逆向選擇、道德風險與精准救助

改革開放以來，我國的反貧困工作取得了舉世矚目的成績，尤其是城鄉低保制度建立以來，基本保障了城鄉困難群體的最低生活需要，起到了社會政策的“托底線”功能。當前經濟“新常態”下，非繳費型的社會救助制度更要適應新形勢，實現從量的擴張到質的提升轉型，避免財政逆向補貼和成本轉嫁，建立更加公平、更可持續的社會救助制度。此時，“精准救助”便成為新形勢下社會救助方式轉型的新要求。

“精准救助”需要解決兩個核心問題：救助數量的精准（適度水平），救助質量的精准（救助對象的甄別以及道德風險的約束）。隻有解決了低保制度的適度水平、逆向選擇和道德風險問題，才能實現救助數量和質量“雙精准”的“靶向治理”。

一、精准定位：低保救助的適度水平與合理邊界

（一）國外研究的側重點：高福利的負面激勵效果

由於對低保項目的功能定位不同，不同國家的待遇水平不盡相同。一些國家的低保項目除了滿足基本生活需要的現金給付部分，還有其他配套政策，具有較強的收入再分配功能。﹝1﹞一些學者主張應當根據窮人的需要慷慨地給予津貼，同時也有人對此提出了抨擊，認為這種做法偏離了保障最低生活需要的基本功能和初衷。﹝2﹞

一方面，當救助水平較高時，公眾的社會負擔必然提高，最終將導致制度的破產。﹝3﹞在哈耶克看來，高水平的福利制度不僅不是窮人的福音，反而是公眾的災難，“通往奴役之路，常由善意鋪成”。這種制度會導致貧困人口數量的激增，增加制度運行成本，反而會使貧困問題進一步惡化。﹝4﹞

另一方面，過高水平的低保項目會抑制救助對象的勞動力供給，很多學者進行了實証檢驗。一些學者在關於未成年子女的家庭救助的研究中發現，待遇水平和勞動力供給之間呈負相關關系，因此，對勞動力供給的抑制往往是西方經濟學家對低保制度的主要批評之一。﹝5﹞﹝6﹞

（二）國內的共識與分歧

國內低保制度建立較晚，相關研究也起步較晚。當前的共識是，社會保障制度應堅持“適度水平”，確保“更加可持續”。如果盲目擴大低保救助范圍，過度提高待遇水平，增加不必要的支出項目，最終將帶來財務危機，影響制度可持續運行，無法發揮低保制度的減貧效應，應當通過模型測度出符合制度需要的客觀“適度”水平，而不能用“拍腦袋”的主觀方式決定。﹝7﹞西方國家低保制度的發展歷程為中國提供了很好的借鑒，盲目追求高福利，大搞福利競賽的模式最終將導致制度破產，並將債務負擔向納稅人和未來政府進行成本轉嫁。﹝8﹞﹝9﹞

雖然堅持適度水平的發展模式已經達成共識，但是不同學者對於現有的低保待遇水平的評估，分歧較大。一部分學者認為低保救助的水平比較低，中國的低保制度問題不是“養懶漢”，而是“福利缺失”導致窮人的依賴心理。﹝10﹞

然而，一些農村地區的現實情況卻是“爭當貧困戶”，享受低保甚至成為一種身份象征和“炫耀”。低保項目為何沒有帶來“羞辱感”，反而成為“有能耐”的象征？低保的“含金量”不在於低保金本身，更重要的是低保身份附帶的醫療救助、住房救助等一系列“福利包”，在保証窮人最低生活需要的同時，“福利捆綁”也確實增加了尋租空間。﹝11﹞

二、精准識別：解決逆向選擇的三種機制及其比較

低保制度的目標是反貧困，有效的信號甄別機制是為了克服社會救助市場由於信息不對稱導致的逆向選擇，實現“精准識別”。西方國家往往通過三種機制確定救助目標：家計調查、目標指示器以及自擬目標。

（一）家計調查

享受低保權利是有條件的，各國對享受低保待遇均規定了資格條件，往往通過家計調查的方式確定受益群體。但是，收入調查的成本往往很高。首先，社會成本很高，可能會抑制納稅人的勞動力供給和儲蓄行為。其次，精神成本很高，收入評估會給被調查對象帶來“羞辱感”。最后，信息成本和管理成本很高，通過家計調查將面臨高昂的信息成本和管理成本，收入信息的搜集、採集成本很高，管理成本高達9%。﹝12﹞

