政府管制影響評價體系：國際經驗及對中國的啟示

政府管制是政府對經濟或者社會行為的一種干預行為，是利用命令或者經濟的誘因等方式來建立、促進、維系經濟和社會活動的秩序、效率和公平，並借此對公民的權益和福祉提供最大的保障和服務。政府管制的范疇主要體現在經濟管制（economic regulation）、社會管制（social regulation）與行政管制（administrative regulation）三個方面。在現代政府治理的職能體系中，管制與服務是兩個重點。政府的功能正是透過管制或者服務過程來呈現，管制與服務是政府行為的一體兩面。政府服務目的的達成，事實上也依賴於管制手段的精細、精准與完善。然而，政府管制也是備受社會批評和責難的領域，其原因不僅僅在於管制本身就是對人們行為的規范和限制，更重要的是過度管制，不僅增加了政府的負擔和成本，而且導致管制俘獲、腐敗以及繁文縟節、效率低下等問題。因此，改革與矯正政府管制所衍生的問題，提升管制質量成為世界范圍內政府改革的核心主題之一。

政府管制改革，並非簡單是管制與解除管制和放鬆管制的選擇問題，而是如何構建良好的管制體系、提升管制質量和績效的問題。此時人們便需要一種評估管制績效的工具，來衡量哪些管制是不必要或無效的。因此，管制影響評價（Regulatory Impact Assessment，簡稱RIA）在西方發達國家政府改革過程中應運而生，通過構建科學評估的體系，形成公開透明、互動協商的評估過程，為決策者提供有價值的數據和經驗信息，從而促進理性決策、提升管制的質量。簡政放權、優化監管、提升服務是我國現階段政府改革的核心工作，如何建立科學、合理、適法、有效的管制，也是我們面臨的重大理論和現實問題。

一、政府管制影響評價的性質及重要性

所謂管制影響評價就是系統地檢驗和測量新的或現有管制制度的潛在成本、收益，評估、探討可能產生的所有正面、負面的影響，從而為最優決策提供依據的一套制度安排。它“不僅是一種幫助政府評估管制影響的分析工具，還是一種融入政策過程的協調工具，能使不同的利益結合在一起。”﹝1﹞歐盟委員會認為“影響評價是一個構建和支持政策發展的過程，其評估了管制政策的效果、識別了潛在風險，並分析不同管制替代方案的利弊以及對經濟、環境、社會造成的影響，合並同類項，縮減成本、提高效益，有助於發展可持續的管制體系”。﹝2﹞由此看來，管制影響評價是匯集分析功能和協調功能為一體的政策工具。通過形成科學、系統、透明、互動的評估體系，構建一個理性的決策模型對政府管制的先后必要性進行排序，並以經驗調查的方式對已有管制政策的實際影響、擬議管制政策或替代性管制方案的可能影響進行分析和比較，將評價結果融入政策周期從而為決策者提供有價值的數據和信息，提升管制質量。管制影響評價對實現良好管制具有重要意義，主要體現在以下4個方面。

第一，有助於厘清市場和政府的邊界，營造健康有序的市場環境和公平和諧的社會氛圍。評價管制方案必要性的標准就在於厘清市場和政府的邊界，明確行政權力的范疇，保証必要的管制，同時使那些能由市場自行調節的事務回歸市場，減少不必要的政府干預，通過管制影響評價確保管制政策的適度性。從政府層面看，有助於降低政府負擔、降低管制成本﹔從經濟層面看，有助於避免市場失靈、激發市場活力、促進經濟發展﹔從社會層面看，能更好地實現社會公平，維護公共價值和公共利益，實現善治。

第二，有助於賦予管制制度及行為正當性，提升管制質量和效益。“管制影響評價並不是完全取代政策制定，而是為決策提供信息，也就意味著為政府決策和行為提供持續的辯護和支撐”。﹝3﹞運用系統科學的評估體系，通過開放透明的評估過程為管制決策提供依據，不僅能提升社會對管制制度的理解和認可，而且還賦予管制決策和行為正當性。同時，“通過管制影響評價確定管制方案的優先順序，使政策資源合理分配到當前最重要、最有效的管制領域，使管制行為的效益最大、成本最低”。﹝4﹞

