學者解讀：房子是用來住的，不是用來炒的

編者的話

2016年12月中旬，中央經濟工作會議提出，要堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，要求回歸住房居住屬性。2016年12月21日下午，習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上進一步指出，“要准確把握住房的居住屬性”。

新中國成立以來，我國的住房保障制度和發展政策經歷了怎樣的變遷，我們對住房屬性的認識又經歷了一個怎樣的曲折過程？通過哪些調控機制，才能確保住房回歸到居住的基本屬性上？域外解決住房問題的經驗對中國又有哪些啟示？

《思想者》副刊特約請幾位學者一一解析，以饗讀者。

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讓住房市場回歸到基本居住功能上來

畢夫

■與金融、土地政策工具相比，通過財稅和立法應當是下一步構建房地產調控長效機制中最有看點也最核心的內容。

從理論上說，房地產同時具有資本品與消費品的雙重屬性，而且消費品屬性應當遠遠大於資本品屬性。然而，由於缺乏政策的厘清與定位，過去很長一段時間內無論是自然人還是法人，都片面地將住房視作投機炒作與賺錢謀利的工具。房地產商捂盤惜售，借機拉抬出售價格﹔企業包括一些國有企業不務正業，大量涉足房地產，在推升房價中大發橫財﹔不少個人或投機者借助信貸杠杆結隊“掃樓”，囤積居奇並頻繁高拋低吸。結果，整個社會金融資本有相當一部分集結到房地產領域。這不僅導致一二線城市房價輪番暴漲，也使三四線城市陷入庫存積壓的窘境，還大幅抬高了居民的生活成本，日益增大的財富泡沫加劇了金融風險。正因如此，中央經濟工作會議明確強調“房子是用來住的，不是用來炒的”，這一通俗化概括隱含著決策層的諸多良苦用心。

一方面，這一論斷明確了住房的定位，使得住房市場有望回歸到居住的基本功能上來﹔另一方面，它旨在稀釋住房的資本品屬性，標明政策取向將朝著繼續打擊投機、防止熱炒與抑制房地產泡沫的方向深入推進。為此，中央經濟工作會議提出，要綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制。

房價與貨幣關系緊密，近10年的房價飆漲幾乎與寬鬆貨幣政策下的流動性過剩完全同步，而且房地產是極易產生高杠杆、滋生泡沫的領域，因此，防控金融風險，最大的風險就是房地產泡沫的風險。為此，中央經濟工作會強調在宏觀上要管住貨幣，微觀信貸政策上要支持合理自住購房，嚴格限制信貸流向投資投機性購房。另外，土地供應直接影響著房價，因此，土地政策要落實人地挂鉤政策，根據人口流動情況分配建設用地指標，房價上漲壓力大的城市，要合理增加土地供應，對商品房庫存積壓嚴重地區暫停土地供應。要提高住宅用地比例，盤活城市限制和低效用地。

與金融、土地政策工具相比，通過財稅和立法應當是下一步構建房地產調控長效機制中最有看點也最核心的內容。對住房保有環節征稅是國際通行做法，也是防止住房市場過度投機炒作的有效手段。特別是對於世界第一人口大國來說，土地資源非常有限，每一個個體絕不能佔有過多土地資源，否則，就會侵蝕別人的利益，造成房價失控暴漲。通過開征房地產稅，讓佔有過多住房資源者多交稅，然后補貼住房困難的低收入階層，已是必選之策。可以判定，2017年將是房地產稅進入立法程序的關鍵一年。

鑒於地方政府與土地財政的緊密關系，一些地方政府在房價持續暴漲中的作用，必須引起我們的足夠重視。為什麼每一次中央政府針對房價的調控往往總是收效甚微，甚至最終陷入“調控——上漲——再調控——再上漲”的惡性循環？中央經濟工作會議特別強調，要落實地方政府主體的責任。因此，有關地方政府在去庫存、控房價、抑泡沫等方面的責任歸屬與制度約束等頂層設計方案，接下來可能會悉數落地。

對中國住房市場的再定位

鄒琳華（中國社科院財經戰略研究院，經濟學博士）

■居住屬性是住房的基本屬性，投資投機屬性屬於住房的派生屬性。離開了居住屬性，住房的投資屬性要麼不復存在，要麼隻能對社會產生負面效應。投資屬性作為派生屬性，必須服務於基本屬性。

