戰略性新興產業效率與政府投入關聯關系的實証分析——以中關村國家自主創新示范區為例

許光建吳岩

2017年01月09日09:06 來源：《國家行政學院學報》

2011年7月，北京市人民政府印發了《關於加快培育和發展戰略性新興產業的實施意見》，2015年北京市十三五規劃建議中提出要構建“高精尖”經濟結構，大力發展電子信息、生物醫藥、航空航天、新能源、新材料和節能環保等戰略性新興產業，推動綠色制造、智能制造發展。中關村國家自主創新示范區在全國戰略性新興產業發展方面發揮著重要的示范引領作用，先行先試“1+6”系列新政策，本文以該示范區為例評估政府投入對產業發展的影響，從而明確政府在戰略性新興產業發展過程中扮演的角色。

一、引言與文獻綜述

2012年7月，《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》中指出，戰略性新興產業是以重大技術突破和重大發展需求為基礎，對經濟社會全局和長遠發展具有重大引領和帶動作用，知識技術密集、物質資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產業。與傳統產業相比，戰略性新興產業具有戰略性、科技支撐性、產業替代性、不確定性、風險性、動態性以及潛在的高收益性等特點，符合效益提升、資源節約、綠色環保可持續的產業發展方向，預計未來能對經濟發展發揮主導作用。

（一）大力發展戰略性新興產業是適應時代潮流之舉

2015年10月，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》發布，“十三五”時期我國發展環境的基本特征，和平與發展的時代主題沒有變，世界多極化、經濟全球化、文化多樣化、社會信息化深入發展，世界經濟在深度調整中曲折復蘇，新一輪科技革命和產業變革蓄勢待發。國際金融危機深層次影響在相當長時期依然存在。各國期望通過科技創新驅動實現可持續發展和提升國家競爭力。

我國已進入全面深化改革的時代，經濟發展進入新常態階段，城市建設面臨著產業轉型升級和經濟可持續發展的壓力，人口及相關發展要素過度集聚而引起一系列社會管理和公共服務難題。而戰略性新興產業的培育與發展有助於維護產業安全、培養經濟發展的新增長點、強化經濟發展新動力、促進經濟結構轉型升級、突破城市發展的瓶頸制約。

（二）戰略性新興產業的發展與政府行為之間關系的研究

國內現有文獻對戰略性新興產業的發展同政府行為之間關系的研究主要分為兩類：

一類是關於戰略性新興產業的政府角色分析。一是致力於構建政府推動產業發展的政策支撐體系：人才引進、財政支持、政策性金融、科研體制改革、知識產權保護、產業生態體系構建等等。﹝1﹞﹝2﹞﹝3﹞二是關注產業政策對戰略性新興產業發展的影響，例如劉澄、顧強、董瑞青闡述了戰略性新興產業政策也有可能造成資源配置的低效率、社會福利的損失等消極影響，以及新興產業中企業創新不足，發展動力減弱等現象。﹝4﹞韓超系統梳理分析各項扶持政策，通過利益主體博弈關系識別與政策作用鏈條模型構建科學解釋“政策扶持悖論”的形成機理。﹝5﹞趙蘭、周亞利對產業政策與企業創新績效的關系進行了研究，發現戰略性新興產業的創新投入、創新產出都要高於非戰略性新興產業﹔但當從投入產出效率角度來衡量企業創新績效時，戰略性新興產業的創新績效要低於非戰略性新興產業﹔且戰略性新興產業在創新方面對政府補助的利用效率也低於非戰略性新興產業。﹝6﹞此類研究概括性的定性分析較多，原則性和方向性較強，但是操作性較弱。

另一類是戰略性新興產業發展的政策效果評估研究。例如，肖興志利用中國戰略性新興產業260家上市公司2007-2011年的面板數據，對政府激勵偏好、企業的產權性質與企業創新之間的相關性進行了實証檢驗﹔﹝7﹞郭曉丹、何文韜、肖興志從企業研發創新投入和獲得研發創新成果兩個方面探討了政府補貼對企業研發活動的影響，實証結果顯示雖然政府補貼沒有引起企業增加研發支出，卻使得企業獲得了更多的專利。說明政府補貼能夠通過促進企業加強產品研發，擴大企業研發技術基礎，使企業獲得更多的專利和新技術﹔﹝8﹞韓超以海克曼（Heckman）兩步選擇模型為基礎分析地方政府補貼選擇以及補貼實施機制，地方政府在鼓勵創新、就業的同時，具有顯著的“救助弱者”傾向，其補貼行為更傾向於向本地企業進行補貼，行為方式更像一個地方法團組織，具有鮮明的利益導向。﹝9﹞此類研究中實証分析較多，多關注產業政策的微觀運作。

