地方城市管理執法機構存在的問題和改革建議

城市管理執法是事關我國城市發展、社會和諧的一個重要問題，也是社會關注的一個焦點。2015年12月，中共中央、國務院印發了《關於深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》([中發](2015)37號文件)，對深化城管執法體制改革、提高城管執法水平提出了明確要求、作出了重大部署。為落實37號文件精神，加強城市管理執法工作，2016年9月，中央編辦批復住建部設立城市管理監督局，解決了長期以來我國城市管理執法系統在國家層面沒有主管部門的問題。但在地方層面，城市管理執法體制仍存在弊端，特別是城管執法機構和隊伍建設方面存在不少問題。近期筆者等赴北京、天津、河北、山東等10多個省(自治區、直轄市)進行了調研，對有關問題進行了分析，在此基礎上提出了加快推進地方城管執法機構改革、加強城管執法隊伍建設的措施建議。

一、地方城市管理執法機構設置和隊伍建設存在的問題

通過調研和分析發現，當前各地在城管執法機構設置和隊伍建設方面主要存在以下問題。

(一)城管執法機構設置不健全、不規范

一是省級層面城管執法工作管理機構設置不一。多數省(自治區、直轄市)沒有設置專門的、綜合性的城管執法工作管理機構。已設置機構的省份也很不統一：有的分設，有的合設，有的下設;有的單列，有的歸口於住建部門，有的歸口於其他部門;有的是正廳級建制，有的是副廳級，有的是正處級或正處級機構高配副廳級負責人。如：北京市分設城管委和綜合執法局;上海市在住建委下設副局級的城管執法局;天津市在市容委下設副局級綜合執法局;重慶市設立與規劃、建設相分離的市政管理委員會;山東省在住建廳內設城建處負責城市管理，同時內設執法監察處，負責規劃、建設、管理領域的行政執法。

二是地市和區、縣級城管執·法機構設置五花八門。有的將城市管理機構與執法機構合設，城市綜合執法局與城市管理委員會、城市管理辦公室等機構合署辦公。如，山東省17個設區市中有14個把城市管理和綜合執法機構合設，可稱為“大城管”體制。有的將城市管理與執法機構分設，對行政執法機構進行綜合設置，推進綜合執法，如浙江嘉興等地市普遍設立了綜合行政執法機構，可稱為“大執法”體制。部分市縣將城管執法部門以二級局的建制設在某個職能局之下，成為“局中局”。在領導體制上，則存在市區雙重領導、區街雙重領導、市或區垂直領導以及以街道為主管理等四種模式。

三是各地城管執法機構的名稱不相同。由國務院直接批復設置機構的82個城市中，城管執法機構的名稱就有8類;在河北省，沒有兩個地市的城管執法機構的名稱是相同的。

四是城管執法機構的性質定位不一樣。有的是單設的政府工作部門，有的是政府部門的下設機構，而絕大多數地方城管執法機構是事業單位，這不符合《行政處罰法》要求履行執法職能的部門必須是行政機關的規定。目前全國2900多個縣級以上城管部門中，確定為行政機關的佔比不到20%。

(二)城管執法機構與有關部門職責劃分不清、合作不力

一是城管執法機構與其他職能部門職責邊界不清。在很多地方，城管部門成了“垃圾桶”，其他部門不願管、管不了、管不好的繁雜事務都“扔”給了城管部門。一些地方政府把城管執法部門視為“機動隊”，無論是否屬於其職責范圍，無論是否應由政府管理的事務，甚至無論是否合法，都調用城管執法力量，城管部門不得不承擔大量執法范圍之外的維穩、征地拆遷等事務。一些地方推行相對集中行政處罰權，但到底哪些應集中到城管執法機構，哪些應保留在原職能部門並無明確標准。城管執法機構與其他部門職責邊界不清，造成多頭管理、重復執法與相互推諉、無人負責現象並存。

二是有關職能部門對城管執法機構的執法配合不力。城管部門的執法行為離不開其他職能部門的配合和支持。但由於缺乏相應的法律法規對城管部門職權作出界定，加之協調機制不健全，城管部門往往難以得到其他部門的配合。如，有的地方相關部門以隻能為公檢法或紀檢監察部門提供信息查詢服務為由，拒絕為城管執法部門查詢相關信息。有的地方城管執法機構的行政處罰結果不能納入其他部門的信用體系，無法共建聯動懲戒機制。