“房子是用來住的，不是用來炒的”“要准確把握住房的居住屬性”，這兩大提法是立足國情和住房政策的實踐教訓，對住房市場的科學再定位。

從城鎮福利分房與配給制到住房市場化

我國對住房屬性的認識，經歷了一個曲折過程。從新中國成立后到改革開放以前，人們主要關注的是住房的基本居住屬性，住房政策的主要目標是保障城鎮居民基本住房需求，城鎮住房分配實行的是福利分房與配給制。這一階段雖有效保障了城鎮居民的基本住房需求，但由於缺乏資金且資源配置效率較低，城鎮居民住房水平提高緩慢。到1978年，城鎮人均住房建筑面積僅為6.7平方米。

改革開放以后，隨著人民收入水平不斷提高，城鎮居民家庭對住房居住水平也提出了更高要求，以市場化為導向的住房制度改革開始逐漸摸著石頭探索前行。自1978年改革開放以來，住房市場化改革先后經歷了探索試驗售房（1978~1985）、提租補貼（1986~1990）、以售帶租（1991~1993）、全面推進（1994~1998.6）、取消福利分房、實行貨幣分房（1998-）等階段的改革。1998年6月，國務院發布《關於進一步深化城鎮住房改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號），提出“1998年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化”“停止住房實物分配后，新建經濟適用住房原則上隻售不租”“發展住房金融，培育和規范住房交易市場”“擴大個人住房貸款的發放范圍，所有商業銀行在所有城鎮均可發放個人住房貸款。取消對個人住房貸款的規模限制，適當放寬個人住房貸款的貸款期限”。這些標志著沿襲數十年的福利住房政策為住房商品化所取代，確立了以經濟適用房為主的多層次城鎮住房供應體系。

隨著住房市場化改革的推進，被壓抑的住房需求不斷得以釋放，住房市場規模持續擴大，到2001年，全國商品住宅投資達4216.68億元，佔全國城鎮住宅投資的67.34%，城鎮人均住房建筑面積達20.8平方米。但直至21世紀初，由於城鄉居民家庭收入水平仍然較低，住房潛在需求釋放仍然緩慢，住房改革艱難推進。

使普通商品房成為市場的供應主體

2002年以來，在快速城鎮化與工業化浪潮的強力推動下，住房市場形勢發展提出了住房進一步商品化的要求，住房的投資投機屬性也開始為多數人所認識。這一時期，大量農村人口涌入城市，形成巨大的住房剛性需求﹔工業大發展、經濟起飛所帶來的國民家庭收入快速增長，也必然催生大量改善家庭原有居住條件的訴求。2003年8月，原建設部《關於促進房地產市場持續健康發展的通知》（18號文）將經濟適用房由“住房供應主體”修改成“具有保障性質的政策性商品住房”，確立了房地產為國民經濟發展的支柱產業，使普通商品房成為市場的供應主體。在這一階段，大多數城鎮居民家庭都擁有了一套以上商品住房，還有不少家庭開始擁有多套商品住房﹔很多進城務工農民家庭，也在其流出地縣城或地級市購置了一套以上商品住房。到2010年，城鎮人均住房建筑面積達31.6平方米。但這一階段在住房大發展的同時，也產生了房價飛漲、住房投機盛行及泡沫堆積等問題。

保障房補課

隨著住房全面商品化和城鎮房價持續飛漲，不僅低收入階層無力購房，還產生了大量介於高收入與低收入階層之間的住房困難的“夾心層”，人們開始重新意識到保障房建設的重要意義。不少人認為，中低收入住房困難階層應由政府提供住房保障，其他收入階層可通過市場購買商品房﹔政府隻要提供了完善的住房保障，無論商品房價格如何漲跌都不會影響經濟社會穩定，政府無須再干涉商品房市場運行。在此思路指導下，住房政策進入保障房補課的新階段。2011年“‘十二五’規劃綱要”中，正式提出此間建設3600萬套保障房的目標任務，標志著“保障房補課”思想正式付諸政策實踐。

住房市場的深層次矛盾

然而，近年實踐証明，“商品住房”的商品（投資）屬性和民生（居住）屬性不能簡單割裂開來。完全依賴市場機制，不僅不能解決住房市場的根本矛盾，還將進一步扭曲經濟社會結構。當前，住房市場的深層次矛盾主要體現在以下兩點：

