強化制度建設 提升代表履職實效

　　人大代表受人民委托行使權力，通過制度建設提升履職實效，讓人大代表更能經受人民監督，傾聽人民呼聲、回應人民期待，使人大代表的履職能夠真正解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，凝聚起人民的智慧和力量。

　　人大代表是國家權力機關組成人員，是人民代表大會的基礎和細胞。代表的履職，關系到人民代表大會的運行功效，關系到人民當家作主的實現程度，關系到國家決策的質量和水平。代表履職是否到位，取決於代表履職的意願、能力和環境。

　　履職意願是決定代表履職實效的動力

　　願當、想當、樂當代表，是代表履職的主觀條件。為此，代表需付出足夠的時間、精力和熱情，需要具備奉獻精神、政治責任感和社會使命感。所以，需要從制度上，由外而內地激發代表的履職意願。

　　一是完善候選人與選民或代表見面制度。我國《選舉法》第33條規定，“選舉委員會或者人民代表大會主席團應當向選民或者代表介紹代表候選人的情況”。實踐中，有些地區介紹代表候選人的情況比較簡單，隻有姓名、性別、出生年月、黨派、民族、文化程度、單位及職務等基本信息。至於推薦理由，選民或代表可能了解不夠。《選舉法》規定，“推薦代表候選人的政黨、人民團體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會議上介紹所推薦的代表候選人的情況”。但因為用語是“可以”而非“應當”，所以實踐中對這一程序的重視度還不夠。同時，《選舉法》規定，“選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題”。但由於是“根據選民的要求”才組織與選民見面，所以這一程序在實踐中可能並不會完全實現。因此，如何從程序上甄選出有意願的代表，並促進選民對候選人的了解和信任，需要法律作更精細的設計。

　　二是健全代表履職考核制度。《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱《代表法》）第5條規定：代表在本級人民代表大會會議期間的工作和在本級人民代表大會閉會期間的活動，都是執行代表職務。也就是說，代表履職的時間段包括會議期間和閉會期間兩部分。其中，會議期間的履職包括參加會議、審議議案和報告、提出議案、選舉、表決、提出建議、批評和意見等，閉會期間的履職包括參加代表小組活動、視察、專題調研、列席有關會議等。代表的履職態度和質量，需要具體的考核制度來衡量，通過定期考評，使人大代表的履職情況盡可能實現量化，進而增強代表的履職意識，激發代表的履職熱情，並為代表的履職效果評價提供依據。

　　三是完善代表退出機制。人大代表是以集體的方式行使國家權力，代表個人不能處理和決定問題，但人大討論決定問題，離不開代表的參與。人大通過的法律、決議、決定，雖然不是代表個人的意見，卻包含著每個代表意見的成分。根據人民代表大會議事規則，會議的舉行和議案的通過，都要達到一定的人數要求。我國法律明確規定，未經批准兩次不出席本級人民代表大會會議的，其代表資格終止。為此，實踐中需要嚴格代表請假制度和程序，對於不能按時出席會議、開展代表工作不熱情、參加代表活動不積極的代表，應該暢通代表退出機制，從而激發人大代表隊伍的生機和活力。

　　履職能力是決定代表履職實效的關鍵

　　人民代表大會職權廣泛，立法、決定、監督、任命，每一項職權的政治性、法律性、專業性、程序性都很強。人大代表要在本職工作之外，掌握人大工作必備的知識和能力，還需要從制度上加以完善和助力。

　　一是選舉前把關。2016年出台的《中共中央關於加強和改進人大代表、政協委員有關工作的通知》，強調要嚴格人選標准和條件，突出政治標准和道德品行，並明確要求，沒有履職能力或當選后不盡責、履職意願不強的，一律不得推薦提名或繼續提名為人大代表。這一要求在實踐中應嚴格落實。代表選舉時，盡量把那些願意為民辦事，又具備較高的思想理論水平、政策法律水平和參政議政能力的人，吸收到人大代表隊伍中來，從源頭上提升代表隊伍整體的理論素養和履職能力。

　　二是任職后培訓。人大代表是各方面的優秀人物代表，但並不意味著其必然具備較強的履職能力，所以履職培訓就成為現實需要。自2005年全國人大啟動首次代表培訓以來，各級人大對代表的履職培訓收效明顯。人大代表是什麼、干什麼、怎麼干，通過系統的履職培訓，能夠讓代表熟悉人民代表大會制度，掌握履職所需的法律知識和其他專業知識，了解代表議案和建議的提出以及辦理等。這些好的經驗做法值得進一步堅持和完善。不同層級的人大有不同的培訓對象和需求，實踐中應增強培訓的針對性、時效性，使代表在掌握履職的基本知識之外，更能結合自身實際，迅速准確地定位，找到履職的切入點。

　　三是建立相應的激勵和約束機制。很多地方人大在實踐中已經進行了積極探索和創新。比如，有些地方建立了代表履職檔案制度，將代表履職能力、履職成效作為換屆連任提名人選的依據之一。有的地方開展評選優秀議案、建議活動，一定程度上起到了引導、激勵作用。除了正面的帶動，許多地方也開展了科學可行的懲戒機制。比如，對於缺乏責任感、長期無所作為的人大代表，對其進行通報、誡勉談話甚至勸辭等。這些做法對促進代表履職具有積極作用，值得認真總結並依法加以規范。

　　履職環境是決定代表履職實效的保障

　　代表要真正發揮履職實效，除了代表內在的意願和能力，還需要客觀條件保障，包括良好的履職氛圍和環境。

　　一是時間保障。《代表法》第33條規定：代表在本級人民代表大會閉會期間，參加由本級人民代表大會常務委員會或者鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團安排的代表活動，代表所在單位必須給予時間保障。這就意味著，凡是本級人大或者常委會安排的代表活動，單位必須予以時間保障，不能以種種理由不予批准。當然，人大或常委會對閉會期間的活動安排應盡可能規范化，避免對代表單位和代表本職工作造成過多沖擊。

　　二是物質保障。《代表法》第34條規定：代表按照本法第33條的規定執行代表職務，其所在單位按正常出勤對待，享受所在單位的工資和其他待遇。無固定工資收入的代表執行代表職務，根據實際情況由本級財政給予適當補貼。這一規定是從物質上解決代表的后顧之憂。但在現實中這種補助金額並不多，代表的活動經費也極為有限。在國力日益增強的背景下，加大代表履職物質保障力度，既有必要性，也具可行性。

　　三是權利保障。《代表法》第31條規定：“代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究。”在各種會議上，包括人代會會議、常委會會議，還有常委會組織的其他會議上的發言和表決，都不受法律追究。非經特別程序，不得剝奪代表的人身自由。這些舉措進一步消除代表履職顧慮，保証代表在沒有壓力和限制的情況下充分表達意見，為人大代表創造一個暢所欲言、直抒己見的制度環境。

　　習近平總書記指出，“人民代表大會制度之所以具有強大的生命力和顯著優越性，關鍵在於它深深植根於人民之中”，“這一基本定位，什麼時候都不能含糊、不能淡化”，人大代表受人民委托行使權力，通過制度建設提升其履職實效，能讓人大代表更能經受人民監督，傾聽人民呼聲、回應人民期待，使人大代表的履職能夠真正解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，凝聚起最廣大人民的智慧和力量。