雖然收入調查會給窮人帶來羞辱感，但是如果不需要進行收入調查，個人的理性策略便是隱瞞真實收入。目前達成的共識是，政府在提供救助的同時應當盡量維護受益人的個人尊嚴，避免使其產生不必要的羞辱感。﹝13﹞一方面，西方福利國家更願意將救助制度稱為福利制度，過分強調公民權利，弱化這種恥辱感。另一種辦法是，通過實物救助的方式比直接通過家計調查的現金轉移支付使窮人的恥辱感更低，同時實物救助是一種很好的信號甄別機制。﹝14﹞

（二）信號甄別

鑒於家計調查成本過高且無法解決信息不對稱問題，西方國家開始設計一種更為有效的機制。經濟學家建議用目標指示器的方法，作為一種很好的“信號甄別”機制，通過設定貧困指標發現和識別窮人。﹝15﹞理想指標包括三個條件：和貧困相關度高、對個人來說是外生的、可觀測。

例如，有人認為兒童救助津貼的發放如果沒有經過收入調查，將會影響實施效果。這種觀點的錯誤就在於忽視了目標指示器的可能性。通常來說，有孩子的家庭比沒孩子的家庭更可能貧困，殘疾、高齡、地理位置、有無重大疾病等，﹝16﹞這些指標和貧困高度相關，不受個人控制，並且可觀測。這些指標不一定和貧困絕對相關，但是相關性一般很大，和家計調查的方式相比降低了信息成本。

（三）信號傳遞

通過機制設計，建立一種合理的合約結構，申請者的選擇行為發揮了信號傳遞的功能，讓真正的窮人“對號入座”，實現“分離均衡”。一是對一些隻有窮人會消費服務提供價格補貼，比如“黑面包”或者公共交通。二是提供有條件的津貼，將其發放給有“特殊行為”的申請者。比如“工作福利”項目，通過這種項目增加了申請者的機會成本，參加該項目意味著無法同時秘密工作獲得雙份報酬。

在“自擬目標”的設定中，一個關鍵性因素是，“有成本”的信號才能起到信號傳遞的功能。﹝17﹞申請低保救助在程序上比較麻煩，導致申請率大大低於100%，因此有人認為未能達到解除貧困的目標而對該項目強烈指責。但是，這種“麻煩”也許是一種故意設置的成本，﹝18﹞目的是為了避免逆向選擇和道德風險問題。

三、精准治理：受益方道德風險的約束

（一）長期存續的爭議

關於福利依賴的討論，從救濟制度出現開始一直延續至今，雖然約束救助對象的冒充和道德風險問題一直是救助領域的核心問題，但二者並非一直貫穿救助制度的始終，比如福利制度早期的英國。政府的救濟理念一開始強調貧困的個人因素，對窮人進行分類救助，將救濟對象分為值得同情的窮人，主要包括老人、殘疾人、患有疾病等沒有勞動能力者﹔不值得同情的救濟對象主要包括有勞動能力但不願工作的懶漢，這些人應當受到譴責和懲罰。

對有勞動能力者的“懲罰性規定”、“濟貧院檢驗”和“劣等處置”原則體現了這種分類救助的理念，雖然一直飽受爭議，但是卻降低了救濟金的支付壓力，因為願意犧牲一部分人格尊嚴獲取帶有羞辱感的政府救濟，一定是實在難以生存下去的真正窮人。換言之，“劣等處置”、“濟貧院檢驗”等原則是一種有效的信號甄別機制。﹝19﹞

“二戰”之后，西方各國進入經濟高速增長的黃金期，社會救助理念也隨之變化，各國逐漸放棄了過去的“懲戒式救助”，保証窮人的權利和尊嚴等理念深入人心。政府紛紛通過行政化手段對低保項目提標擴面，但是覆蓋面的擴大和受益標准的提高也帶來了負面影響。政府本想通過低保救助消除貧困，但是過高的福利待遇可能會鼓勵勞動者放棄勞動選擇加入領取救濟金的隊伍，增加了“貧困”人口的絕對數量。