一是土地市場高度壟斷導致商品房價格長期畸高。我們的住房用地由地方政府獨家出讓，對土地市場的高度控盤必然造成房價居高難下，收入分配扭曲。

從需求側看，高房價使城鎮居民家庭負擔過重，消費增長乏力，房地產經濟有淪為“房奴經濟”的隱憂。居民家庭好不容易擁有了住房所有權，卻一不小心成為“房奴”，下半輩子將為銀行、開發商等打工。高額的按揭本息使得“房奴”們緊縮消費、不敢失業，消費水平與幸福指數雙下降。購房者實際可支配收入較低，也使得社會經濟內需不足，產業轉型升級乏力。

從供給側看，高房價決定了政府投資必須在經濟增長中起主導作用。在土地由政府獨家出讓的條件下，政府通過高房價集中的這部分社會財富，必須通過政府投資的方式再花出去，才能維持國民經濟運行的宏觀平衡。在公共基礎設施水平較低的條件下，政府投資能夠顯著提高經濟效率，推動經濟增長。但隨著公共基礎設施水平不斷提高，政府投資的經濟效率不斷遞減，低效浪費現象凸顯。

二是區域結構性矛盾突出，結構性過剩與結構性短缺並存。由於現階段人口向大城市流動，大城市收入和就業機會均要優於中小城市，從而造成特大城市和大城市住房短缺局面將在很長一段時期內存在。而對於廣大中小城市而言，住房總體供大於求的局面也將在較長時期內存在。在這種條件下，縱容投資投機者利用金融杠杆炒高大城市房價必將惡化供求矛盾，妨礙居民住房水平的提高﹔而縱容金融資本對中小城市房價的炒作，則會加劇住房相對過剩。

住房的投資投機屬性必須服務於居住屬性

從本質上看，住房必然同時具有兩種天然屬性，一是作為耐用消費品的居住屬性，二是作為金融投資品的投資屬性，這兩種屬性一般同時並存且不可分割。但是，這兩種屬性存在一個主次關系。其中，居住屬性是住房的基本屬性，投資投機屬性屬於住房的派生屬性。離開了居住屬性，住房的投資屬性要麼不復存在，要麼隻能對社會產生負面效應。投資屬性作為派生屬性，必須服務於基本屬性。住房投資投機，必須以節約資源、提高居民居住水平為目標。如果派生屬性脫離了基本屬性，要麼形成大量無人居住的“鬼城”，最后隻能賣給投機者或單純套取銀行貸款，從而對社會資源造成極大浪費﹔要麼把房價不斷炒高，少數人擁有大量住房，而多數人住房負擔沉重。

各級政府不僅需要提供基本住房保障，還有責任擔負維持商品住房市場平穩健康運行的重任。各地方政府應採取有效措施保障居民合理住房需求、抑制住房投機和平抑住房價格。

新加坡解決住房問題的啟示

林雙林（北大國家發展研究院教授、中國公共財政研究中心主任）

■年輕人往往起薪低，奮斗數十年可能都很難買得起房子。應該像新加坡政府一樣，對年輕人購房提供一定補助——可以直接補助，也可以把房貸利息從可稅收入裡扣除。

新加坡1959年脫離英國殖民統治，1965年從馬來西亞獨立，經過僅僅50多年的努力，已從一個貧窮落后的國家，變成繁榮富強的一流國家。盡管規模較小，但新加坡公共基礎設施完備，人民堪稱安居樂業，新加坡經驗對中國有何啟示呢？

新加坡逐步實現“居者有其屋”

從上世紀60年代開始，新加坡政府開始著手解決居民的住房問題。通過購買，新加坡政府擁有全國80%的土地，這種購買是按政府規劃、開發之前當地土地的價格來購買，而不是開發以后被推高的價格。這樣就節約了政府財政開支。而且，政府拿了土地之后就開始搞100年的規劃。

新加坡政府為百姓建造的廉價住房，叫“組屋”。他們以低廉土地為基礎，為百姓建造房屋。因為土地便宜，房價也低，政府就把這種廉價房子賣給老百姓，購買面積由家庭人口多少決定﹔所在地區不同，房價也不同。目前，新加坡一套房的房價大約在家庭年收入的4到5倍。為了讓居民擁有居所，國家對購房者予以補助。據新加坡統計局住宅和發展委員會測算，2015年，兩居室房子的價格在30萬新元（1新元約合5元人民幣）左右，三居室在45萬新元左右，四居室在60萬新元左右。這是“組屋”再出售的價格，比政府最初賣給居民的價格高。

