流動人口疏解效果評價及政策建議——對北京市的問卷調查

一、引 言

改革開放以來，隨著經濟轉軌與社會轉型進程的持續深化和經濟社會的快速發展，首都北京現已發展成為集政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心等復合功能（簡稱“四個中心”）於一體的超大城市，並積極謀劃和推動向“世界（全球）城市”轉型，以期成為全球城市網絡系統中的主要節點城市。與此持續發展進程相伴隨的是，各類資源和要素不斷向首都流動與集成，北京的城市體量始終保持擴張勢頭。單就常住人口來看，已經接近2200萬，其中近四成（約三成八）是常住（居住時間超過半年）外來人口（流動人口）。

與人口規模居高不下相伴隨的，是交通擁堵、環境惡化、資源緊張等諸多“大城市病”的不斷涌現，以及現代城市治理難度的不斷增加。2015年中央政治局會議審議通過的《京津冀協同發展規劃綱要》，把推動京津冀協同發展確定為一項重大國家戰略，其核心是有序疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，並把2020年北京常住人口規模控制定位在2300萬。同年，北京市委市政府出台《關於貫徹〈京津冀協同發展規劃綱要〉的意見》，以疏解非首都功能為先導和突破口，提出解決北京“大城市病”、優化提升首都核心功能的系列措施。為此，就需要統籌協調推進城市功能疏解與流動人口疏解。在此背景下，如何進一步優化現行流動人口政策、強化以利益導向為主的調控機制、寓人口管理於現代城市治理與服務之中，客觀上就成為一項重要的政策研究課題。

作為首都，北京市歷來重視流動人口服務與管理，近年來更是從其就業、居住、教育和生活等在城市空間中的行為規制入手，綜合採取“以業控人、以房管人、以學控人、以証管人”的政策手段，著力控制流動人口的增長速度和總量，以求取得疏解效果。為了定量了解疏解效果，中國政法大學和零點有數集團聯合課題組於2016年上半年，選取朝陽、海澱、昌平、豐台等四個流動人口較多的典型區進行抽樣調查，調查地點以流動人口聚集的城中村、批發或零售市場為主，發放和回收有效問卷1348份。本文是該次調查統計的成果體現及相應的政策建議。

二、疏解效果調查

課題組通過對調查問卷進行統計分析，總的發現是：在現有政策力度下，流動人口留居意願依然高企，疏解局面艱難。下面擬分項呈現這一統計結果。

（一）人口疏解政策綜合效果

“以業控人、以房管人、以學控人、以証管人”政策，涉及不同層級政府的眾多實施主體，其綜合性的效果可以從流動人口總體的留京意願及其不同職業、不同收入人群的留京意願中得到判斷和說明。

1.流動人口留京意願達54.3%

調查顯示，未來三年內，54.3%的流動人口仍將一直留在北京，20.3%的流動人口將視情況而定，回老家或打算去其他城市發展的比例合計佔到25.5%（見圖1）。總體而言，流動人口留京意願仍然比較強烈。這從課題組對2016年海澱區常住人口的調查中（發放和回收有效問卷313份）也可以得到佐証。該調查發現，53.6%的受訪者表示周邊流動人口數量沒有變化或反而增加了，其中34.9%的受訪者表示流動人口不減反增，18.7%的受訪者表示流動人口數量沒有變化。

圖1 流動人口未來三年內的打算（略）

2.批發零售市場從業者留京意願超六成

從不同職業來看，在市場工作的流動人口留京意願最高，達到61.3%﹔持觀望態度的佔21.7%﹔明確回老家或去其他城市發展的比例僅16%，在所有受調查者中處於最低水平，表明市場從業流動人口留京意願受市場疏解政策影響較小。調查發現，當前除部分已經動遷的市場外，多數市場疏解政策不明朗，不少流動人口並未獲得官方信息，持觀望態度或認為自己所在市場不在疏解范圍內的比例較高（或許是因為看到當前的市場疏解成效並不明顯）。

留京意願次高者為“在公司或機關、事業單位工作”的上班族，留京意願為58.4%，回老家的比例也相對較低。其他低端服務業流動人口留京意願在50%左右，較前兩個人群相對較低，但仍處於高位水平。其中，在小餐館、小發廊等小店鋪上班的流動人口留京意願最低，在50%以下，且明確表示要回老家或去其他城市的比例達到30%以上。無工作的流動人口留京意願和回老家的意願都相對較強，持觀望態度的比例最低，僅為12.1%，態度較為明確（見表1）。