20世紀80年代起，西方國家低保救助制度紛紛進入改革期，“福利依賴”對勞動力市場供給的爭議一直成為改革的熱點。一些學者在關於未成年子女的家庭救助的研究中發現，待遇水平和勞動力供給之間呈負相關關系，﹝20﹞救助制度也使得制度之外的工作者降低工作積極性加入救助計劃中。

總體而言，國內關於“福利依賴”的爭議有兩種觀點：一種觀點認為目前低保救助的標准很低，並未出現“福利依賴”現象，﹝21﹞中國的問題不是“福利依賴”而是“福利缺失”。另一種觀點則認為，低保救助的現金補貼雖然較低，但是低保資格附帶一系列的住房、教育、醫療“福利包”的含金量比較高。低保資格和醫療救助、住房救助挂鉤，套利空間較大，可能會誘發系統性道德風險。﹝22﹞

（二）國內外差異

值得注意的是，中國的“福利依賴”有其特殊性，和國外相比既有共性也有差異。共同之處均在於有工作能力的人長期享受低保待遇而不願參加工作，形成長期“福利依賴”。差異之處主要包括兩個方面：

第一，道德風險的成因不同。西方國家“福利依賴”的根源是低保救助制度的泛福利化，“福利包”含金量高，低保對象制造道德風險的收益提高﹔中國的“福利依賴”可能和“福利捆綁”帶來的“懸崖效應”有關。低保對象的道德風險行為只是擔心由於失去低保將可能重新返貧，不願意失去低保資格。﹝23﹞

第二，道德風險的類型不同。和西方國家相比，國內低保對象的道德風險不僅包括當“低保懶漢”，還有“隱性就業”的情況。這種“隱性就業”行為和信息不對稱有關，家庭收入的測量成本、政府的甄別成本和監督成本都較高。

（三）道德風險的治理路徑

縱觀西方國家低保制度的改革歷程，約束低保對象道德風險的措施主要有三種。

第一，削減待遇，降低制造道德風險的收益。通過削減現有的低保救助待遇，使低保救助待遇低於工作收入，體現就業和失業、就業和救助的差別。政府救助以實物救助為主，現金救助為輔，發揮實物救助的信號甄別功能，約束救助對象的道德風險。﹝24﹞

第二，強調權責對等，降低福利權利帶來的精神收益。從福利轉向“工作福利”，開始強調有勞動能力者享受低保救助必須承擔工作義務，作為“資格條件”對申請者進行資格限制。

第三，社會力量參與，讓市場演化出有效的約束道德風險的機制。一種觀點認為，低保救助附帶的“福利包”會刺激救助對象的需求的增長，從而產生“福利依賴”和過度消費行為。例如，單親母親往往對政府提供的醫療救助項目產生“福利依賴”，但私人機構提供則更有動力設計有效的約束道德風險的機制。另一種觀點則認為，即便由私人機構提供低保救助，卻並不能減少“福利依賴”，私人部門的過度參與，雖然可能會提供更多的就業機會幫助窮人提高工作收入，但是工作帶來的邊際稅率壓力可能對他們擺脫“福利依賴”狀態的作用有限。

四、新常態下“精准救助”的合理取向

（一）共識與爭議

“精准救助”的關鍵就是要解決信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險問題。學界目前達成的共識是：低保待遇的提高要和經濟發展水平相適應，低保救助項目不能盲目提標擴面、攀比待遇，既要保証底層群眾的利益訴求，又要保証制度的可持續運行。

分歧在於，大部分政治學家和社會學家認為家計調查和低保救助中附帶的苛刻條件會帶來“羞辱感”，改革的方向應該是保護窮人的尊嚴，消除歧視性條件限制。相反，一部分經濟學家認為這可能是一種有意的機制設計，通過設置一些資格條件和“麻煩”的申請程序甄別出真正的窮人。值得警惕的是，這種分歧可能導致低保制度走向兩條截然不同的發展道路。即，是繼續拓展低保的功能泛化為福利項目，還是通過“減負”回歸“兜底”本位？

