標准化體系建設發展規劃(2016-2020年)》要求，堅持政府引導、市場決定、標准先行、合力推進，堅持“量化、簡化、固化、強化”的原則，在管理、保障、服務各領域，夯實工作基礎，打造標准體系，推動標准實施，強化標准監督，提升標准化服務能力，建設具有適用性、綜合性和前瞻化特點的標准體系。在工作重點和路徑上，著力落實《機關事務管理條例》規定，以實物定額和服務標准為突破口，建立定額完整、體系健全的工作標准，重點解決機關運行經費預算支出定額和開支標准,機關資產配置標准，辦公用房建設、維修和物業服務標准，公務用車編制和配備標准，公務接待服務和開支標准，后勤服務項目和標准等，逐步形成標准體系。在基礎工作和切入點上，要以機關運行經費為抓手，明確標准的制定主體、分類辦法、實施方案和工作步驟，統一規劃，頂層設計，合理分類，逐步形成工資福利類、資產構建類、勞務成本類、物資消耗類、計提費用類等標准體系，解決人員工資、津補貼、資產設備購置、基礎設施建設、會議培訓差旅、水費電費辦公費、后勤服務費等問題，逐步構建符合機關運行和預算管理實際的預算支出標准體系。[8]

五、推廣信息化運用

隨著雲計算、大數據、物聯網等技術的廣泛應用，充分運用信息技術改造傳統機關事務管理模式，大力推進“互聯網+機關事務”，已經成為共識。由於缺乏總體規劃和頂層設計，當前，機關事務信息化建設重建設、輕應用;實用性不強，重復投資和浪費問題嚴重。比如，在財務管理信息平台方面，由於缺乏公共財政一體化系統，無法實現包括預算編制、項目管理、指標下達、用款計劃、國庫集中支付、會計憑証自動生成、各種報表出具、預算執行分析以及決算等相互控制、環環相扣的工作閉環，造成預決算管理關系不順暢。又比如，在賓館業中，很少通過企業信息系統，把預算管理、成本管理、多維度獲利性分析等管理會計工具和賓館人財物、產供銷融合，更無法實現業財融合和決策咨詢。

推廣信息化運用，在工作要求上，一是要堅持應用驅動，統籌安全和發展兩件大事。以信息化驅動管理現代化為主線，以建設機關事務大數據為目標，著力增強機關事務信息化發展能力，提高應用水平，使信息化在機關事務管理和政務服務中發揮更重要作用。二是要堅持頂層設計，統一規劃、建設和運維。推動信息基礎設施和網絡安全協調發展，基礎硬件、軟件協調發展，電子政務內網、外網協調發展。合理運用雲計算、大數據等技術，搭建基礎平台，夯實信息化基礎。三是要堅持需求和問題導向，注重統籌規劃、融合創新。以信息化重點項目為依托，對接國家電子政務工程，深化機關事務信息化應用，完善信息化發展環境，努力實現業務信息上下貫通、左右聯通和內外融通，推動信息系統全面發展。在工作措施上要做到：

第一，統籌規劃基礎設施建設

實施政務信息化基礎工程，提升信息化保障能力。聚焦核心業務和核心數據，有效整合和利用計算資源，建設電子政務專有雲。有計劃、分步驟地推進機關財務經費、資產、房地產等業務信息系統建設，推動形成統一的業務協同管理平台。構建政務信息化標准規范體系，保証信息互通共享。加強信息安全建設，強化系統分級保護和等級保護，提升安全管控和運維水平。

第二，深化管理業務信息化應用

建設機關運行經費管理系統，開展運行成本數據採集、統計和分析。建設財務管理共享平台，實現所有預算單位在系統中有序運行、所有財務人員在系統中規范操作、所有銀行賬戶在系統中實時監控的目標。開發資產管理信息系統，推動資產構建、使用、處置、交易、績效評估等全要素全生命周期管理。提高公務用車管理信息化水平，推動改革后保留公務用車集中管理平台建設。建設辦公用房信息管理系統，加強規劃、建設、調配、維修改造、處置等工作。探索智慧社區建設，整合線上用戶和線下物業、維修、家政、購物等資源。改進公共機構節能管理，建設辦公區節能監管系統，建設綠色數據中心。構建以供應商和採購人庫為核心，涵蓋政府採購商品信息、項目執行信息及延伸服務信息的政府採購基礎數據庫。

