動機、激勵與信息——中國環境政策執行的理論框架與類型學分析

一、引 言

目前學界對環境政策執行領域從央地政府機制關系、互動模式和行為策略等開展了豐富細致的經驗研究。但是這些研究中所展現的理論解釋，彼此之間呈現出諸多矛盾。隨著環境政策研究的進一步深入，央地關系領域中理論貧困的狀況日益凸顯。學者們很難找到合適的理論思路和分析概念全面解讀央地政府的行為策略和過程機制。這並不是說文獻中缺乏有關政府角色的理論模型，而是這些理論模型並不能很好解釋中國政府在環境政策執行中行為模式變遷。

理論貧困狀況導致許多有關央地政府關於環境政策行為的研究工作停留在故事描述或就事論事的討論上，或採取單一的歸因解釋，將政府行為的邏輯歸於一種制度變量，缺乏分析力度和彼此對話可能。對央地關系視角下政府環境政策執行的研究工作正進入一個收益遞減階段，即經驗觀察仍在不斷積累，卻沒有顯著的知識增長。理論解釋的蒼白無力在很大程度上限制了我們對中國政府在環境治理中作用的認識。

中國環境政策執行的研究進一步發展有賴於一個更加系統、整體、全面的分析框架。因此在梳理既有研究基礎之上，結合中國環境政策執行實踐，採用類型學的方法，可以揭示中國環境政策執行的不同類型，並分析不同類型的影響因素。

二、理論回顧與評述

中國環境政策的執行效果一直是理論與政策制定者關注的焦點，目前學界對此存在兩種競爭性的觀點。

一種觀點認為由於中國地方政府缺乏有效激勵，環保部門雙重領導和上下級信息不完全等因素導致中國環境政策執行效果較差。這一觀點的論証角度大致從三個角度展開。一是從政府動機。有不少學者從“政治錦標賽”理論出發，﹝1﹞認為受到以GDP 增長和地方財政收入增加為核心的現行政績考核機制以及“屆別機會主義”等因素的影響，﹝2﹞地方官員往往把經濟發展的優先級置於環境保護之前，﹝3﹞缺乏環境保護的意願。﹝4﹞特別是當地方政府經濟目標與環境目標相沖突的時候，在多任務委托合同中的地方官員會選擇淡化甚至犧牲政府環境責任以保障和落實經濟目標實現。﹝5﹞﹝6﹞此外，由於環境治理具有地區間正外部性，﹝7﹞有學者從博弈論角度進行解釋，認為地方政府普遍存在“搭便車”的策略選擇，由此導致“共輸”的環境治理結果﹔﹝8﹞二是政府結構角度入手，認為中國地方政府的自由裁量權和環保部門的多頭領導體制是環保政策難以落實的主要因素。﹝9﹞這一觀點的理論基礎來源於“碎片化威權主義”。﹝10﹞中國分權化改革導致地方政府自治權力的擴大，在促進經濟自由的同時，也導致了中央政府環保政策難以落實。﹝11﹞與之相似的觀點是，環保領域的雙重領導和矩形結構，﹝12﹞﹝13﹞尤其是地方政府對於環保部門關鍵資源的掌控導致中國的環保部門難以正常履責，也是中國環境政策執行效果較差的結構性因素﹔﹝14﹞三是從信息不對稱的角度考量，中國環境政策的執行廣泛依靠於命令-控制方式，而科層制的信息不對稱，地方政府、監管人員和企業之間存在合謀性行為，﹝15﹞因此導致了環境政策的落空。﹝16﹞亦有學者以田野調查的方式梳理環境政策的內部傳導過程，認為受限於環境信息獲取的高成本，地方政府提供的環境信息並不能真實有效地反映現實情況，由此導致環境政策難以落實。﹝17﹞

上述觀點的核心邏輯是，中央政府和地方政府在環境問題中可以視為對立兩極。作為理性的利益主體，地方政府更傾向選擇經濟發展。而由於政治結構和信息不對稱等原因，中央政府難以對地方政府實行充分控制，因此導致了中國環境政策執行效果較差的問題。

