協商民主：制度設計及實踐探索

1978年，黨的十一屆三中全會以政治體制改革的方式開啟了中國經濟社會發展轉型的歷程。經過30多年的發展，中國的經濟改革取得了巨大的成就。但在對改革進行評價時，卻出現了各種不同的觀點。最為顯著的是，承認經濟發展的成就，但對政治體制改革的進展持謹慎態度。美國的著名學者弗朗西斯·福山曾委婉地指出，中國面臨的挑戰是，“在缺乏一種對下負責的政治責任體制的情況下，中國是否能夠始終保持高質量的治理的問題。”﹝1﹞ 實際上，中國的民主政治建設也取得了積極的成效。最為突出的是，2004年，“國家尊重和保護人權”、“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”以修正案的方式寫入憲法。而村民選舉、居民自治、公推公選、審批制度改革、人大代表工作站、社會組織建設、參與式預算改革、民主懇談會、陽光決策、廉潔政府和責任政府建設等改革實踐，真實地體現了政治文明建設的成就。在這些改革和探索中，協商民主尤其受到人們的重視。2012年，黨的十八大將“健全社會主義協商民主制度”明確作為政治體制改革的重要內容﹔2013年，黨的十八屆三中全會深刻闡釋了協商民主的制度優勢和意義，明確了協商民主“廣泛、多層、制度化”發展的方向﹔2015年，中央《關於加強社會主義協商民主建設的意見》從頂層設計的高度，系統謀劃了協商民主的發展路徑。在全面深化改革的背景下，我國政治領域的改革重點，顯然已經傾向於更為重視協商民主，協商民主建設至少在現階段已經成為我國政治體制改革的重要內容。

一、協商民主是我國人民民主的重要形式

作為一種民主形式，協商民主意味著不同的政治行為者包括執政黨、各民主黨派、社會團體、社會各界，以及社會組織和廣大人民群眾，能夠通過規范化的制度平台和渠道，通過平等對話、討論、協商，形成理性共識，做出符合公共利益的合法決策。協商民主是我國人民民主的重要形式，作為國家制度的民主政治結構內的一種具體的民主形式，它既體現在黨際關系之中，也是國家政權機關的一種決策方式，還是促進公共參與、化解社會沖突、釋放社會壓力的治理形式。

一般來說，民主政治的發展和完善是以社會中大多數人的有序參與為前提的。公共參與意味著參與者之間，以及參與者、問題與制度之間能夠建立起一定的聯系。公民有序政治參與，能夠為公民生活帶來許多好處，例如建設性的交流，誠實地表達思想，注意傾聽並理解他人﹔能夠為每個作為公民而不是作為具有相同利益和思想的人提供超越不同社會背景和從屬關系的連續的、結構性的機會。隨著越來越多的制度化參與渠道的形成，越來越多的公民依照各種平台參與到政治過程中來，政治生活的發達程度就會越來越高，民主的文化和實踐就會越來越成熟。協商民主是拓展公民參與的重要渠道和形式，對於我國社會主義政治文明建設具有重要的意義。

第一，協商民主能夠適應市場經濟發展、社會多元化變化和利益格局分化的現實需要，吸納更為廣泛的公民參與和利益表達。改革開放以來，我國的市場經濟建設取得了巨大成就，人民生活水平不斷提高，社會進步明顯。但是，我們同時也面臨著一系列的挑戰。例如貧富差距拉大、社會不公突出、腐敗現象嚴重、醫療衛生教育環境安全等問題不斷涌現，侵害人民群眾權益、損害人民群眾利益的現象時有發生等等。解決上述問題，需要我們認真探索從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與的民主制度、民主形式和民主渠道，使人民的知情權、參與權、表達權和監督權得到更加充分的保障。協商民主，能夠使人民群眾有合法的、規范的渠道表達自身的利益，加強與政府的溝通，增進不同行為主體對於社會問題的相互理解和共識，更好地維護群眾的利益，促進社會的發展進步，為市場經濟的發展創造良好的制度環境和基礎。

第二，協商民主能夠有效改善立法和決策的質量。公共協商能夠改善民主決策的結果。討論和協商有助於更好地理解社會成員的利益，以及社會的共同特性如何與這些利益相關聯。通過這種方式，決策者能夠獲得真實和普遍的信息，通常會做出更好的決策。協商能夠通過討論、審議等過程賦予立法和決策以合法性。對於協商參與者而言，決策是在公民及其代表的公共討論和爭論過程中形成的，經由這種過程的決策結果在政治上是正當的。