目前，約85%的新加坡居民住在政府提供的“組屋”裡，“組屋”5年內不可在市場出售，可以退還給政府。而且，“組屋”的設計還很合理，樓道寬敞，一般都有敞開的公共空間。“組屋”的質量由政府嚴格把關，政府會採用公開市場招標，通過競爭，由私人開發商來修建。據記載，政府曾發現一座樓的某處有問題，而要求開發商將整座樓重建。

新加坡居民買了“組屋”后分期付款，房款來自個人積累的公積金——雇員和雇主基於雇員工資數按比例向政府繳納公積金，用於雇員住房、教育、醫療和養老。“組屋”在購買5年之后可以出售，但政府按照市場商品房價格征稅並入國庫，以作為政府當年對屋主補助的回報。

解決住房難題需要足夠的資金，那新加坡的財源是怎麼解決的呢？除了稅收，新加坡政府還成立了淡馬錫投資公司，其100%股權歸財政部擁有——該公司投資於新加坡電信、新加坡航空、星展銀行、新加坡地鐵、新加坡港口、海皇航運、新加坡電力等大企業，自1974年成立以來該公司年回報率為16%左右，給國家創造了財政收入，從而有可能降低稅收，不用搞土地財政。

我國居民住房市場的問題及新加坡經驗的啟示

我國居民住房市場存在著一些突出問題，比如，地方政府大搞土地財政，推高住房價格﹔大量資金涌向房地產﹔“爛尾樓”和“鬼城”大量出現﹔用制造泡沫的方式去庫存，致使房價不斷高漲。

相形之下，新加坡雖然是小國，但中國與它不無相似之處，如政府對土地支配權大，城市人口密度大，等等。新加坡解決住房問題的實踐，對我國還是有一些啟示。

制定長遠的地方發展規劃，提高建筑質量。我國正在推進城市化，可很多地方是一任領導一個規劃，今天建了明天拆﹔有的地方，在遠郊建幾座住宅樓，沒有任何配套設施﹔攤大餅式發展，城市裡沒有多少綠地、樹木、公園﹔住宅建筑和基礎設施，往往還粗制濫造。因此，我們的地方政府要像新加坡政府那樣，要盡早、盡量長遠地作好城市規劃，而且要重視建筑質量。

減少對土地財政的依賴，開創財政收入的新途徑。土地財政的實質是一些地方政府把住房這種必需品當成奢侈品，再向購房者征收巨額稅收，這顯然不對。多年來，很多地方政府往往沒有足夠稅源、自由發債的權利，想進行許多基礎設施建設，隻有搞土地財政。因此，應該允許地方政府開拓新稅源，征收有利於發展或有利於再分配的稅收，如財產稅、遺產稅、資本利得稅等。當前，房價高漲，是推出個人房產稅的好時機。而且，我們的地方政府也可以學習新加坡，轉變國有資本的經營方式，甚至由直接控制生產，轉為成立淡馬錫式的投資公司，投資於營利的企業，獲取資本回報，以增加財政收入。

增加經濟適用房，保証居民住房的可及性。城市化主要是人的城市化，人的城市化主要是住房城市化，在哪個城市裡住下來了，就應該是哪個城市的居民。我們的經濟適用房類似於新加坡的組屋，然而，其條件太嚴，應該適當放鬆條件，讓更多人受益﹔另外，經濟適用房的價格也要合理。各地方政府應該因地制宜，增加經濟適用房供給，使其惠及大眾。

政府對年輕人提供住房補助，防止代際間財富分化加劇。與城市中老年人相比，年輕人相對貧困是普遍現象，這在發達國家也是如此，應該引起警覺。現在，城裡的老年人往往有價格昂貴的房子，還有高額退休金，年輕人。往往起薪低，奮斗數十年可能都很難買得起房子，應該像新加坡政府一樣，對年輕人購房提供一定補助——可以直接補助，也可以把房貸利息從可稅收入裡扣除。

還應增加個人資產選擇。比如，將居民投資注意力從房產上轉移出來，增加市場上房屋的供給。