與之相反的觀點認為中國環境政策的落實情況較為理想或至少正在趨於好轉。相關文獻指出通過加強體系內對官員的控制，即建立相關政治制度和行政機制，如人事任命和績效評估，特別是將環境和生態保護納入績效評估、明確領導官員對於環境保護的責任，﹝18﹞可以有效地約束地方政府及官員行為，從而確保環境政策的執行。該類觀點普遍從自上而下的角度開展分析，強調“恰當的政策+高層的決心”是地方政府在中國環境目標中的激勵動力和完成動機，﹝19﹞“層級加壓＋重點主抓型”體制架構是環境貫徹落實的主要體制原因，以“績效管理”或者“行政問責制”是環境政策落實的主要工具手段。﹝20﹞在信息角度，相關研究指出中央通過設立獎勵和激勵向地方釋放中央的政策傾向信號，有效促使了各個層級的官員去完成中央指令。﹝21﹞還有學者通過梳理中國環境統計和監管方式的沿革，認為中國政府信息監控手段的改善，有效促進了環境治理目標的達成。﹝22﹞

這一觀點的核心邏輯是，中央政府能夠憑借其獨一無二的權力，打破地方保護主義的壁壘，有效集中分散的人力、物力和財力，從而實施大規模的生態環境治理。

既有文獻主要問題：其一雙方對於地方政府的原有目標分析仍有不足，對中央政府和地方政府的目標耦合認識不足，﹝23﹞關注領域都集中在政策實施工具變量的影響，而忽視了政策領域環境變量的影響。其二既有研究多從單一制度變量入手，試圖以一種制度變量全面解釋中國環境政策的執行效果，難免導致“不見泰山”之惑。

三、分析框架的提出與類型化劃分

（一）分析框架的提出

在環境政策領域，中央與地方關系呈現一種科層制結構下的委托-代理關系。這種關系區別於“財政聯邦主義”下的經濟分權，也不完全同於計劃管理體制下的全面控制。這種不同體現於兩個方面。

一是治理主體的結構。雖然地方政府在行政中享有相當的自由度，﹝24﹞但是從法理上看，地方政府只是中央政府的派出機構，中央政府始終握有央地博弈關系中的規則調整權力，在人事和財政資源上中央政府等多個方面仍然握有絕對優勢，並能夠通過制度安排，將這些優勢轉化為指揮棒，引導地方政府。﹝25﹞因此，中央政府和地方政府仍然是委托代理關系，而非“碎片化”的分權關系。二是治理政策工具。中國既有的環境政策仍然主要採用的是一種命令-控制型的環境指標政策。相關政策以最終結果作為主要控制目標，這就區別於傳統計劃經濟體制下事無巨細的過程控制，從而給地方政府留下相對的自主空間。

因此，本文認為環境政策執行受到動機、激勵、信息的三要素影響。在委托-代理關系中，信息不對稱性和激勵相容始終是核心問題。同時，在中國現有環境治理中，地方政府仍然存有較大的自主空間，地方政府所承受的主要壓力來源於最終結果的控制，而非計劃經濟體系下的全程控制，地方政府的自主動機也具有重要影響。

綜合上述討論，本文提出動機-激勵-信息分析框架。這一分析框架的核心要素包括三個方面。

動機要素。動機，在心理學上一般被認為涉及行為的發端、方向、強度和持續性。﹝26﹞本文所稱的動機是指地方政府在考量中央政府激勵和約束之前，所開展的行為的初始偏好。地方政府動機並不是恆定不動，其受到諸多因素的影響，包括地方黨政官員自身的職業背景、本地群眾對環境目標的關注、黨的理論宣傳教育和國際輿論壓力等。﹝27﹞這些相關因素的特點是不會直接影響地方政府的績效。從動機要素角度來看，這一源流核心考量的因素是中央政府和地方政府在初始目標的符合性。初始目標的符合性將會顯著影響最終政策執行的效果。

