政府購買公共服務與事業單位改革銜接條件研究

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，“創新公共服務提供方式，推動供給方式多元化，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦﹔引入競爭機制﹔加快社會事業改革，創新從事公益服務事業單位體制機制。”﹝1﹞這些提法延續了中共十八大以來在創新公共服務供給方式上形成的政策思路，即強調政府購買公共服務（文中簡稱政府購買）並且將其與事業單位改革相提並論。﹝2﹞2016年12月29日印發的《關於做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》進一步明確指出，“通過政府購買服務改革支持事業單位分類改革和轉型發展，增強事業單位提供公共服務能力”。﹝3﹞

這種政策構想旨在通過政府購買倒逼事業單位改革，其基本邏輯在於：按照政府購買公共服務的理念，除了那些適合作為買方的事業單位之外，把那些能夠提供優質公共服務的事業單位作為承接方，在與其他具備同等資質的社會力量同台競爭的壓力之下，有可能提高事業單位的服務能力與服務質量，或者加快其轉為企業或社會組織的速度，從而推進事業單位的分類改革。﹝4﹞

那麼，政府購買跟事業單位改革之間的銜接如何成為可能呢？本文認為，二者的銜接既不會是自發現象，也不會因政策倡導或研究者的鼓呼而自動實現，而是需要特定的條件。

一、范圍和規模：政府購買與事業單位改革實現銜接的空間條件

所謂范圍與規模，即政府可以向事業單位購買哪些以及購買多少公共服務項目。確認范圍與規模，為政府購買與事業單位改革實現銜接提供的是空間條件。對此，可有公式1：Pi=A-Pn-Po（圖1），其中：

圖1 政府向事業單位購買公共服務的項目范圍示意圖（略）

A表示特定時空下跟公共需求相匹配的全部公共服務﹔

Pn表示不宜通過政府購買加以提供的公共服務﹔

Po表示政府向事業單位之外的其他社會力量所購買的公共服務﹔

Pi表示政府向事業單位購買的公共服務。

可見，Pi就是政府購買與事業單位改革之間能夠銜接的“實際場所”。對此，需要做出三點說明。

第一，政府向事業單位購買的公共服務，在理論上存在三種情形，可以表示為公式2：Pi=Pi1 +Pi2 +Pi3。其中，Pi1 表示某些公共需求隻適於由事業單位來滿足從而隻能向事業單位購買的公共服務項目﹔Pi2 表示受政策傾斜而優先向事業單位購買的公共服務項目﹔Pi3表示事業單位跟社會力量公平競爭且事業單位勝出而得以提供的公共服務項目。在現實情境裡，Pi1不是必然的，而多是在新中國成立以來形成的公共管理歷史傳統之下被政策所賦予的，它常常先以Pi2 的形式出現，再向Pi1過渡﹔Pi3是目前政策設定的目標，它意味著事業單位分類改革的真正到位，目前規劃的時間點是截至2020年年底。如果把“銜接”視為推進事業單位分類改革的途徑，那麼，在Pi3的情形下，銜接本身已成為“穩態”從而不必再強調“銜接”這個概念。因此，政府購買與事業單位改革能夠銜接的實際范圍Pi就近似為Pi2。

第二，政府向事業單位購買的公共服務的范圍與規模，是相對於向其他社會力量購買的公共服務而言的。理論上，事業單位跟其他社會力量是彼此獨立的兩類供給主體。就滿足某種公共需求而言，政府向一方購買的公共服務多，向另一方購買的就少。二者間的競爭關系一旦成立，對於可以用政府購買來提供的公共服務項目，就未必隻能向事業單位而不能向其他社會力量購買，所以上文說Pi1不是必然的。如果社會力量發育足夠成熟，生產的公共服務量足質優價廉，事業單位相形之下毫無競爭優勢，那就沒必要也無可能將事業單位作為政府購買公共服務的承接者，也就不必談“銜接”。正是存在社會力量發育不足的情形，且事業單位歷史地形成了在供給某些公共服務方面的優勢地位，所以公式1中的Pi有存在的必要和可能。

自2012至2016年間，全國已有24個省市區陸續制定並持續修訂了本地區政府向社會力量購買服務的指導性目錄。在基本公共服務領域和非基本公共服務領域，都有可用政府購買加以提供的公共服務事項。可由政府購買的基本公共服務事項包括：教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等﹔可由政府購買的非基本公共服務領域項目包括：社會治理服務事項、行業管理與協調事項、技術服務事項、政府履職所需輔助性事項。各省市區發布的“指導性目錄”，大體跟國務院辦公廳印發的《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》或財政部印發的《政府購買服務暫行管理辦法》對“購買內容”的說明保持一致，從中無法確認哪些項目可以向事業單位購買。直到財政部和中央編辦2016年12月29日聯合印發的《關於做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》才對此有所明確：按照分類施策的原則，重在推行政府向公益二類事業單位購買服務。