第三，協商民主有利於實現和維護社會政治的活力與穩定。在社會轉型的關鍵時期，政治秩序的狀態取決於政治參與和政治結構之間的互動。如果一個社會的政治秩序要在社會轉型過程中保持穩定，那麼就必須使政治參與和政治結構之間保持平衡。也就是說，社會力量的政治參與要被政治體制吸納，現實社會力量的政治參與和政治體制形成良性互動。公民參與擴大，既有政治結構和體制的被認同程度就比較高，社會秩序就比較穩定。公民參與政治決策過程，能夠使政治決策獲得廣泛的合法性，政策實施就會得到高度的認同和執行，而避免出現政策執行過程中的對抗性行為。政治參與使得公民的利益訴求得到表達，從而減低了人們通過極端的手段來沖擊政治體系。協商民主是通過推動參與釋放社會壓力，促進政治穩定。

第四，協商民主能夠制約行政權的膨脹。20世紀以來，民主政治面臨的一個重要挑戰就是行政機構的權力或者說官僚自由裁量權的擴大。其核心是行政機構獲得了制定規則以確定公共政策的內容而無須承擔相應的民主責任。協商民主強調，公開性具有監督官僚權力和行政制度的能力，制度改革應該為政治制度及其與公眾之間的協商保留空間。在博曼所謂的“真正公共的行政形式”中，行政人員通過解釋決策過程受影響的那些人如何表達公共理性的公共影響觀點而負起責任。真正的公共行政需要在討論和決策中把公開性、平等和包容性最大化。﹝2﹞“控制官僚自由裁量權的恰當途徑是施行協商民主，實行協商的民主立法模式”。﹝3﹞真正的公共行政需要在討論和決策中把公開性、平等和包容性最大化。

第五，協商民主有助於在參與過程中培養和提高公民的公共意識、參政意識和權利意識。公民精神是發展和完善民主的重要基礎，協商民主是建構這一基礎的重要途徑。協商民主能夠在共同體成員之間培養出相互理解尊重、妥協和節制、形成集體責任感等美德﹔協商民主能夠促使人們承擔責任以利於共同體的繁榮﹔協商民主能夠促進不同文化間的溝通與理解，從而建立持續性合作行為所需要的社會信任。民主政治的發展和建設與公民意識的提高相輔相成、互為基礎和條件。擴大公民有序政治參與，有利於民主政治的發展進步，也必然會推動公民意識的普及和提高。鼓勵公民參與政治活動，有利於培養他們的公共意識和公共精神。

第六，協商民主能夠更好更完善地發展社會主義民主政治。黨的十六大報告指出：“黨內民主是黨的生命。”十七大報告指出：“人民民主是社會主義的生命，發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標。”協商民主是我國民主實踐的重要組成部分，是實現民主的重要途徑。協商民主有利於擴大人民民主，保証人民當家做主﹔有利於促進黨內民主，增強黨的活力，提高執政能力﹔有利於完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權﹔有利於保障人民享有更多更切實的民主權利，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動﹔有利於完善制約和監督機制，保証人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行”，必須讓人民群眾參與政治過程，提高政府工作透明度和公信力。因此，協商民主通過鼓勵有序地參與政治、表達利益訴求、影響決策，可以起到整合民意、達成共識、增強認同感、疏導社會矛盾、化解利益沖突、促進政治穩定和社會和諧的重要作用，有利於推動社會主義政治文明建設，促進公平正義和社會和諧，實現全面建設小康社會的目標。

二、制度設計與實踐探索：發展與挑戰

（一）協商民主的提出與發展脈絡

2012年11月，黨的十八大報告明確提出，“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。”﹝4﹞ 這是在執政黨的政治報告中首次提出“社會主義協商民主”。十八大報告，一是將“健全社會主義協商民主制度”明確為我國政治體制改革的重要任務之一。協商民主作為我國“人民民主的重要形式”，在推進政治體制改革過程中承擔著重要責任。二是初步提出了實現這一重要任務的基本渠道，即通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道和開展基層民主協商來完成。三是確立了通過制度化來健全協商民主的主要路徑，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。四是特別提出“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”，目的是利用人民政協既有制度資源和優勢，結合實際創造新的形式，增強協商的實效性。