上述已有的研究分析表明，雖然政府有必要對戰略性新興產業進行政策扶持，但政策產出效果是復雜的，產業政策在執行過程中牽涉因素眾多，並不能保証產業政策既定目標的實現。政府作為公共事務的管理者和公共服務的提供者，對於戰略性新興產業的培育發展集中表現為產業政策的制定與執行。廣義上的產業政策是指政府對產業實施干預的各種政策集合。既包括財政、稅收、金融等傳統的支持性政策工具，也包括技術路線圖等協調性政策手段以及具有供給共性技術和基礎技術功能的科技基礎設施建設。﹝10﹞政府投入是產業政策的關鍵表現形式之一，突出反映了產業發展與政府行為之間的關系。由於中關村的發展在政府產業扶持方面比較有代表性，因此本文就以中關村為例，對戰略性新興產業的發展效率與政府投入效果之間的關聯關系進行實証分析，由此明確政府在戰略性新興產業發展過程中的角色扮演。研究路線如圖1所示。

圖1 研究路線（略）

二、中關村產業效率與政府投入關聯關系的實証分析

（一）指標和數據選取

對於產業效率，Farrell提出其是反映多種投入或多種產出的效率，而且是從企業聚合得到的。﹝11﹞根據戰略性新興產業的發展特點以及數據的可獲得性，戰略性新興產業效率以中關村國家自主創新示范區企業固定資產合計、流動資產合計、期末從業人員和科技活動經費支出總額作為輸入指標，以中關村國家自主創新示范區企業主營業務收入和專利授權個數作為輸出指標。政府對於產業的投入主要包括土地和資本兩個方面。因此對於政府投入，以中關村國家自主創新示范區的規劃面積、固定資產投資和減免稅總額為輸入指標，以中關村國家自主創新示范區的總收入和招商項目企業個數為輸出指標。

（二）產業效率與政府投入之間關聯關系的實証分析

1.數據包絡分析（簡稱DEA，Data Envelopment Analysis）是以相對效率概念為基礎對同類多指標投入、多指標產出經濟系統的相對有效性進行評價的一種方法，該方法不必確定輸入、輸出之間關系的顯性表達式，排除了很多主觀因素的影響，具有很強的客觀性。因此，DEA方法作為最典型的非參數方法被廣泛應用於各類系統的效率評價，同時，大量研究發現DEA模型所評價的效率前沿具有相當的穩健性，且更適合於小樣本效率分析。﹝12﹞本文用到的是DEA 中的C2R 模型：設有n個DMUi（ 1≦i≦n），每個DMUi有t個輸入和k個輸出，輸入、輸出向量分別為：

公式（略）

表1 中關村園區產業效率輸入和輸出指標（略）

表2 中關村園區政府投入輸入和輸出指標（略）

由於在各個系統中不同輸入和輸出數據指標的作用和地位不同，所以在對DMUi實施衡量時，有必要對它的輸入數據和輸出數據進行“整合”，即把它們看作隻有一個總體輸入數據指標和一個總體輸出數據指標，因此需要對每個輸入指標變量以及輸出指標變量賦予適當的權數：

公式（略）

定義第i個決策單元DMUi的效率評價指數為：

公式（略）

記DMUi0（1≦i0≦n）的輸入、輸出為（Xi0，Yi0），評價DMUi0的DEA模型（ C2R）為：

公式（略）

依據各表的輸入指標數據以及輸出指標數據，並運用DEAP2.1軟件工具進行數據包絡分析，即可得到綜合效率（crste）、技術效率（vrste）和規模效率（scale），其中crste=vrste×scale，本文選取綜合效率，得到表3。

表3 產業效率與政府投入效果（略）

2.通過灰色關聯分析（Grey Relational Analysis）探究中關村園區產業效率與政府投入之間的關聯關系。假設因素X0，X1，…，Xn，反應各因素變化特征的時間序列分別為：{X0（k）}，{X1（k）}，…，{Xn（k）}，k=1，2，…，q。

1.將時間序列無量綱化處理（初值化變換）：

公式（略）

2.求關聯系數

公式（略）

式中：ξ為分辨系數，取值范圍在﹝0，1﹞，一般ξ=0.5。

3.求關聯度

公式（略）

根據表3的相關數據，運用灰色建模軟件（Ⅳ），將計算所得的關聯系數如表4。

表4 關聯系數（略）

無量綱化採用“初值化變換”，分辨系數取0.5。運用灰色建模軟件（Ⅳ），將計算所得的灰色關聯度作為中關村園區產業效率與政府投入之間的關聯關系，模型計算所得結果為0.576，表明兩者之間的關聯程度較小。