表1 不同職業的流動人口未來三年內的打算（略）

3.低收入困難人口留京意願仍高達45%

不同收入的流動人口在留京意願上存在較大差異，高收入人口留京意願明顯高於中低收入人口。調查發現，留京意願與收入水平呈正相關關系。其中，收入水平為5001~7000元者留京意願最高，明確表示要留在北京的比例接近60%，意圖回老家的比例僅15.4%（見表2）。

表2 不同收入水平流動人口未來三年內的打算（略）

需要指出的是，月均收入水平在2000元及以下的貧困流動人口（約佔全部流動人口的1/5）明確表示“一直留在北京”的比例均超過45%，高出選擇“打算回老家”十多個百分點。這就意味著生活困難流動人口中有近一半要堅持留下來。考慮到他們的艱難謀生狀況，這一比例實際上並不低。

（二）“以業控人”政策效果

與其他業態相比，批發零售市場及小門店的市場化程度較高、涉及面較廣、人群構成較為復雜，難以通過簡單的行政指令進行疏解，課題組將“以業控人”效果調查的重點放到了這兩類業態上。

1.兩到三成直接從業流動人口受政策影響擬離京

在當前市場疏解和小門店整治政策下，有兩到三成的直接從業人口因受到沖擊較大，擬選擇離開北京。這在各單項政策的影響效果中比例最高。其中，市場搬遷將促使28.2%的從業流動人口選擇離京，23.4%的人選擇觀望，13.3%的人表示將隨市場而搬遷，但仍有48.4%的人選擇留在北京（見圖2）。即使嚴格施行小門店整治，從業流動人口中堅持“一直留京”的比例仍高達62.5%，20.8%選擇離開，視情況而定的比例相對較低，僅為16.7%（見圖3）。與市場搬遷相比，小門店整治影響離京意願的效果有限，就流動人口疏解而言，小門店整治實際上是一種輔助性政策，隻有與其他疏解措施相配套才能取得效果。

圖2 假如市場搬遷，市場從業流動人口的選擇（略）

圖3 小門店整治政策實施后，從業流動人口的選擇（略）

2. 普通流動人口的生活成本及便利性受到影響

市場疏解和小門店整治將對普通流動人口留居北京的生活成本及便利性等產生影響。調查顯示，假如市場拆除，64.9%的普通流動人口認為會“購買東西不方便，生活便利性降低”，37.2%認為會“物價上漲，生活成本上升”（見圖4）。

圖4 市場疏解對普通流動人口生活的影響（略）

與市場疏解相比，小門店整治對周邊流動人口的生活成本影響更大。調查發現，如小門店整治政策嚴格執行，53.1%的流動人口認為將導致物價上漲、生活成本上升﹔另有同等比例認為將給生活便利性造成不利影響（見圖5）。

3.市場從業流動人口受教育程度低和技能單一

批發零售市場從業流動人口的受教育程度普遍偏低，78.6%為初、高中學歷，其中初中學歷佔到40.3%，比例最高，大專及以上學歷僅佔13.6%（見圖6），其受教育水平遠低於全市常住人口。

圖5 整治違章經營小門店的政策影響（略）

圖6 流動人口的學歷分布（%）（略）

調查還發現，低端市場從業流動人口工作經歷普遍單一且技能缺乏。34.7%的市場從業是其第一份工作，僅有3.9%從事過兩份及以上工作，且以從事營業員、個體戶等職業為主（見圖7）。

圖7 低端市場流動人口的既往工作經驗（略）

低端市場從業流動人口教育程度和職業技能雙低的特點，使得轉行從事其他工作的可能性低，繼續從事同類型工作的概率高，回流的可能性大。

（三）“以房管人”政策疏解效果

以房管人屬於行政性限制政策，是當前人口疏解的重要輔助手段，但其政策效果差於以業控人。

1.即使租住政策嚴格到位仍近七成選擇繼續留居

以房管人政策將直接影響流動人口的居住成本及條件。調查發現，如果嚴格執行以房管人政策，拆除違章建筑、取締一切違規出租的行為，13.1%的普通流動人口選擇離京，19.3%視情況而定，高達67.6%明確表示將繼續留在北京（見圖8）。租房群體與普通流動人口在行為選擇上基本一致，這與當前絕大多數流動人口以租房為主有關。值得注意的是，這個結果是在假定違規出租行為基本杜絕、流動人口幾乎隻能租到正規出租屋的條件下得出的。如果這一前提無法保証，以房管人效果將大打折扣。