三是城管執法的司法保障不足。由於城管執法機構不具有採取行政強制措施的權力，在實際執法過程中，常需要申請公安、法院強制執行。但目前多數城市沒有建立城管公安聯勤聯動機制。一些需要按照妨礙公務來處理的案件，公安機關並不願按照妨礙公務來處理，法院也不願意受理城管執法案件，導致城管執法效力大打折扣。

(三)城管執法人員數量不足、身份多樣

一是城管執法人員數量不足。近年來，隨著城市的快速發展，城管執法工作量顯著增加，但因編制和經費的嚴格限制，城管執法人員數量增長緩慢，“缺人”成為各地城管部門反映最強烈的問題。如，2001年至2015年杭州主城區人口增長了100多萬，但執法人員編制僅增加了33人。北京市每萬人口配備3.1名執法人員;廣州市每萬人口配備1.9名執法人員;青海全省隻有執法人員1170名，都遠遠不能滿足執法工作需要。由於人手不足，各地普遍聘用大量協管人員作為輔助執法力量。在有的基層機構，協管人員甚至是正式編制人員的數倍。

二是各地城管執法人員身份多樣。有的是公務員編，有的是參公管理的事業編，有的是全額撥款事業編，有的是自收自支事業編，有的是工勤編，有的是從其他機構和單位借調的人員，還有的是聘用人員。如，某直轄市下轄區的城管執法人員有8種不同身份。執法人員身份多樣，來源不一，素質不齊，嚴重影響執法的規范性和執法水平。

(四)對城管執法人員激勵不足、約束不力

一是對城管執法人員激勵不足。城管執法人員工作任務繁重，經常需要加班加點，而且面臨的執法環境復雜，身體和心理壓力很大。但是，執法人員薪酬待遇偏低，執法車輛等裝備配備和辦公條件較差。輔助執法的協管人員工資待遇更低，有的連“五險一金”也得不到保障。由於財政撥付經費不足，有的地方隻能依靠罰款“創收”來給協管人員發工資，這是造成“釣魚執法”、枉法執法現象的一個主要原因。此外，由於基層執法機構行政級別低，城管人員又不能按事業單位定崗享受相應的職稱待遇，他們的職級上升空間很小，因此，一些執法人員工作積極性不高，一些執法機構人員流失嚴重。

二是對城管執法人員的制約監督制度不完善。對於不同身份執法人員的錄用、考核、問責等，還沒有建立一套有效的制度;對於執法行為，也缺乏科學、精細的流程和標准，執法部門和人員自由裁量權過大，易造成選擇性執法、暴力執法和濫用執法權等問題，嚴重影響執法規范性、公正性，損害城管執法隊伍形象，甚至引發社會矛盾。

二、推進地方城市管理執法機構改革的幾點建議

為貫徹落實好[中發](2015)37號文件精神，提高城市管理執法水平，需要加快推進地方城管執法機構改革、加強城管隊伍建設。

(一)健全完善城管執法機構設置

在省級層面。整合省級住建部門原有的行政執法職能和37號文件要求從其他部門劃轉的城市管理執法職能，設立“城市管理執法監督局”。其中，在直轄市，可作為政府職能部門單獨設立，建制為正廳級。在各省，可歸口由省住建部門指導和管理，建制為副廳級。省級層面的“城市管理執法監督局”的主要職責包括：

貫徹落實中央和省關於城市管理的重大部署，完成住房城鄉建設業務主管部門下達的工作任務;推動本級城市管理地方立法，研究制定本級城市管理執法工作政策、標准;對所轄市、縣執法機構進行業務指導、組織協調、考核評價、監督檢查、隊伍培訓，受理住房城鄉建設領域違法違規問題舉報;對本級住房城鄉建設領域的特殊案件、重大案件、跨區域案件、上級交辦案件和綜合性復雜案件直接行使行政處罰權，指導、協調城市管理執法突發事件應急管理工作。

在市縣層面。根據城市規模大小、經濟發展水平等因素，堅持尊重地方特色、高效便民原則，推進市、縣城市管理領域大部門制改革，綜合設置“城市管理綜合行政執法局”。鑒於越到基層，城管執法機構承擔的職責越多、工作量越大，在機構建制上要適當提高規格，同時要賦予各地一定的自主權，不搞“一刀切”。副省級市、省會城市和計劃單列市可為副廳級建制，也可以是處級建制機構，但高配副廳級負責人;地級市可為正處級建制;縣級市和縣可為正科級建制。