如表1所示，那些承擔高等教育和非營利醫療等公益服務、可部分由市場配置資源的公益二類事業單位可以作為政府購買公共服務的承接主體﹔生產經營類事業單位也可以作為政府購買服務的承接主體。到2020年年底，現由公益二類事業單位承擔並且適宜由社會力量提供的服務事項，皆納入政府購買服務指導性目錄，將財政撥款改為政府購買服務，由其行政主管部門直接委托給事業單位並實行合同化管理。﹝5﹞

第三，確認Pi需要考慮公共服務的總體規模及其可變程度，這涉及“公共服務”的生成邏輯，即需求拉動還是供給推動。“需求拉動型”的公共服務生成邏輯下，是需求在定義供給，即公眾有哪些公共需求，政府就應該提供哪些公共服務。“供給推動型”的公共服務生成邏輯下，是供給在定義需求，即政府提供什麼公共服務項目，民眾就消費哪些公共服務。按照現代政府的產生邏輯，公權力及其機構源自民意，那麼，公共服務應當是需求拉動型的。這種情形下，公共服務的總體規模及其可變程度跟消費者的狀態有密切聯系。消費者的狀態具體包括消費意願、消費水平、消費能力及其表達需求偏好的渠道和能力。具體到中國，公共服務的生成邏輯總體上屬於“供給推動型”。﹝6﹞隨著政府職能的轉變，中國政府越來越將公共服務的供給定位在“響應民眾的訴求”上，即從供給推動型轉變為需求拉動型。

表1 范圍和規模：政府購買與事業單位改革銜接的“空間條件”（略）

通常，消費者的狀態起伏不定，所以需求拉動型所對應的公共服務的規模及其可變程度大於供給推動型的。值得注意的是：即便在“供給推動型”的生成邏輯下，中國的公共服務也存有缺口。在2015年年初召開的瑞士達沃斯世界經濟論壇上，國務院總理李克強專門提及中國公共產品和公共服務供給的短缺狀況，包括：目前中國公共設施的存量僅為西歐國家的38%、北美國家的23%，服務業水平比同等發展中國家還要低10個百分點，而城鎮化率則比發達國家低20多個百分點。﹝7﹞還有研究測算發現，即使在最小口徑最低標准下，國內公共服務的供給缺口都大到需要中國政府購買公共服務的財政支出比例至少達到25%，而現行的政府採購服務支出比例僅為1.09%，彌補這一缺口需要等到2023年。﹝8﹞可以認為，在公共服務缺口仍然較大的階段，包括政府購買在內的全部供給方式、事業單位作為一類供給主體都有發揮作用的空間。這就為政府購買與事業單位的銜接提供了“空間條件”。

二、程序和技術：政府購買與事業單位改革實現銜接的保障性條件

所謂程序，是指政府按照什麼樣的程序、規則來實施購買行為。所謂技術，是指政府要憑借哪些技術手段以及採用哪些具體行動來完成購買。“程序”與“技術”能夠為政府購買與事業單位改革的銜接提供保障性條件。

本文把“政府購買”理解成一種行動過程。也就是說，它不單是“採購”這個一次性的動作，而且是一個持續的行動過程。這種持續性有兩種表現：其一，“政府購買”至少涉及三方行動者，即購買者、承接者和消費者。消費者是公共服務的需求者，亦即政府購買的服務對象，回答的是“為誰買”﹔承接者是具體公共服務的直接生產者和提供者，回答的是“向誰買”，亦即本文關心的事業單位﹔購買者即政府，回答的是“誰來買”，它既是提供公共服務的制度安排者，通常也是完成政府購買的主要甚至唯一出資方，由它的購買行為來實現承接者跟消費者之間的對接。這三方行動者，在組織化程度、利益偏好、利益的感知與表達方式、影響力等方面的狀態迥異，難以通過自主協調而一勞永逸地達成有效行動，必須遵照“硬”的程序和規則方可在可控的成本范圍內完成銜接。其二，哪怕只是一個購買主體向一個事業單位就某項公共服務項目實施一次的“購買”行為，也不是隻完成“採購”這個動作就算完成了政府購買，而是要遵循嚴格的程序。

簡單而言，政府購買與事業單位改革的銜接程序分布在事前、事中、事后三個階段﹔其銜接技術的核心就是“花錢”，具體涉及編制預算、訂立合同、管理合同、評估驗收、支付款項等行為（表2）。