協商民主的提出，是黨和人民在理論創新、實踐探索經驗基礎上深思熟慮的結果，是一種科學的總結，是社會主義民主政治理論的新發展。1991年3月，江澤民同志在參加七屆全國人大四次會議、全國政協七屆四次會議的黨員負責同志會議上明確指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在選舉和投票之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”﹝5﹞這是在黨的文獻中首次出現“社會主義兩種民主形式”的論述。很多學者也將這一論述作為后來的“選舉民主”和“協商民主”概括性表述的雛形。2006年，《中共中央關於加強人民政協工作的意見》用正式文件將“社會主義民主的兩種重要形式”明確表述出來。﹝6﹞而首次在重要文獻中提出“協商民主”的概念則是2007年11月15日國務院新聞辦公室發布的《中國的政黨制度》（白皮書），“選舉民主與協商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點。”﹝7﹞在中央文件中出現“協商民主”，則是2012年8月20日，在中辦轉發的《中共政協全國委員會黨組關於〈中共中央關於加強人民政協工作的意見〉貫徹落實情況的報告》中正式提出“協商民主”。﹝8﹞

在黨的十八大之前，圍繞黨的理論創新，“協商民主”更多還是在內部的討論和建議中。重要文獻表述的都是“社會主義民主的兩種重要形式”。2012年10月12日，人民日報刊登了一系列關於協商民主的文章，例如“協商民主的中國合奏”、“協商民主是重要方向”、“政治協商制度設計更細化”和“多黨合作：民主實現方式的‘中國創新’”等等，﹝9﹞﹝10﹞﹝11﹞﹝12﹞ 為十八大正式提出“社會主義協商民主”奠定了輿論基礎。

2012年黨的十八大報告明確提出“健全社會主義協商民主制度”的改革任務，是自1991年提出“社會主義民主的兩種重要形式”以來，第一次在黨的政治報告中把協商民主從一種民主形式上升為一種制度形式，是我們黨的重大理論創新。

（二）“頂層設計”協商民主

2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），從“頂層設計”的高度，在“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”這一全面深化改革的總目標下，就我國新時期的改革開放事業做出了全面系統的戰略謀劃。全面深化改革的頂層設計，既包括經濟建設、社會建設、環境保護等方面內容，也包括政治體制改革內容。其中，尤其深刻闡釋了協商民主的內涵，即“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現”﹔協商的內容，是“以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商”﹔協商民主體系建設和協商渠道，即“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道﹔深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商”﹔重點強調了人民政協的地位和作用，即“發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用。重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化”等等。﹝13﹞

與此同時，圍繞協商民主的黨內法規制度建設也提上了議事日程。2013年11月27日，新華社發布的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017）》，明確規定“研究完善社會主義協商民主方面的制度規定，健全協商民主工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”。此后的一年多時間裡，在充分吸收學術研究和理論思考的成果，以及各級黨政部門協商實踐的經驗的基礎上，2015年2月，中共中央印發了《關於加強社會主義協商民主建設的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》內容共九章27條。這是我們黨首次以“民主”為核心概念印發的綱領性文獻。《意見》根據黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，以及習近平總書記在人民政協成立65周年紀念大會上的講話精神，全面總結了我們黨在革命、建設和改革實踐中的成功做法與經驗，立足於當代中國經濟社會發展變化的現實，就加強社會主義協商民主建設做出了總體部署和頂層設計。《意見》深刻回答了什麼是協商民主、為什麼要加強協商民主建設、怎樣加強協商民主建設等一系列關涉社會主義民主政治發展的重大理論和實踐問題，為在新的歷史條件下進一步推動我國的政治體制改革、社會主義民主政治建設提供了理論指導和行動綱領。

《意見》的正式印發，一方面體現了我們黨在民主問題上的理論創新成果，另一方面也為今后進一步推進我國的協商民主制度建設指明了方向。構建程序合理、環節完整的協商民主體系，推進協商民主廣泛多層制度化發展，是促進協商民主建設的重要目標。統籌協調各協商渠道的協商活動，形成強大推動力量，顯得尤為重要。《意見》明確提出了“繼續重點加強政黨協商、政府協商、政協協商，積極開展人大協商、基層協商、人民團體協商，逐步探索社會組織協商”的規劃，同時也要求，“發揮各協商渠道自身優勢，做好銜接配合，不斷健全和完善社會主義協商民主制度”、“研究制定協商民主建設黨內法規”，以及“各地區各相關部門要根據本意見，結合實際，制定具體實施辦法”。這種部署，既全面，又突出了重點﹔既立足於當前，又規劃了未來。