圖8 整治群租房、拆除違章建筑政策實施，流動人口的選擇（%）（略）

2.廉價租賃房需求旺盛難管控

當前各區縣在整治群租房等方面力度較大，但事實証明，其治理效果難以保証。以海澱區為例，該區2015年通過對城中村和棚戶區改造、專項集中清理整治地下空間、拆除隔斷間等手段，強力清除違規出租行為，但課題組2016年1月的問卷調查仍發現，33.0%的常住人口表示周邊違規出租的情況較之前並未減少，其中有12.8%的受訪者表示群租房或地下室出租現象較2014年增加了﹔另有14.4%的常住人口表示說不清是否減少。違法出租行為屢禁不止，居民認為位於前三位的原因分別是“房租太貴”（53.4%）、“個人收入太低”（45.7%）、“流動人口太多”（36.1%）。

（四）“以學控人”政策疏解效果

本市規定，非京籍子女在京入學要求“五証”（在京務工就業証明、在京居住証明、戶口簿、在京暫住証、戶籍所在地街鄉政府出具的當地無監護條件証明）齊全，各區縣在此基礎上做附加規定，其消極影響較為明顯。

1.學齡兒童家庭受政策影響離京意願增強

從年齡來看，16~55歲的中青年流動人口留京意願普遍較高，比例達到55%以上。其中，36~45歲的比例最高，達到62.2%﹔26~35歲選擇留京的比例為48.1%，低於前者約14個百分點（見表3）。主要原因是其子女正處於或即將進入義務教育階段，受“以學控人”政策影響而難以在京接受正規教育。這也可以解釋其持觀望態度的比例也高於其他中青年群體。

表3 不同年齡段流動人口未來三年內的打算（略）

2.四成以上隨遷子女不得不回老家上學

調查顯示，40.9%有學齡子女的流動人口因証件准備太麻煩或子女不符合條件，不得不讓子女回老家就讀，另有一半的流動人口打算按要求准備相關証件（但不一定能最終通過審核）（見圖9）。按照北京市流動人口子女50萬人（2012年統計數據）推算，至少有20萬流動人口學齡子女將返鄉接受教育（但其父母並不一定一同回到老家）。

圖9 流動人口入學証件審查制度對流動人口子女入學的影響（略）

（五）“以証管人”政策疏解效果

以往針對本市發展緊缺人才設立居住証的受益面很小，對流動人口以証管人主要依靠的是暫住証。定性調查發現，不方便是許多流動人口來京很長時間仍未辦理暫住証的主要原因。許多人認為暫住証可辦可不辦，沒有辦的人佔大多數。2016年10月1日起北京實行居住証制度（暫住証升級為居住証），預計辦証難度會加大，流動人口辦証率低、基礎信息難掌握的問題會更加嚴重。

三、政策建議

從北京市多管齊下的流動人口疏解政策及其行動來看，其力度和決心不可謂不大。但前述調查數據分析表明，不同類型及層次流動人口的留京意願仍處於高位，似乎單純靠“疏”難以達到“解”的目的。對此，課題組提出以下政策建議：

（一）合理把握外來人口“向心式”的流動形態

盡管經過30余年的快速發展，中國現已成為世界第二大經濟體，但從發展階段和人均水平來看，仍然是當今世界上最大的發展中國家，北京仍然是最大發展中國家的首都。地域之間、地區之間、城市之間發展不均衡的程度大，京滬深等超大城市的“首位度”高，對流動人口的吸引力大，從全國范圍來看以戶籍所標定的人口流動呈現出典型的“向心式”流動的形態，各地區和各城市之間“網絡式”和均衡化的人口流動格局遠未達成且尚需一段艱難的時日。對此有合理的認知，是正確制定和出台流動人口政策的前提。

（二）確立“融”“疏”並舉的基本思路

從黑龍江璦琿至雲南騰沖作一傾斜約45°的直線，可把全國分為兩大部分：線之東南佔全部國土面積約四成多，卻居住著全部人口的九成五左右，此即為人口地理學上的“胡煥庸線”。自1935年提出至今，這一人口分布格局基本保持穩定，蓋因其同時也是我國的自然生態分界線。我們實現民族復興中國夢，就需要在這四成多的國土上把絕大部分人口實現城市化，這是中國城市化面臨的最大國情和最大挑戰。14億人口的大國出現若干個幾千萬、上億的城市群（都市圈），發展出若干個兩三千萬的超大城市，是合乎事物發展規律的。超大城市的流動人口治理需要超越城市本位，摒棄單一疏解的思路，而應著力在“融解”與“疏解”辯証施策上見智慧和下功夫。