需要指出的是，DEA模型本身是一種“黑箱評價”，存在一定的局限性，忽略了中間過程的產業信息。北京市發展了八大重點產業，中關村園區內的不同產業發展情況不同，本文並未對八大產業分別進行分析，因此結論並未顯示不同產業之間的差異性，而且各產業的發展階段各異，政府的投入效率受經濟環境的影響也具有一定的動態性。

（三）產業效率與政府投入關聯性低的可能性原因分析

我國戰略性新興產業的發展具有較強的政府主導型色彩，首先，政府層面形成總體規劃、各行業的專項規劃及產業發展路線圖，政策覆蓋范圍涉及技術創新、市場培育、知識產權保護、國際合作、產業投融資等各個方面，最后配以政府在資源投入等各方面的舉措。對於上述實証分析產生結果的可能性原因，本文試圖從產業政策制定執行和其背后的政府行為動機兩個維度進行展開。

1.產業政策制定、執行效果不佳，政府投入產出效率較低。

各地區產業規劃大而全，存在趨同性。在中央政府的政策倡導下，戰略性新興產業成為各地熱衷發展的產業，但是地方政府借鑒國外發展經驗存在一定的盲目性，照搬中央的政策文件，缺乏創新精神，忽視與當地文化、傳統產業的融合，地區之間產業發展的互補性不足，無法實現產業在當地的契合式發展，導致各地戰略性新興產業發展路徑大致相同，進一步造成各地區以及區域內各產業園在發展戰略性新興產業過程中出現一定程度的重復建設和過度競爭，部分產業產能過剩現象比較嚴重。

產業政策針對性不足。目前國內很多省市各類專項資金是針對全產業的，與傳統產業相比，戰略性新興產業不確定性以及風險性較高，因此全產業政策雖然便於管理執行，但是針對性的缺失易導致政策效果大打折扣。

政策配合和集成度不高。財政科技投入主要來源於中央、省市和區縣政府的財政預算內資金，但是各專項資金之間缺乏明確的界定和配合，導致政策對較大規模企業的過度傾斜。同時，在投資管理環節，還缺乏相應的配套細則，存在和國有資產管理政策的爭議和矛盾。

參與主體的利益多元化。從國家目標來看，戰略性新興產業的發展立足於全面深化改革的時代背景，追求公共利益最大化，關注高端技術的戰略化定位﹔而從企業目標來看，為了追求利潤最大化，短期內更趨向於低端技術的市場化。當政府目標與其他產業主體的目標發生沖突時，如何權衡多元化的主體利益會影響到產業政策的實際效果。

政策工具選擇失當，投入方式、方向有待進一步優化。資金作為戰略性新興產業發展的重要生產要素，財政投入的方式會影響資金使用效率，否則不但造成資源浪費，產業發展機制也會扭曲。財政直接投入相較於稅收優惠等方式對企業創新的激勵效果相對較弱﹔政府投入更多體現在對企業的事后扶持或后端扶持，事前支持的政策總體不足﹔相對於應用型研究，基礎研究的投入比例相對較小，對小型創業型企業的支持力度相對不足。

存在一定的政策窪地效應。中關村產業園區實施先行先試的政策支持體系，部分產業對政府政策依賴現象嚴重，市場在資源配置領域的決定性作用並未得到充分發揮。如果產業政策支持過度，不僅大量消耗國家的財政資源，而且會強化該產業對政策的依賴性，使其喪失活力和競爭能力。﹝13﹞企業的自主發展能力也會受到限制，由此造成惡性循環，政府的投入無法有效促進產業的可持續發展。

政策執行過程中的尋租現象凸顯。項目發現、評估、篩選、支持、跟蹤、監督等環節和流程較多，參與項目論証的單位較多，統籌機制建立后，客觀上項目決策權、評估權和監督權相對上移，如何加強各單位管理制度與統籌資金管理制度的對接，成為突出的問題。在此過程中，為了謀取企業利潤或一己私利，尋租、設租等政府失靈現象時有發生，腐敗易降低資源配置效率，損害政府公信力，同時也會抑制創新活力。特別是對於支持核心技術開發和基礎研究的經費支出，在缺乏有效監督的情況下，財政資金損失浪費嚴重，很難形成創新性的科技成果。