激勵要素。激勵，一般是指對於目標對象行為的外在干預。本文所稱的激勵是指中央政府政治、經濟等手段對地方政府進行的顯性干預，最終目標是為了使得地方政府的行為受到激勵朝向中央政府所期望的目標變化。﹝28﹞激勵可以分為正向激勵和負向激勵，在中國央地關系語境下也可以分為政治激勵，經濟激勵等。﹝29﹞為了與上文所稱動機相區分，本文所指激勵不包括政治宣傳等間接影響因素。

信息要素。信息，是指帶有價值的內容。本文所稱信息是指央地政府之間的信息的真實性和有效性。一方面是指中央政府監控地方政府所獲取的信息真實性，另一方面則關於中央信息是否能夠有效傳遞至地方政府。﹝30﹞在委托-代理理論中，信息不對稱是核心問題。在央地的委托代理關系中，信息不僅是上級決策的依據和基礎，而且也是協調、引導下級行為的媒介。因此，中國這一層級控制體系之中，信息鏈條長度和信息的有效傳遞是核心問題。信息要素將直接影響中央政府對於地方政府的激勵效果和地方政府的行為策略。

通過將動機-激勵-信息三個要素結合，本文初步形成了央地關系視角下環境政策執行效果的分析框架。動機將決定地方政府面對環境政策的初始態度，而激勵將顯著推動或者約束地方政府的行為，信息的真實度則將影響激勵的實現效果。這三者將影響地方政府對環境政策的執行效果。三者的具體機制如圖1：

圖1 動機-激勵-信息的作用機制（略）

（二）分析框架的類型化解釋

本文將動機-激勵-信息分析框架初步進行一個概念性的分析。在不同的情況下，當三個要素發生變化時，地方政府的執行類型會發生不同的變化，見表1。

表1 分析框架的八種類型化解釋（略）

無行動。無行動指地方政府對某項政策不執行或不響應。從要素上分析，當地方政府對某項政策不積極，中央政府也無明顯的激勵（約束），且地方政府無法正確理解中央政府意圖或中央政府也無力監控地方政府時，地方政府不會對某項政策採取積極響應。這種情況也同樣會出現於在前兩項要素不變，而信息要素好轉的情況中。

象征性執行。象征性執行是指地方政府對某項政策不執行或不響應，但採取欺詐或者合謀等策略欺騙中央政府。從要素上分析，當中央對於某項政策高度重視，但地方政府對於此項政策並無明顯動力，同時二者之間的信息監控相對較弱。那麼地方政府會採取象征性執行的策略，即利用信息不對稱的優勢，通過數據作假、虛報績效的方式應付中央，以在無實質性執行的情況下，獲取額外的政治激勵或經濟激勵。

行政性執行。行政性執行指在中央政府出台明確政策、給予明確激勵的情況下，地方政府對該政策進行行政性的、事務性的執行，而並未體現出強烈的積極性的行為。這種情況一般出現在中央政府對於某項政策具有明確激勵，地方政府對此動機不強，但懾於中央政府的有效信息監控，因此服從於該項政策。在行政性執行的情況下，政策執行類似於機器的運行，中央政府有著足夠的能力和資源來對機器的運行進行控制，機器的運行也比較程序化，因此能夠產生可預期的政策效果。

自發性試驗。自發性試驗指地方政府在中央政府未有明確激勵和控制的情況下，對某項治理目標進行的積極的政策實施行為。這種行為一般出現在當中央政府未有明確激勵且缺乏對地方政府的信息監控的情況下，地方政府對於某項治理目標具有強烈動機，因而進行創新型的探索。

默許性執行。默許性執行是指在中央政府基本了解和掌握地方政府的行為，但採取默許的態度，地方政府針對某項治理目標進行的積極的政策實施行為。這種行為一般出現在地方政府具有較為強烈的動機，中央政府具有良好的信息監控渠道，但未明確表明激勵或者約束的態度情況下。