隨后，中央《關於加強人民政協協商民主建設的實施意見》（2015年6月）、《關於加強城鄉社區協商的意見》（2015年7月）、《關於加強政黨協商的實施意見》（2015年12月）相繼出台，其他協商渠道的具體舉措也正在制定過程之中。協商民主的制度構建逐步完善，從而為具體的協商實踐提供了規范的平台和指導。

（三）協商民主的多樣性實踐及挑戰

我國的協商民主，有多種多樣的表現形式，以及各種不同的渠道，例如《意見》明確的政黨協商、政協協商、人大協商、政府協商、人民團體協商、基層協商和社會協商﹔或者說基層實踐中的“立法聽証”、“民主懇談”、“黨群議事會”等等。在我國的政治生活中，有著豐富的協商民主實踐。從層級上講，這些實踐涵蓋了中央、地方和基層社區，是多層次的協商民主﹔從不同領域來看，協商實踐涉及政權機關的立法、行政和司法領域，更有黨派和人民政協組織，同時也延伸到社會生活領域﹔從制度結構上看，協商實踐涉及立法制度、協商制度、政黨制度、自治制度等等，結構框架基本形成﹔從程序和技術上看，既有利用規范的制度平台開展的活動，也有利用現代信息技術作為支撐的嘗試，例如網絡論壇等。當代中國協商民主的發展目標，也是其最為基本的特征，就是廣泛、多層、制度化。隨著我國經濟社會發展，改革走向縱深后開始遇到難題，現代信息技術發展對傳統治理方式造成沖擊，我國協商民主的實踐，也面臨著諸多的挑戰，存在一些需要解決的問題。

第一，重視協商民主、積極推進協商民主的設想，與現實中的認知存在差距。在實踐中，“遇到問題才協商”、“想協商就協商”、“有時間就協商”的現象依然存在﹔協商民主真正強調的“平等參與”、“理性表達”、“協商共識”、“合法決策”等價值未能得到充分理解和尊重。同時，“泛協商”的傾向也在一定程度上存在，協商民主的邊界越來越模糊。這就導致了協商民主的制度設計已經形成，而實踐探索卻進展緩慢。有些地方或者有些方面的協商存在著走形式、假協商問題。

第二，制度構造不平衡，反應缺乏靈敏度、靈活性，導致非制度化的無序政治參與。許多地方成立了“協商民主領導小組”、“協商民主試點工作領導小組”等組織與協調機構，沒有將協商民主納入既有制度框架，而是拉開與既有制度的距離，導致協商民主實踐的邊緣化。常態的民主政治體制具有多樣性的參與渠道，普通民眾可以根據自身需求，通過不同的制度平台參與政治生活，這樣，公民的利益訴求就能夠得到及時表達、利益需求能夠得到及時滿足，最終形成一種公民與國家之間的信任、互動和互惠。而一旦體制構造存在不完善的環節，制度化的利益表達渠道不足以應對日益增多的參與需求，再加上一些國家機關和政府官員侵害公民利益，就會直接造成了公民政治參與的非制度化、非程序化和非理性化。

第三，政治參與的主體還不夠廣泛，內在動力也顯得不足。隨著經濟社會的發展，不同的社會階層、社會利益群體都有自己的利益需要和利益訴求，要爭取自己的利益就要通過政治參與來實現。但目前政治參與主要還是集中在社會的“精英階層”，社會轉型中出現的新社會群體，如流動人口、民間組織等還沒有很好地納入參與主體中來。此外，不同地區、不同性別、不同文化水平、不同政治素質的公民政治參與也很不均衡。協商過程的參與范圍不廣、質量不高。