第三，優化信息化發展環境

強化組織領導，優化服務支撐，加強人才引進，優化技術團隊建設，增進中央和地方以及部門和行業機關事務部門的交流合作，加強系統和單位內部協調。加強信息化建設項目管控，推進績效評價。構建政府、市場、社會等多元主體參與的信息系統與數據融合開發機制。大力推行無紙化辦公，完善門戶網站，健全網上審批系統，加強辦事大廳建設，提高行政效率。

六、提高社會化水平

從美國聯邦總務署、俄羅斯總統事務管理局的經驗看，機關事務部門是機關后勤服務的組織者、服務監管者和質量評估機構，不是服務的直接提供機構。因此，機關后勤服務社會化的核心要義是指，通過向社會力量購買等方式供給后勤服務，並以市場化方式管理和運作后勤服務。改革開放以來，我國機關后勤進行了多層次、寬領域的持續改革，取得了積極成效，但總體上看，還存在管理體制不順，運行機制改革沒有到位，配套政策不完善，服務方式比較粗放，社會化程度偏低等問題。[9]深化后勤服務社會化，要堅持市場化和契約化導向，圍繞供給側結構性改革，結合事業單位分類改革和行業協會商會脫鉤，通過簡政放權、放管結合、優化服務和管辦分離，全面推進機關購買后勤服務，有效滿足機關需求。

(一)改革服務機構

按照事業單位分類改革要求，加快推進以機關服務中心為主體的后勤事業單位分類改革，盡快明確機關服務中心公益一類事業單位屬性，推動有條件的機關服務中心改革為公益二類事業單位。同時，轉變機關服務中心職能，公益一類服務中心重點履行機關事務管理和后勤服務監管職能;改革機關服務中心經費預算關系和財務會計制度，完善社會保障機制，推動機關服務中心轉型發展。

(二)加強分類指導

貫徹國務院辦公廳《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》，鼓勵各級機關優先向社會購買基本建設類、維護維修類、資產服務類、會議培訓類、公務接待類、物業服務類、餐飲服務類、幼教保育類、安全保衛類等后勤服務。也可以結合本地實際，具體確定向社會購買服務的重點領域和重點項目，解決“買什麼”的問題。

(三)完善採購管理

優化政府購買后勤服務項目申報、預算編制、組織採購、項目監管、績效評價等工作。提高后勤服務採購限額標准和公開採購數額標准，簡化后勤服務採購方式變更審核程序和審核要求，鼓勵機關根據后勤服務項目需求選擇採購方式。按照普適性服務項目、區域性服務項目和排他性服務項目類別，分別明確採購辦法和管理要求，解決“怎麼買”的問題。

(四)強化服務監管

分地域分行業明確機關后勤服務項目和標准，完善服務質量第三方評估機制，建立健全后勤服務監管信息公開機制、后勤服務企業評估機制。結合信用信息平台建設，准確記錄社會組織承接機關后勤服務信用信息，加強承辦企業信用建設。完善機關購買后勤服務合同備案機制，推進后勤服務監管執法隊伍建設。

(五)加強績效管理

督促社會組織嚴格履行合同，掌握服務提供狀況和服務對象滿意程度，及時發現並研究解決服務提供中遇到的問題。加強績效目標管理，合理設定績效目標和指標，充分發揮專業機構在績效評價中的作用，將績效評價結果與合同資金支付挂鉤，建立社會組織承接機關后勤服務的激勵約束機制，解決“怎麼管”的問題。

（作者系國家機關事務管理局財務管理司司長、博士）

（來源：中國行政管理）