自發性執行。自發性執行指在中央政府出台明確政策和激勵的情況下，地方政府同時自發地積極執行。這種行為一般出現在中央政府和地方政府具有相對一致的動機，但缺乏有效的信息溝通渠道的情況下。地方政府私益性使得地方政府具有行動的動機，此時無論中央政府的信息監控管道是否暢通，地方政府都會表現出促進該事務的行為，因此地方政府會進行自發性執行。

合力性執行。合力性執行是指央地政府都具有強烈動機推行某項政策，且信息暢通，雙方協力配合的情況。這種行為一般出現在中央政府和地方政府具有相似的目標，並且中央政府能夠有效監控地方政府信息，地方政府也能有效理解中央政府政策的理想情況下。

需要說明的是以上的類型化分析都只是一種理想劃分，在現實情況之中，並不一定都會出現，但可以成為對中國環境政策執行的一個有力的理解。

四、改革開放以來的中國環境政策執行

（一）1973-1995年：無執行

中國環境政策最早自20世紀70年代開始，大體可以劃分為4個階段。見表2所示。

表2 改革開放以來中國環境政策執行類型劃分（略）

在這一時期，中央政府開始逐漸意識到環境問題的嚴重性，而地方政府對環境政策執行尚未有正確認識。1972年中央政府開啟現代環保事業建設。但這一時期對環境問題重視僅停留在中央政府層面。改革開放后，隨著分權化和市場化的深入，地方政府的自主性和自利性大幅提升，形成了地方發展型政府等現象，﹝31﹞地方政府對環境保護的重視度極低。

這一時期，盡管中央政府開始關注環境問題並啟動了制度建設，但並未形成針對地方政府的激勵體系。直到1989年，《環保法》才規定地方政府對轄區內的環境質量負有責任，但也並未進一步規定具體的考核與獎懲措施。

環境監測體系發展的滯后弱化了中央對地方的約束和影響。環境監測設備陳舊、技術落后、方法不合理、人員素質低、經費支持不足、地方政府干擾監測數據等一系列問題直接導致了環境監測系統無法為環境管理提供完整、准確、真實的數據，﹝32﹞阻礙了中央政府對地方政府環境政策執行情況的監控。

地方內在動機的弱化、中央外在激勵的缺失以及環境監測系統的落后，直接導致了地方政府的行為模式主要為無執行。這直接反映在我國的生態環境損失之中。這一時期我國生態環境損失佔GDP的比重十分驚人。1978年達到13.5%，到1981年達到最高點20.5%，其后長期維持在10%左右。﹝33﹞

（二）1996-2005年：象征性執行

這一時期，中央政府對環境問題的關注進一步強化，地方政府在晉升機制激勵下依舊保持著極高的經濟發展動機。我國從1996年的“九五”計劃開始正式施行可持續發展戰略。然而，因為經濟發展在官員晉升中依舊佔據主導地位，地方政府在經濟發展和環境保護之間對於前者有著明顯的偏向，甚至會避免執行阻礙經濟發展的環保政策。

為有效落實環保政策，中央政府開始著手建設系統的激勵體系。1996年，中央政府出台了《國務院關於環境保護若干問題的決定》，第一項規定“明確目標，實行環境質量行政領導負責制”，要求地方政府制定污染控制和環境保護目標上報上級政府，並將環境質量作為主要領導人工作的考核內容之一，環境質量與干部考核挂鉤，真正意義上的環境保護目標責任制自此起步。

但監測能力的滯后，依然影響了環境政策執行。2001年國家環保總局制定並執行“十五”環境統計報表制度和環境統計專業報表制度，環境統計體系基本成型。但是，環境統計工作人員的嚴重匱乏和監測方法的粗糙落后致使監測數據准確性大大降低，單向數據流動體制又缺乏有效的數據核查機制，因此，環境監測數據往往難以反映真實的環境情況，國家和地方各自的監測數據常存在較大出入。

中央政府對環境問題的重視使得地方政府不得不採取相關的應對措施，但信息系統的失效使得中央無法有效監控地方行為，地方多以象征性執行以應付了事，因此，雖然“十五”計劃明確提出了環境相關的指標，但環境指標不降反升，單位GDP能耗上升7%，SO2排放總量上升27.8%。