第四，個人利益超越公共利益。在當前中國基層的政治生活中，對利益的關懷是人們的主要參與動力。理性狀態的政治參與，同時強調對於公共利益的追求。政治參與過程的利益表達、觀念溝通、共識達成，實際上是所有參與者都遵守一個共同的約定，即在維護自身利益的同時，共同訴諸公共利益。但是，在實踐中，人們無法假設每個參與者都是高尚的、專注公共利益的，對個人利益的追求往往會超越公共利益，其結果是，相互沖突的個人利益，如果無法藉由協商對話得以化解，並經由溝通而達成共識，那麼，多重的、多元的個人利益最終也無法通過制度渠道得以保障。

第五，協商民主的經驗缺乏總結、提升和推廣。雖然在我國的浙江、四川等地有許多協商民主的實踐探索和創新，但總體上講，全國范圍內的探索還是比較零散的。即使是這些有限的創新實踐，多數還局限於一定區域范圍內，而且也缺乏系統的、深入的研究和總結。隻有隨時關注和跟蹤這些實踐創新，及時進行經驗總結和學理探索，才能夠將地方經驗上升為政策和制度，並在更廣泛的范圍內產生影響力。

三、走增量與存量相結合之路，推進我國協商民主的發展

作為一種民主形式，協商民主對於鞏固和完善黨的領導、促進科學民主決策、推動廣泛的政治參與、鍛煉和培養公民精神等具有重要的意義，對於實現國家治理體系和治理能力現代化，積極參與全球治理具有重要的意義。實踐協商民主，既需要在理論上、觀念上認識到其現代價值和意義，也需要在實踐中，結合各種不同的民主形式如黨內民主、基層民主等，充分利用制度存量，主動創新制度增量，不斷總結實踐經驗，進一步推動其完善和發展。

第一，進一步深入認識協商民主的現代價值。協商民主是一種非常理想型的民主形式，價值意蘊豐富、理論邏輯嚴密、制度程序嚴格。協商民主要求所有利益相關者都能夠參與政治過程、希望能夠通過對話溝通達成共識、希望超越個人利益而訴諸公共利益。雖然在現實生活中，考慮到歷史、文化與社會結構的制約因素，理想化的協商民主很難得到落實，但是，理想總是引領實踐，隻有我們更多地認識到協商民主對於民主本身的發展、對於國家治理和善治、對於全球治理、對於人與自然的關系的價值，才能夠在實踐中越來越近地趨向民主發展的理想。

第二，發展和完善協商民主，需要將存量改革與增量改革有機結合起來。增量改革強調社會政治利益總量的增加﹔存量改革更多強調制度與結構及其實踐。例如在我國城鄉治理實踐中，從憲法法律規范到各種規章制度，甚至“村規民約”等，形成了較為全面和系統的存量資源。協商民主的推進，不是必須在既有制度之外“另起爐灶”，而是更好地將協商民主嵌入既有制度框架內，以此“激活”既有制度的運作。協商民主的實踐，應當著重運用法治思維和方式，激活既有資源，不斷增加新的制度存量。

第三，發展和完善協商民主，需要利用程序設計和技術規范推動制度實踐。制度的實踐，可以在民眾與制度之間建立起規范性的聯系，從而增強民眾對制度的認同和支持。制度要實現其價值，就需要通過具體的程序設計、技術規范來激活，並使其運轉起來。協商民主的程序設計，應尊重各個協商領域的實際情況。例如，人民政協的協商民主，具體的協商程序應該包括協商什麼內容和事項、什麼時間協商、如何啟動協商、誰來主持協商、協商過程的規范程序、協商結果如何運用等。社會協商對話、基層民主協商等也是如此。明確的程序設計和技術規范可以提高協商民主的參與預期和有效性。“基礎不牢，地動山搖。”制度缺乏認同、支持，就會逐步喪失存在的合理性、合法性和持續性。改進和完善協商民主，必須以程序和技術來保障制度實踐，使協商民主運轉起來。

協商民主，首先是民主的，其價值意蘊、制度設計、實踐探索必然是遵循民主規則的﹔協商民主同時也是法治的，憲法和法律是所有協商實踐的制度依據。協商民主是一個持續的、協調的、動態的制度系統及其實踐過程。積極推進協商民主，一方面要正視我國經濟社會發展變化的新形勢、新問題與新挑戰，另一方面要積極主動開拓創新，善於及時總結提升治理改革經驗，並推動其在廣度和深度上的持續性發展。隻有這樣，才能真正維護人民群眾的利益，為實現國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實的基礎。

﹝作者簡介﹞陳家剛，中央編譯局世界發展戰略研究部主任，研究員。

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