（二）局限與展望

首先，“精准救助”要破除思想認識上的局限。習總書記的“精准扶貧”理念是今后一段時期貧困治理中應當堅持的指導思想。但是，仍有相當一部分反貧困領域的研究者和實踐者，在對“精准扶貧”思想的理解上存在局限性。第一，總書記在經濟新常態下提出“精准扶貧”，重點在於強調反貧困治理方式從粗放式向精細化轉型﹔同樣，“精准救助”更加強調的是社會救助方式的轉型，從數量投入到質量提升。第二，混淆了目標與手段的關系。在反貧困治理中，應當正確區分“指月之手”和“月亮”本身。“精准”是目標而非手段，解決逆向選擇和道德風險問題是實現“精准”的手段。第三，過程同樣重要。在政策實踐中，不能僅僅盯住能否實現“精准”，更應當把注意力集中在精細化治理的手段中﹔到達目的地之前，“更要注重沿途的風景和看風景的心情”。

其次，研究視角也存在局限。國外研究的重點在於通過機制設計，解決低保制度中的逆向選擇和道德風險問題。基於后發優勢，國內學者的研究也聚焦於低保對象的甄別和道德風險約束問題。然而，國內外低保實踐的重大差異在於，國外主要是對救助對象的行為進行研究，而國內低保的實踐不僅和救助對象的行為有關，同時和政府行為相關。中國低保制度改革本土化，供方道德風險的約束是第一位的。

目前來看，國內關於低保制度的研究現狀給本文進一步研究低保供方的道德風險提供了契機。設計一種附帶“精神成本”的低保合約，增加富人和官員制造道德風險的成本，不僅解決了官員的權力尋租問題，同時有助於解決低保戶的“冒充”問題和“福利依賴”問題。

（三）“新常態”下的政策指向

1.低保制度應當“精准定位”，回歸“托底線”的功能本位﹝25﹞

精准定位是實現精准救助的首要環節，也是最容易被忽視的環節。首先，低保制度應當不忘初心，剝離一些不必要的功能，回歸“托底線”的功能本位﹔通過輿論引導，使民眾福利預期回歸理性，警惕社保領域的“民粹主義”，切勿“頭腦發熱”把社會救助項目當作政績工程進行福利競賽，盲目攀比覆蓋面與待遇標准﹔明晰救助與保險、福利、扶貧的項目邊界，切勿“撒胡椒面”泛化為福利項目，充分考慮制度可持續與成本轉嫁。其次，政府職能也應回歸“兜底”本位，將補充性救助交給民間慈善組織，防止過度參與抬高民眾福利預期。

2.用市場化手段而非單一行政性手段解決逆向選擇和道德風險問題

改變現有以家計調查為主的單一救助方式，轉為以大數據、目標指示器相結合的綜合救助方式，保証救助對象的精准識別﹔鼓勵社會組織、社工參與低保服務供給的不同環節，通過市場競爭揭示信息，“演化”出更為有效的信號甄別機制和道德風險約束機制。同時，建立獨立的第三方評估機制，針對社會組織提供的社會救助服務進行“全流程”評估。

3.用信息化手段解決信息不對稱問題

建立和完善民政信息化體系，加強動態管理，一方面解決由於信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險問題，另一方面減少“人情社會”中的系統性道德風險﹔同時，通過大數據約束政府行政權力，打造透明政府和公信政府。

4.精准救助必須和精准扶貧以及民間慈善救助進行“精准對接”，形成合理的政策網絡

一是厘清項目邊界，形成政策合力，避免重復建設﹔二是厘清救助對象識別和扶貧對象認定的差異，避免重復救助和“漏助”﹔三是需要民間慈善發揮自身優勢，對社會救助的“盲點”進行“補位”。

5.通過輿論引導，使社會救助預期回歸理性

首先，低保制度中一些“限制條件”是一種信號甄別機制，通過提供這種“附條件合約”，申請者的選擇行為發揮了信號傳遞功能。其次，通過輿論引導，使民眾福利預期以及對政府責任的預期回歸理性，警惕社保領域的“民粹主義”。﹝26﹞﹝27﹞

﹝作者簡介﹞胡思洋，民政部與清華大學聯合培養博士后﹔趙曼，中南財經政法大學公共管理學院教授，博士研究生導師，中國社會治理研究會副會長。

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