（三）2006-2010年：行政性執行

在這一時期，中央政府進一步提高了環境保護在社會主義建設中的地位。十七大上，科學發展觀被列入黨章，強調堅持發展的全面、協調和可持續性。“十一五”時期，國家首次提出了有關環境的8個約束性指標，並出台了相關的考核辦法，2006年和2009年發布的領導干部考核工作文件中明確了環境保護是干部實績考核的組成內容之一。

環境監測制度經歷了重大改革，初步具備了有效的監控能力。以2007 年主要污染物的統計、監測、考核“三個辦法”發布為標志，專門針對總量減排的數據核算機制開始形成。新的核算機制匹配有新的組織架構和核算方法，將污染排放數據的審核及確認權收歸到中央手中，打破了存在多年的中央-地方信息不對稱問題，形成了對地方的初步監控。

因此，在這一時期，地方政府雖然仍然具有經濟發展的沖動，但是由於激勵的增強和信息監控的到位，普遍開始轉向行政性執行。“十一五”時期的主要資源、環境指標表現均好於“十五”時期：大氣環境質量和水環境質量初步改善，七大水系國控斷面好於Ⅲ類比例由41%提高到59.6%﹔森林覆蓋率提高到20.36%，三項約束性指標單位GDP能耗，二氧化硫排放總量，化學需氧量總量累計下降19.1%，14.29%，12.45%。

（四）2011至今：行政性執行為主，合力性執行為輔

在這一時期，中央政府將環境保護列為主要工作，地方政府環境治理動機也不斷提高。2012年，黨的十八大報告首次將經濟、政治、文化、社會和生態五大建設並列，提出中國特色社會主義“五位一體”的總體布局，生態文明建設被提升至更高的地位。與此同時，公眾對環保關注的持續提高、新媒體的快速發展和地方經濟轉型的內在需求推動地方政府參與環境治理的動機不斷提高，越來越多的地方政府將環境保護列入重點工作。

激勵體系在“十一五”的基礎上進一步強化。“十二五”期間，環境約束性指標進一步增加，激勵范圍進一步擴大。

環境監測建設全面推進。2010年時，我國已初步建成了覆蓋全國的國家環境監測網，監測能力較“十一五”末有大幅提升。

新形勢下，我國環境政策執行類型以行政性執行為主，並出現向合力性執行轉變的趨勢。從環境政策績效來看，“十二五”期間（2010-2014年），六項核心指標單位GDP能耗，單位GDP二氧化碳排放量，二氧化硫排放總量，化學需氧量總量，氨氮排放總量、氮氧排放總量累計下降13.6%，16.6%，9.6%，10.1%，9.8%，8.6%，均超額完成原定目標。地方政府的態度也從消極應對向積極配合轉變，多地出台專項政策以保障中央環保目標的實現。

五、總結與政策建議

本文通過對於既有文獻的梳理，提取了動機、激勵、信息三個主要要素，建立了動機-激勵-信息的分析框架，通過上述框架，本文類型化解釋了地方政府的行動邏輯，以及每種模式執行效果的主要影響因素，並借用這一概念分析了中國環境政策執行效果的演變過程。

本文的理論意義：一是突破已有研究對中國環境政策執行效果非此即彼的對立型解釋，指明在不同情況下執行效果的變化趨勢和背后原因。二是重新構建了一個科層制下政策執行效果的分析框架，特別是對於非經濟類的公共政策有著重要意義。三是首次將動機因素引入政治執行效果的分析框架，在一定意義上突破了傳統分析框架中中央政府與地方政府完全對立的簡單抽象假設。

本文的政策建議：一是指明在未來的發展中，應當著重動機和信息角度的推動，注重地方主要官員環境理念培養和加強政策信息真實性。二是指明中央政府應根據不同類型政策設定不同的政策執行模式。

﹝作者簡介﹞唐嘯，清華大學公共管理學院博士后﹔陳維維，清華大學公共管理學院碩士研究生。

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