第三，有助於監督政府管制行為，提升政府責任、避免管制失靈。管制影響評價可以起到監督的作用，提升管制機構和監管者的責任意識，篩選出服務於社會整體利益的管制政策，而非服務於某些利益集團。從而避免管制規劃和管制目標間的模糊關系、減少不合理的管制制度、防止監管者被利益集團俘獲損害公共利益、減少管制風險帶來的危機、避免管制漏洞等一系列管制失靈的現象，從而更好地實現管制的目標。

第四，有助於增強政府決策和行為的公開透明，增進政府與社會的互動。“成熟的管制影響評價體系包含了完善的公開機制及協商機制，有助於促進政府決策和行為的公開性、可問責性和互動性。”﹝5﹞公開和協商機制為不同利益集團、公民、專家學者等評估管制帶來的影響提供了渠道，整合多元利益促進共識達成，全方位地衡量管制方案的利弊、規避風險，促進政府信息的公開，緩解信息不對稱的現象，增進政府與社會的互動。

二、政府管制影響評價體系構建的國際經驗

管制影響評價於1981年最先在美國建立，隨后在國際社會中廣泛傳播。越來越多的國家認識到管制影響評價對實現良好管制的重要意義，OECD要求其成員國都要對管制方案進行科學系統的評價。總結不同國家的經驗和做法，在設計和實踐中包含了以下共性。

（一）構建從中央到地方的管制影響評價制度體系

通過行政命令、法律制度、指導方針對管制影響評價提出要求，是國際上的整體趨勢。不僅從國家層面強調了對管制影響評價的重視，而且通過正式制度與非正式制度的結合、宏觀制度與微觀制度的結合，從制度層面及實踐層面系統地促進評價的有效落實。（1）以法律及行政命令作為保障。主要包括歸納為以下4種情形：一是基於法律，如韓國、墨西哥。二是基於總統的行政命令，如美國，在裡根總統時期就從定量的角度強調應對管制規章草案進行成本收益分析，隨后克林頓總統強調應綜合定量、定性的方法判斷管制活動產生的整體影響，聚焦管制行為和成本的正當性，再到布什總統強調應對管制機構制定規章，並形成統一的管制指引為具體實踐提出要求。三是基於首相的法令或總理提出的准則，如澳大利亞、法國、意大利等。四是基於內閣的指令、政府的決議等，如英國、加拿大、德國等。（2）建立可操作的指導方針。如歐盟委員會的《影響評估指引》、OECD的《管制影響評價的機制構建——政策制定者的指引》等文件，將涉及管制影響評價的法律規章進行深入細化和操作化，並對實施過程應遵循的具體原則、程序和方法提出統一要求，將宏觀的、框架性的法律規章根據管制領域的差異、地域的特征進行微觀化和實操化。

（二）組建負責管制影響評價的獨立機構和專業團隊

諸多國家均在中央層面成立了獨立的管制審查與協調機構，有助於促進監督職能的落實，提升專業性與協調性。（1）在中央層面設立管制影響評價的獨立機構。“評價機構直接向總統、首相或總理負責，以足夠的權威監督管制活動、指導評價的實施。”﹝6﹞如美國在白宮辦公廳成立的管理和預算辦公室（Office of Management and Budget）及管制事務辦公室（Office of Information and Regulatory Affairs）2個專門機構，前者負責發布指導方針，審查規章草案和管制影響評價報告，並定期向總統、國會匯報，后者負責具體審查工作的執行﹔英國在中央層面成立了3個專門指導、評估、監督管制活動的機構：內閣管制影響辦公室，承擔審查和協調的職責﹔完善管制特別小組，負責管制改革分析和研究工作﹔管制問責小組，通過監督發現問題、追究責任。（2）注重機構成員的多元性與專業性。管制活動涉及社會治理的各個方面，因此在評價團隊的組建上注重不同專業能力的多元互補：包括政治方面的能力，有助於提供領導力、決策力，實現評價目標並降低管制變革的阻力﹔法律方面的能力，分析並改進管制方面的相關法律規章﹔經濟方面的能力，運用經濟學方法測量、分析管制活動的成本和收益﹔溝通協調方面的能力，促進評價過程中內部和外部的溝通、協調與反饋。