(二)依法合理確定城管執法機構的職責

一要精簡管理職責。要按照轉變政府職能的要求，妥善處理政府與市場、政府與社會的關系，深化“放管服”改革，全面清理和認真審查城管執法部門承擔的職責，把那些於法無據、與改革發展要求不符的職責事項取消，不該管的堅決不管，為城管執法機構減負，從而把有限的執法資源用於履行依法必須承擔的職責，把該管的管好管到位。

二要明晰職責邊界。按照37號文件精神，抓緊整合其他部門劃轉的職責。各市縣應結合本地實際，合理確定集中行政處罰權的范圍，重點集中多頭執法、職責交叉、不需要進行復雜技術鑒定的違法行為的處罰權。要劃清城管執法部門與其他職能部門的權責邊界，編制和公布權責清單。

三是要推進職責法定。要按照黨的十八屆四中全會精神，加快國家和地方立法進程，依法界定城管執法部門的職責權限。

(三)加強城管執法機構與其他部門間的協同

一要在城市設立城市管理委員會。各級城市政府可在城市管理執法機構之外，成立非常設的議事協調機構——城市管理委員會，由市政府負責人擔任領導，有關職能部門負責人擔任委員。各級城市管理委員會接受本級黨委、政府的直接領導，城市管理委員會下設辦公室，與同級城管執法機構合署辦公。城市管理委員會的主要職責是，加強本級城管執法機構與其他職能部門(如規劃、建設)的工作銜接和協調聯動，從源頭上解決相關部門與城管執法機構之間職責不明、配合不好、保障不力的問題，形成運作高效、配合密切的城管執法聯動機制。

二要推進城管執法與公、檢、法等部門的聯動協作。具體措施包括：實行城管部門和公安機關領導交叉任職;公安部門在同級城管執法部門派駐機構，副省級市、省會城市和計劃單列市的城管部門可設立公安支隊，地級市城管部門可設立公安大隊，縣級市城管部門設立公安中隊;協調建立城管執法與公、檢、法機構聯勤聯動機制。

(四)明確城管執法機構人員配備比例和身份

一要適當提高城管執法人員配備比例。考慮到城管執法涉及的業務范圍的廣泛性和復雜性，要在依法精簡執法事項的同時，適當提高城管執法人員配備比例。參照公安系統每萬人口的警力配備比例，城管執法人員可按佔城市常住人口的萬分之六左右的比例配備。

二要統籌解決執法人員的編制和身份問題。可通過招錄、調入、接收安置軍轉干部等途徑增加新的執法人員，嚴把入口關，保証人員素質。要明確新增執法人員必須是行政編制。同時，把符合條件的參公編制人員、事業編制人員轉為行政編制，逐步減少協管人員數量，推進城管執法隊伍規范化建設。

(五)加強對城管執法人員的激勵與約束

一要適當提高城管執法人員的待遇。要由財政經費全額保障執法人員的薪酬福利。可考慮將一線城管執法人員納入特崗類別，享受特殊崗位津貼。對於履行城管執法職責所必需的協管人員，要按當地其他行業類似人員的薪酬水平簽訂聘用合同，由財政經費支付其薪酬和“五險一金”。

二要改善執法人員工作條件。可參照公、檢、法等部門的標准，合理確定城管執法機構執法執勤用車配備定額，建議按照每人一座的標准配備執法車輛。同時要按照實有城管執法人員數量和國家有關標准配備辦公用房及設備，改善辦公環境。

三要加強對執法人員的制約監督。盡快研究制定城管執法工作規范，形成科學、明晰的城管執法工作流程和工作標准;實行執法人員持証上崗制度，明確規定城管執法必須配備和全程使用執法記錄儀，不使用記錄儀則不得執法，全面推進執法公開;強化對執法人員的考核和問責，把亮証執法、公正執法、文明執法作為評分標准，把考核結果與薪酬待遇、身份轉變、職務晉升挂鉤，實行違法執法一票否決制，全方位加強對城管執法人員的制約監督。

（作者：王滿傳，中國行政體制改革研究會秘書長;孫文營、安森東，中國行政體制改革研究會）

（來源：中國行政管理）