2.政府行為動機的復雜性影響產業政策的選擇和執行。

政府職能轉變不到位。1994年分稅制財政體制改革之后，財權上移、事權下移造成一定程度上的垂直財政不平衡，以GDP作為政績考核機制的重點，形成地方政府行為的經濟激勵和政治激勵。由此導致財政支出結構發生一定程度的扭曲，政府傾向於投資基礎設施建設，熱衷於招商引資來拉動GDP、提高地方的財政收入水平，追求在任期內的較短時間裡實現經濟的較快增長。而對基本公共服務保障不到位，對教育、科技、社保等收效緩慢、政績不易衡量的領域，公共服務型的政府職能轉變還不到位，缺乏良好的產業發展基礎和環境。

產業發展路徑有待優化。很多地區地方政府一哄而上發展戰略性新興產業，欲通過技術引進、概念宣傳、全方位布局等措施實現產業速成式發展，試圖單純通過項目和投資來發展戰略性新興產業。雖然短期內能夠帶來經濟增長和較好的政績，實質上是延續粗放型的增長路徑，資源利用效率不高，存在較大的產業發展隱患。而且在教育科技較為薄弱的情況下，無法為產業的發展提供人才和技術，自主創新能力增長乏力。

三、戰略性新興產業發展的政府角色分析

在全面深化改革的背景下，如何實現市場在資源配置中發揮決定性作用和更好地發揮政府作用是經濟和社會發展的各個領域都要思考的重要議題，本文從頂層設計和產業鏈過程分析來探究如何更好地發揮政府在戰略性新興產業發展中的作用。

（一）完善戰略性新興產業發展的頂層設計

1.推動供給側結構性改革，完善戰略性新興產業治理體系，明確政府和市場在戰略性新興產業發展過程中的角色定位。

配合供給側結構性改革穩步推進。供給側結構性改革是當前經濟發展的主線，去產能的“減法”運作把資源要素從產能過剩行業企業中釋放出來，為新興產業輸送更多勞動力、資本和技術。﹝14﹞實施創新驅動戰略，發展戰略性新興產業，此“加法”運作有助於形成新的經濟增長點。

把握好政府與市場的關系，推動政府職能從研發管理向創新服務轉變，市場在資源配置中發揮決定性作用。實施《中國制造二〇二五》，發揮產業規劃的政策引導作用，改善產業發展的政策環境，實踐科教興國的發展戰略，加強公共服務建設，維護統一開放、競爭有序的市場秩序，構建完善的創業生態系統，培育支持社會組織的發展，例如企業協會、中介組織、產業聯盟，實現產業治理主體的多元化。

2.根據各地特點因地制宜地發展戰略性新興產業。

各個地區的經濟發展水平、資源稟賦、人才培養、產業基礎等發展情況不同，對於如何發展戰略性新興產業，並沒有固定和統一的答案。在發揮比較優勢的戰略下，借助政府在信息和協調方面的幫助建立起來的企業具有自生能力，從而有限的小額補貼就足以對相應的外部性做出補償。相反，在違背比較優勢的戰略下建立起來的優先部門的企業缺乏自生能力，它們的生存依靠於大量的、持續的政府政策支持和補貼。﹝15﹞因此，針對各地自身的產業基礎和發展環境，地方政府應根據產業掌握技術的核心程度有選擇地確定產業發展戰略，確定本地的優勢產業和潛力產業，創新“互聯網+”等新的產業形態和運作模式，實現傳統產業轉型升級和戰略性新興產業培育發展的耦合式發展，推動產業價值鏈向高端延展。

3.統籌考慮戰略性新興產業發展的政策，實現政策之間的協調與配合。

針對戰略性新興產業發展的不同階段、不同領域以及不同的行業特性，政府應明確自身的職能定位以及參與支持的重點方向和領域，創新規劃理念，從而採用不同的政策工具。統籌多元化的政策目標，促進不同領域政策的協調。就北京市而言，亟須處理好吸引優秀人才留京與首都人口控制壓力的關系，提高自主創新能力離不開優秀人才的引入，但為吸引人才提供的優惠政策將加劇北京的人口壓力。全面考慮產業發展中可能遇到的難題，例如隨著新能源汽車的應用推廣，如何處理電池回收的問題，在發展產業的同時構建資源節約型和環境友好型城市。

探索建立各方主體的利益共享機制，在政產學研合作體系中，擴大高校和科研院所自主權，提高科研人員成果轉化收益分享比例﹔在區域聯合發展體系中，協調央企與地方、市企與區縣的關系，完善財稅管理體制，健全利益平衡機制，促進多主體積極性的充分發揮，從而達到聯動發展、合作共贏的局面。