（三）運用科學、合理的管制影響評價方法

管制影響評價是實現理性監管的工具，科學合理的評價方法能使結果更客觀、准確。國際上較常用的評價方法有：（1）成本收益分析法（Benefit-Cost Analysis），將管制方案的成本收益貨幣化，通過實証分析和量化評估，使管制方案的收益大於成本或收益可以証明成本的正當性，以淨收益最大化來的標准篩選管制政策。（2）成本效益分析法（Cost-Effectiveness Analysis），適用於那些成本收益無法貨幣化、無法進行成本收益分析的管制政策，以管制目標為衡量標准，選擇社會成本最低、資源利用率最高的方案。（3）風險分析法（Risk Analysis），針對管制活動對社會、經濟、環境產生的潛在風險及不利后果進行預估，一般隻在評價過程中的某些方面使用。（4）多標准分析法（Multicriteria Analysis），通過一系列預先確定的多元標准比較不同的管制替代性方案。該方法適用於評估特定的管制目標，更容易獲取管制活動對利益、資源分配的影響，越來越受到各國的重視。除此之外，不同國家還根據管制領域和目標的差異，運用了不同的輔助評估方法，如荷蘭採用了商業影響分析（Business Effects Analysis），主要關注管制給企業帶來的影響﹔澳大利亞採用財政分析法（Fiscal Analysis），聚焦政府管制的直接預算成本﹔比利時主要針對健康、安全和環境方面的管制政策進行了風險評估及社會經濟影響分析﹔還有的選取競爭性評估法（Competition Assessment），評估管制對市場競爭的影響。﹝7﹞

（四）構建全面、有效的管制影響評價指標體系

針對管制影響評價的核心內容，OECD提出了管制決策評估的十項參考清單，﹝8﹞包括清晰界定管制問題、政府行為的正當性、管制的必要性、管制活動的法律基礎、管制活動需選擇合適的政府層級、管制的收益大於成本、管制的影響公開透明、管制制度通俗易懂、利益相關者有表達訴求的渠道、有保障管制落實的措施。評價指標體現：（1）定性指標與定量指標相結合。OECD提出“要構建定性和定量的結果指標去衡量是否實現了管制目的、提升了管制質量”。﹝9﹞定量指標涉及各種經濟、預算等可量化的收益及成本，定性指標涉及環境、社會、文化等影響。（2）規則性指標與實踐性指標相結合。規則性指標是評估管制規章制度及指引文件的指標，重在評價管制制度的正當性及合理性。實踐指標主要測量具體執行中，管制主體的行為及制度在實踐中的應用情況，以達到制度層面與實踐層面綜合評價的效果。（3）過程指標與結果指標相結合。結果指標注重評估管制活動的收益及所有影響，過程指標評估管制方案制定的過程是否體現政府責任、是否公開透明、是否經過協商、是否考慮不同利益團體的正當訴求等。（4）復合指標與單一指標相結合。對管制活動的評價不僅關注反應具體管制事項的單一指標，同時還構建了復合指標（composite indicators）體系，﹝10﹞對管制活動所涉及的機制、分析方法、質量控制過程、管制透明度等進行系統評估，使評價更全面和立體。

（五）強調管制影響評價過程的透明性與互動性

強調管制影響評價過程的透明互動、及時反饋，並嚴格要求在最終的評價報告中要對協商的過程、共識達成的過程進行詳細說明，不僅豐富信息來源，而且形成外部監督，降低監管俘獲的風險。（1）將管制影響評價的過程、結果及時向社會公開。“管制影響評價的過程越早公開供公眾審查並征集意見，就能激勵決策者更早地考慮管制活動可能帶來的影響。”﹝11﹞在美國，管制影響評價的過程和結果都要在《聯邦登記》上公布，公眾或相關機構可以隨時對其進行評價。（2）促進管制影響評價的社會協商和互動。在評價結果向外界公開前，需由審核部門審查，並形成最關注問題的協商框架，保証社會協商能聚焦在最核心的問題上，得出的結果再次審查修改后遞交決策者，為決策者提供基於証據（evidence based）的參考和依據，實現理性管制。（3）合理設置社會協商和反饋的周期。美國規定對管制影響評價的草案協商的時間至少要一個月，歐盟委員會提出在草案敲定之前至少要進行為期三個月的協商。

（六）將管制影響評價融入管制政策周期

成功國家經驗強調“不可孤立地運行管制影響評價，而應將其置於一個更廣闊的框架體系中，將其視為政策循環（Policy Cycle）或管制治理周期（Regulatory governance cycle）的核心元素”。﹝12﹞“在政策初期融入管制影響評價的建設性意義在於其可能帶來的爭論和觀點，從而促進決策者系統化的權衡，避免決策過程中不必要的延遲。”﹝13﹞管制影響評價應貫穿在管制議程設置、規則制定、執行、監督反饋等管制治理周期的每個環節，才能發揮其價值和作用。成為管制決策和行為的重要依據，促進管制者對其行為負責，及時發現問題並改進，在失敗的政策提案中吸取教訓，不斷優化管制決策、提升管制質量。