表2顯示，既有政策構想正是從“事前、事中、事后”這三個環節、圍繞“如何花錢”這一核心技術對政府購買與事業單位改革之間的銜接做了說明。不過，有關程序與技術的既有政策安排尚缺乏對“定價機制”的明確規范。在中央政策層面，目前僅原則性地指出：政府需根據合同約定向承接服務的事業單位支付費用，應堅持“以事定費”、“ 費隨事轉”的原則，合同中應明確服務的價格。這些原則性的、粗線條的表述很難對政府購買服務的定價實踐做出具體指導。在地方層面，目前僅有蘇州、上海出台的地方性規范對政府購買服務定價的相關原則或簡易方法有所涉及，鮮有政策文件對其進行系統說明和詳細規定。“大量政府購買服務項目的價格直接以財政撥款的額度為限，服務定價缺乏理性依據。少量政府購買服務項目採取借助專家評估結果核減承接主體申報金額的方式確定服務的最終價格，這種設計有其合理性，但依然較難規避承接主體虛報價格、評估專家不了解承接主體真實運轉情況或項目實際運行成本等現實問題。”﹝9﹞

表2 程序和技術：政府購買與事業單位改革實現銜接的保障性條件（略）

可以認為，隻有嚴格遵循政府購買的相關程序和規則、把“花錢”這個核心技術用到位，才可能實現政府購買與事業單位的銜接。不過，缺乏精致可行的定價機制，使得該項條件尚不完全具備。

三、意願和能力：政府購買與事業單位改革實現銜接的內生條件

所謂意願與能力，對於購買者而言就是指政府是否願意並且能夠辨識合格的生產者並以合適的價格買到合格的公共服務。

上文所論的“空間條件”和“保障性條件”，都屬於“外生條件”。前者提供的是由“需求”或者“供給”所決定的“銜接范圍”﹔后者提供的是操作程序與技術上的保障。一方面，這兩項條件都外在於本文關心的“銜接狀態”，屬於環境要素，它們無法解釋“銜接”的動力問題﹔另一方面，按照供給推動型的公共服務生成邏輯，銜接的范圍和規模很大程度上是被政策所定義的，同時，銜接的程序和技術本身也是由政策所規范的，這就對作為改革的主導者和設計者的政府一方提出了更高要求。相對而言，意願和能力對於政府購買與事業單位改革的銜接而言屬於內生條件，因為它從根本上決定了銜接關系的“動力來源”，即：究竟依靠什麼動力，要使改革朝著“銜接”的方向發展？究竟憑借什麼動力，這種銜接能夠實現並得以持續？

從既有政策構想的文本表述來看，如本文開篇所述，以中央政府為主體完成的政策構想對於政府購買與事業單位改革應有所銜接已經表達了強烈的意願。這種意願已經從原則性的表達日益清晰為具有一定操作性的指導意見。2013年發布的《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》將“堅持政府購買與事業單位改革相銜接”表述為一項創新原則。2015年印發的《政府購買服務暫行管理辦法》除了重申2013年的“相銜接”原則，還將“具有行政管理職能的事業單位”確認為購買主體、將“按照事業單位分類改革應劃入公益二類或轉為企業的事業單位”確認為政府購買的承接主體，這就明確了事業單位的在實現銜接上的“身份”。2016年年底發布的《關於做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》專門針對政府購買與事業單位改革相互銜接的原則、范圍、措施、要求等做出說明，特別是其設定的三項目標——到2020年年底，事業單位政府購買服務改革工作全面推開，事業單位提供公共服務的能力和水平明顯提升﹔現由公益二類事業單位承擔並且適宜由社會力量提供的服務事項，全部轉為通過政府購買服務方式提供﹔通過政府購買服務，促進建立公益二類事業單位財政經費保障與人員編制管理的協調約束機制——給出了跟時間表相對應的行動方向和行為狀態，清晰、堅定地表達了堅持改革的意願。

盡管既有政策文本尚未對政府向事業單位購買公共服務的資金規模、資金來源、定價機制做出細致可行的規定，但是，來自中央政府的堅定意願為改革提供了動力來源。“開弓沒有回頭箭”，在這種意願和決心的推動下，或許出於具體利益的考量而存在於某些地方、某些事業單位、某些行業的低意願、小阻力、小拖延，終將隨著服從和動員而逐步消減。可以預見，關於事業單位政府購買的后續政策文本將會越來越精細，對於各省市區相繼出台本地政策規范進而指導當地實踐給出進一步的示范。