4.尋求更有效的資金投入方式，調整優化政府投入結構，強化政策評估。

支出方式應改革為事后獎勵為主。由於事前獎勵對於大企業來說往往會發生擠出效應，因此事前獎勵的對象應當以中小企業為主。有一定商業和應用前景的研發項目，應更多地發揮地方政府的激勵職能，使用稅收優惠、財政補貼、產業規制、政府採購等多種方式激發企業的科技創新活力。﹝16﹞

完善產業政策評估和退出機制。在對既有項目進行梳理的基礎上，還需要定期對政策實施評估和考核，注重考核投入產出效率。另外，明確產業政策的保質期，及時調整和終結未能有效解決產業難題和實現產業目標的相關政策，建立健全相關的政策退出機制。

5.注意防止政策窪地效應的出現。

財政政策的運用既存在高效率的優勢，同時也存在過度發揮的可能性。地方政府不能一味追求短期內擴大產能，對產業的過多干預會形成政策依賴，影響其發展路徑，不利於發揮市場在資源配置中的決定性作用。當新興產業逐漸發展成熟，政府應及時縮小政策的影響范圍直至政策終結。另外需夯實企業的主體地位，避免企業對政府投入產生依賴，注重培養企業的自主創新能力。

（二）構建全過程的產業鏈政策支持體系

在戰略性新興產業的發展過程中，產業鏈上的各個環節發展重點不同，因此對政府角色的分析需要區別對待。

1.對於基礎研究和共性技術的開發，風險較高，不確定性較大，外部性明顯。政府應加強制度建設，對該新興技術的市場需求和戰略性進行前景預測，有效引導資源配置﹔實施科教興國戰略，根據產業發展特點有針對性地加強專業人才的培養和引進﹔增加公共研發投入，支持新興技術和產品的標准化研究和制定工作，加快自主創新能力建設，培育原始創新載體，促進企業逐漸成為技術研究開發投入的主體﹔加強高校、科研院所和企業之間的多元化研發聯合，但需要注意的是技術供給與需求之間存在著不完全信息的市場缺陷，需要政府發揮作用在技術與產業之間牽線搭橋，建立完善的信息流通機制和制度保障機制﹔﹝17﹞大力弘揚創新創業文化，建立創業服務的政策支持體系，搭建一個“筑巢引鳳”的創新平台，培育科技中介組織的發展。

2.生產制造環節，實現研究開發結果的市場化轉化。支持企業聯合高校、科研院所承擔國家科技開發項目，健全利益共享機制，集聚創新資源，實現運作模式多元化，例如高校和研究機構與企業簽署合作協議，從而能夠分擔風險、實現共贏﹔企業內部自設研發部門，產學研內部化運作，形成各主體參與下的產業網絡治理﹔借助政策性金融工具，撬動研發成果從實驗室走向商品化，探索實施產業試點，在技術與產業之間建立一個非營利性的中試產業實驗室，從而檢驗產品的市場認可度。完善產業生態體系，通過建立良好的管理體制、完備共享的配套服務設施和服務支撐體系，培育壯大具有自主知識產權和核心競爭力、具有較強帶動力和輻射力的龍頭企業及優勢特色企業，使新興中小企業聚集起來，形成產業聚集優勢。

3.銷售服務環節。由於新產品市場知名度低、不確定性大，市場需求非常有限，政府可通過政府採購、項目支持、示范應用、財政補貼、稅收優惠、技術標准確立、擴大宣傳等政策提高技術的市場認可度，影響市場預期、創造市場需求，政府補貼應側重於需求端，在產業發展前期引導消費者關注這一產業。完善相關的法律法規，通過保護知識產權、實施反壟斷法等對市場行為進行規范，維護市場秩序，規范產業發展參與主體的權利與義務，建立完善的信息交流平台和健全的信息發布機制。另外，積極探索實踐公私合作制（PPP模式），創新商業化運營模式，發揮民營企業在公共服務和基礎設施領域的重要作用。

4.終端消費環節，這是檢驗技術市場採納度的最終環節，並對產業鏈初始環節的研發進行反饋，促進技術更新符合市場的消費需求。此環節政府的角色在於維護市場秩序，注意產業鏈上下游的協同創新，避免惡性競爭，探索形成健全的產業鏈利益共享機制。

因此，本文運用DEA和灰色關聯度模型得出中關村開發區產業效率和政府投入之間的關聯度並不顯著，但不意味要否定產業政策，政策的制定執行梗阻有可能對此提供一種解釋。產業政策的效果如何，受制於各方面的環境體制機制約束，關鍵在於如何正確把握市場和政府在資源配置中的地位和作用，在實踐中探索實施差異化的產業政策。

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