三、我國政府管制影響評價體系的構建

近些年，伴隨著經濟和社會的轉型，政府管制領域逐漸暴露出制度僵化、管制過度、成本過高、尋租腐敗等問題。我國在《行政許可法》中明確提出“行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價，及時給予修訂或廢止”。從本質來看行政許可評價就是管制影響評價的一種方式，但從整體來看，我國尚未形成如發達市場經濟國家系統化的管制影響評價體系，就現存的行政許可評價也存在著機構制度不健全、執行力匱乏、過程不透明、社會參與缺乏等問題。如何借鑒國外成功經驗及做法，從我國國情出發，以興利、簡政、便民為原則，建立科學的管制影響評價體系，增進管制的品質和績效，是亟待解決的問題。為此，我們建議：

（一）構建管制影響評價的獨立機構，強化“監督監管者”的職責

現有的行政許可評價從法律層面規定了三類評價主體：行政許可設定機關、實施機關及公民法人或者其他組織，但一方面管制方案制定執行主體同評估主體有所重疊，會降低評估的客觀性﹔另一方面主體間職責模糊導致評估責任難以明確，使評估難落實。因此，應在中央層面成立專門負責管制影響評價的獨立機構。（1）確保機構的權威性。成立由中央授權直接向高層匯報和負責的管制影響評價機構，不僅體現政府高層的重視，而且賦予評價活動足夠的權威保障。（2）確保機構的獨立性。包括了機構設置和評估行為的獨立性，獨立性是確保評價活動客觀、中立、有效的基礎。（3）明確劃分機構的職責。成立相應的分支機構實現評價、指導、監督管制活動的職責，實現集中下的分工合作。（4）確保機構的專業性。管制影響評價具有較強的技術性和跨界性，因此應注重團隊構建的專業化與多元化，有助於提升評價活動的質量。

（二）明確管制影響評價的統一標准，保証評價的整體性與一致性

政府管制影響評價的標准必須遵循“良好管制”的基本原則，然而我國始終沒有對評價的標准做出統一要求，不利於評價活動的切實展開。我國在設立管制影響評價標准時應聚焦以下7個方面。（1）公共利益。管制方案的評估始終要以服務公共利益、保障公民基本權利為首要基准。（2）必要性。理順政府和市場的關系，劃清兩者邊界，通過充足証據証明政府管制有必需且正當的政策目標，是彌補現存問題的最有效之舉，從而避免管制過度、干預市場的自我調節，並不斷根據環境變化及時廢止不必要的管制。（3）社會效益最大化。通過分析比較管制方案及替代選擇的所有成本、收益、影響，保証最終出台的管制政策能促進經濟發展、實現社會公平，實現社會整體福利的最大化。（4）可行性。衡量管制方案在實踐中的可操作性，是否具備物質與非物質條件、是否適應當前經濟狀況與政府能力、是否具備所需知識存量和專業技術、是否有制度保障、是否有有效的執行體系等。（5）開放性。評價管制政策制定和執行過程是否公開透明，是否是社會各界及利益相關者溝通協商的產物。（6）一致性。評估管制政策是否新舊協調一致、是否符合既有的法律法規、不同領域間是否兼容並包、是否符合國際大環境、管制機構職責是否明晰協同等，盡可能降低實踐中的矛盾和沖突。（7）簡明性。主要聚焦管制政策應通俗易懂、簡潔明了，便於管制對象和公民的理解。

（三）選取合適的管制影響評價范圍與評價方法，保証評價的必要性與科學性

管制影響評價是一項復雜且耗時耗力的工作，所以對每一項管制政策進行影響評價是不切實際的，成熟市場經濟國家會對評價范圍進行規定，並對管制活動的先后次序進行排列。如美國將評價范圍界定在“重要管制行為”的范疇內，針對年度經濟影響超過1億美元、造成嚴重矛盾或滋生新問題、對社會公平及市場競爭造成不利影響的管制活動上。﹝14﹞因此應綜合考慮我國社會結構、經濟體制、歷史文化、管制體系等因素，合理界定評價的適用范圍和先后順序，將有限的資源和精力集中到更重要的管制領域。同時，根據管制領域的不同選取合適的評價方法，由於管制活動不僅涉及經濟領域還涉及社會領域，會涉及許多如公平公正、分配效果、健康安全等無法量化的公共利益，因此應綜合運用成本收益分析、成本效益分析、多標准分析、風險評估、競爭性評估等評估方法，形成定量與定性並重的評估方法體系。