不過，跟強意願對應的卻是能力不足。這裡所謂的能力說到底就是“政府的精明程度”。隻有精明的政府，在實施購買行為時才會謹小慎微、前思后量，既考慮把錢花在刀刃上，又在乎所購服務是否讓受眾滿意。政府的精明程度，並不完全是政府本身的一種素質，而是權力結構的后果。總體上，越是受到約束的權力，越有可能產生精明的政府。然而，在需求方缺陷與供給方缺陷並存的局面下，政府在購買公共服務時——不論向誰購買——要成為一個精明的買家絕非易事。﹝10﹞出現推行政府購買公共服務與事業單位改革的到位相互牽制、“彼此等待對方先行一步”的局面。破解這種局面，需要組織層面上的政府變革，這已涉及更深層次的“組織條件”。

四、基本結論

本文針對“應該銜接”的政策主張和研究呼吁不等於“能夠銜接”的現實狀態這一問題，試圖歸納出政府購買公共服務與事業單位改革實現銜接的“內生條件”與“外生條件”，並具體討論了三種條件形式：范圍和規模、程序和技術、意願和能力。前兩種屬於外生條件，后一種屬於內生條件。這些是必要條件而非充分條件。具體來說，可以做如下表述：

1.隻有具備強烈的改革意願和持續的制度准備，才可能實現政府購買與事業單位改革的有效銜接。

2.隻有在那些“可能銜接”的有效范圍之內，才可能發生銜接。這就要求地方試驗，先從容易見效的領域入手、積累經驗，再逐步擴大和深化。

3.隻有遵循政府購買的相關程序和規則、把“花錢”這個核心技術用到位，才可能實現政府購買與事業單位的銜接。

與此同時，還要注意上述三種條件中尚且缺失的因素。比如，在操作層面上還缺乏明確的政府向事業單位購買公共服務的范圍與規模﹔在程序和技術上還缺乏政府向事業單位購買公共服務的精致可行的定價機制﹔作為購買者的政府還不算精明，其能力還有待加強。這些缺失一致指向的是政府組織結構層面的變革。

還要再次強調，本文討論的其實是“變革公共服務供給方式”與“事業單位改革”這兩項改革之間實現銜接的條件。變革公共服務供給方式、推行政府購買，其追求在於優化公共服務，提高公眾滿意度﹔推動事業單位轉型，其追求在於提高公共部門的效率、節省公共資源，最終也是為了提高公眾滿意度。在此意義上，二者其實是在做同一件事。那麼，探討兩項改革舉措之間的銜接條件，也是在根本上著力於改革的總體效果。反過來說，如果二者的銜接能夠體現出更大的實效，那麼本文探討的銜接條件怎麼強調都不為過。

﹝作者簡介﹞句華，管理學博士，北京大學政府管理學院副教授﹔楊騰原，管理學博士，內蒙古大學公共管理學院講師。

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞新華網：中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要﹝EB/OL﹞.http：//news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322_16.htm，2016-03-17.

﹝2﹞新華網. 中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）﹝EB/OL﹞. http：//news.xinhuanet.com/ politics/2013-11/15/c_118164235.htm，2013-11-15.

﹝3﹞﹝5﹞財政部. 關於做好事業單位政府購買服務改革工作的意見（財綜〔2016〕53號）﹝EB/OL﹞.http：//www.mof.gov.cn/mofhome/zonghesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu /201612/t20161229_2508148.html，2016-12-29.

﹝4﹞財政部. 推廣政府購買服務 倒逼事業單位改革﹝EB/OL﹞.http：//www.mof.gov.cn/mofhome/mof/zhuantihuigu/gmfwgzhy/zfgmfw/201401/t20140120 _1037408.html，2014-01-17.

﹝6﹞石國亮.公共服務合作供給的生成邏輯與辯証分析﹝J﹞. 江海學刊，2011（4）：136-141.

﹝7﹞中國政府網. 煥發“傳統引擎”的澎湃動力﹝EB/OL﹞. http：// www.gov.cn/zhuanti/2015-08/09/content_2910349.htm，2015-08-09.

﹝8﹞張艷芳. 彌補公共服務供求缺口：政府購買公共服務離此目標還有多遠——以基本公共服務為例﹝J﹞. 商業研究，2016 （5）：66-75.

﹝9﹞崔軍，張雅璇. 政府購買服務定價的核心推定與策略安排﹝J﹞. 行政管理改革，2016 （8）：47-52.

﹝10﹞詹國彬. 需求方缺陷、供給方缺陷與精明買家——政府購買公共服務的困境與破解之道﹝J﹞. 經濟社會體制比較，2013（5）：142-150.