（三）扭轉城市發展的空間格局

當前北京所產生的人口密度高、交通擁堵、環境惡化、資源緊張等問題，如果過於單一地歸因到流動人口規模上是不合理的。如此體量的超大城市，在空間發展形態上如果依然是“攤大餅”和“放射狀”，交通不可能不擁堵。如若在京津冀協同發展乃至國家統籌的戰略格局下，首都城市發展的空間形態逐步地轉型到“組團式”、“多中心”的軌道上，“大城市病”的問題有望逐步得到緩解。例如，單就交通而言，在組團發展形態下再輔之“拆牆破院”，以暢通城區交通的毛細血管，合理增大交通線密度和路網設計，實施科學化智能化的交通管理，北京市改善交通的潛力是很大的。其他在“攤大餅”下類似的問題，也有望在新的城市空間格局裡得到緩解甚或是消除。

（四）積極研判和預防政策非預期后果

中國有十幾億人口，正在經歷深刻的社會大轉型，包括北京在內的各超大城市並非處於社會的孤島之中，其流動人口治理類的政策往往關涉全局，旁及其他，對其非預期后果需有較為充分的研判和預防。例如，“以學管人”政策可能導致部分學齡兒童不得不與父母分離而成為留守兒童，或者滯留北京難以接受正規的義務教育，而誘發社會問題。再有，帶有“仇窮”色彩的“城中村”拆除，有可能將城裡打工的農民工及其二代三代子女置於“農村回不去、城市不落腳”的“流民”境地。在當今城市僅是農村出身、當過兵的保安從業者就有數百萬，再加上近年新興的快遞從業者，數量相當可觀。回看中國歷史上社會大動蕩與流民的關系，就不難得出結論——從全局出發逐步消除制度壁壘，使其一定的比例在城市安定下來，的確事關社會穩定大局。眼下的中國城市發展，要環境要秩序，但更要生活要包容。

（五）探索社區包容性治理新方式

包括人力在內的資源於流動之中實現配置，並且在現階段向比較收益更高的超大城市和大城市流動，乃是市場經濟自身規律使然，對此施以剛性的人口控制並不能奏效，這已為事實所証明。順應現階段市場化和城市化的要求，就需要超大城市在流動人口治理的基層基礎方面多下些功夫，需要在其居住生活較為集中的社區探索包容性治理的新方式。例如，可以吸收有一定居住年限且綜合素質好的外來人員加入流動人口管理隊伍、社區社會組織，乃至社區自治組織﹔社區服務設施及項目也一定程度地向流動人口開放﹔社區論壇、議事、決策和事務治理等鼓勵流動人口參加，等等。總之，要充分發揮基層社區的作用，不斷增強社區的社會融合性和城市的社會親和性，從而使流動人口治理在超大城市真正落地落實。

四、結 語

從系統論的角度看，超大城市實際上是巨量社會成員的理性及選擇行為持續相互作用和綜合演化的結果，是一種典型的復雜系統的涌現現象。對其自組織演化的動能和復雜性，人們應當保持冷靜的頭腦。人類隻能發現和利用規律而不能創造或改變規律，這在超大城市及城市群演化和運行上同樣適用。正如在政府與市場的博弈中，由於順應市場經濟規律而造就改革開放30多年的發展一樣，如果較好地順應超大城市及城市群演化發展的自身規律，同樣也可以使暫時看來無解的問題最終能夠得到真正解決。反之，面對這一超級復雜巨系統，如果人們對於自己的理性過於自負，過於強調主觀意志的決定作用和行政控制的剛性效應，其最終結果可能適得其反。

如前所述，“胡煥庸線”是我國的自然生態分界線，也是人口分布分界線，這是我們追求城市化和現代化的既定約束條件。面對這一約束，決策者需要從國家戰略高度克服城市本位局限，遵循超大城市及城市群自身演化和發展的規律，以“組團式”、“多中心”耦合發展的思路，來引導和調整包括北京在內的全國超大城市及城市群的變化和發展。就北京而言，則需要將流動人口治理與首都空間結構和經濟結構調整有機結合起來，同時確立“融”“疏”並舉、寓“疏”於“融”的基本政策思路和治理策略，不奢望“畢其功於一役”，不追求短期控制的剛性效應，沉著引導和應對，使人類歷史上不曾有過的如此規模的流動人口問題，在民族復興與國家崛起的進程中同步得到解決。

﹝作者簡介﹞課題負責人：李程偉﹔課題組成員：李程偉、閆晶、付艷華、張欣亮、王分、沈炤宇、林琳、王凱、張旭、馬晨凱。執筆人：李程偉、王芬、張旭。李程偉（1965-），中國政法大學地方治理與危機管理研究中心主任，教授。