（四）提升管制影響評價主體的技術能力，促進評價活動的專業性與可信性

管制影響評價具有很強的技術性，需同一國的技術能力與知識存量相契合。而當前我國在評價指標設立、權重賦值、數據搜集與分析等技術方面仍很不成熟。專業技術和資源的匱乏，使評價缺乏科學性和執行力，必然影響評價的信度和效度，因此應重視對評價主體的培訓。（1）設置系統培訓課程，提升專業技能。將管制影響評價的培訓納入相關公職人員定期、系統的職業培訓中。構建從國家到地方的分層培訓體系，根據評價領域及地域特征的差異合理設置針對性的課程，明確評價的本質目的和基本原則，提升評估方案設計能力以及數據搜集、分析、應用等實操方面的技術。（2）分發學習手冊，促進培訓常態化。整合國內成功案例、國外先進理念和做法、梳理過往經驗教訓，匯編成冊，供評估者日常的學習，並定期更新以適應多變的環境、與國際接軌，為評價的實踐提供寶貴的指導。

（五）構建管制影響評價的公開機制和協商機制，增強評價過程的開放性

開放、透明、協商、參與是管制影響評價的基礎，為此要：（1）通過專門的網站或通過官方媒體，對管制影響評價的方案、過程、結果及時公開，使利益相關者能充分了解有關信息，並隨時提議和建議。（2）構建評價活動的內部協商機制。在政府部門、管制機構、評估機構之間構建溝通協商機制，以確保評估活動的一致性和協調性。（3）構建評價活動的外部協商機制。管制政策是不同利益團體博弈的產物，因此評價過程中的協商扮演了一個收集信息、整合不同觀點、協調不同利益的角色，具有重要的交流和分析功能，從而促進最優決策的產生。可以採取正式的評價機制如聽証會，以及不受程序嚴格控制的非正式的評價機制。

（六）將管制影響評價置於管制治理周期的整體視野中，實現體系化評價

管制影響評價是一個輔助決策者分析、協調的工具，但也要防止評價活動流於形式。“很多國家的典型錯誤在於將管制影響評價孤立地運行，而沒有將其置於政策周期和管制改革的整體視圖中，”﹝15﹞因此應將其貫穿於整個管制治理周期。（1）明確規定評價周期。根據各地經濟發展情況及管制領域特征，合理設置契合政策周期的評價周期，使評價活動更好地促進良好的管制。外部環境變換越大的評價周期越短、越靈活，外部環境相對穩定的則可以相對較長。（2）發揮管制影響評價在政策初期、中期和后期的不同功能。在管制方案正式出台前通過分析、協商對其產生影響進行預測、形成過程進行評估，得出是否出台或修正的建議﹔在中期實時跟進、搜集實際數據，關注現實問題﹔在后期結合實際信息和數據，檢驗是否實現預期目標，將評價的結果運用到新一輪的管制政策制定中。使管制影響評價成為集合分析、評估、協調、諫言、監督為一體的動態的政策工具。

﹝作者簡介﹞張成福，國家行政學院公共管理教研部教授，中國人民大學教授，博士研究生導師 ﹔吳俁丹，中國人民大學公共管理學院博士研究生。

﹝參考文獻﹞

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﹝4﹞ Colin Jacobs. Improving the Quality of RIA in UK. Centre on Regulation and Competition Working Paper Series. No.102，2005.

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﹝11﹞Mark Harrison. Assessing the Impact of Regulatory Impact Assessments. A Journal of Policy Analysis and Reform，Vol. 16，No. 3. 2009：41-49.

﹝12﹞ OECD.Regulatory Impact Assessment and Regulatory Policy.Paris.2015：55.

﹝13﹞ OECD.Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis （RIA）：Guidance for Policy Makers.Paris.2010：34.

﹝14﹞ Executive.Order No. 12866，§. 6（a） （3） （C），58 Fed.Reg.51735 .1993.

﹝15﹞ OECD. Building an institutional framework for Regulatory Impact Analysis （RIA）：Guidance for Policy Makers. Paris. 2010：25-26.