論現代創制秩序生成的政策路徑

當一個社會還處於簡單狀態時，或者說，還處於低度復雜性的條件時，秩序是比較容易獲得的。農業社會就是一個相對簡單的社會，在這樣一個社會中，通過歷史沉澱下來的習慣與習俗規范就可以獲得社會秩序，這種秩序是通過自然演進而來，是一種自然秩序。也正是因為秩序的獲得相對容易，因而獲得秩序並不成其為一個需要努力才能解決的問題。當從農業社會過渡到工業社會時，社會的流動性增加，不確定性因素和異質性因素增長，習慣無法維系社會秩序了，因而，人為地創制出秩序成為社會的首要目標。正是依靠政策和法律的運行，現代社會實現了對異質性因素的統一規范，進而實現了創制秩序。創制秩序也是一種自上而下的單向度的控制體系，是一種管理秩序。到20世紀后半期以后，社會逐步進入高度復雜性和高度不確定性的歷史階段，社會中的差異性與異質性凸顯出來，依靠政策工具所形成的管理秩序陷入危機。那麼，創制秩序無法存續的情況下，將由何種秩序來代替？而政策又將在其中發揮何種作用？這些問題涉及社會治理的變遷，以及公共政策的根本性質及其在社會治理中的定位，是需要重視的問題。

一、政策成為治理工具

農業社會是一個高度同質化的社會，社會中幾乎不存在異質性因素，整個社會穩定而又清晰。人們的行為受到演進而來的習慣與習俗的約束，自然生成了社會秩序。秩序是先於個體而存在，是外在於人的意識和行動的，人生於其中，在成長過程中潛移默化地理解秩序的協調性且服從於它，這又反過來進一步維護和鞏固了自然秩序。秩序幾乎不需要任何人為的捏造或者修正，也沒有人能夠改變或者調整，自然地延續下去。在這樣的社會中，依靠習慣和習俗足以實現社會秩序，社會對規則的需要很小。“當人們承認社會具有一種很好的和持續性的內在秩序時，他們就不可能有意義地區分人們通常在不同情況下做什麼的認識及人們應當做些什麼的觀點。可是，由於在相互作用的法律結構中，規范的秩序既是不言而喻的又是默示的，因此，它從來不需要採取那種由特定的機構宣布和強制實施的規則形式。”﹝1﹞不過，我們可以看到，農業社會中也存在規則，但這些規則並不是明確的行為規范，或者說，不是我們所說的現代意義上的普適性規范。農業社會中的規則與習俗、道德和意識混在一起，難以做出明確的區分，哈特甚至做出這樣的表述，即在傳統社會中並不存在明確規定的“確認規則”（rules of recognition）。這表明，農業社會在規則方面是存在著空白的，這一空白由習慣來填充，並生長出自然秩序。

當農業社會發展到具有一定的復雜程度之后，政治機構的統治職能凸顯出來，權力成為社會治理的主要工具。這一時期出現了適用於一定范圍的政策和法律，不過，大多數政策和法律只是一種習慣法，政策的內容是演進而來的，沒有具體的創制者，也自然沒有人去刻意地修改或者終結它。“人們也並沒有把規范當作是人類制定規范的產物，甚至沒有看作是可能的題中應有之意。毋寧說，規范的‘正當性’乃是依賴於某些慣例本身的絕對神聖性，背離這些規范就會招致災難性的后果，要麼是精靈的騷動、要麼是神明的憤怒。至少從理論上說，它們作為‘傳統’是不可改變的。必須根據公認的慣例對它們進行正確的理解和解釋，但是它們不可能被創設。”﹝2﹞政策和法律只是將習俗和習慣確認下來而已，其效力也需要從習俗中獲得支持。可以說，這一時期政策和法律的出現並沒有改變社會秩序自然演進的性質，反而是發揮了維護自然秩序的作用。

除了自然演進而來的政策之外，也有一部分政策是由統治者創制出來。但是這部分政策其效力不具有普適性，針對不同等級和不同身份的人的規范效果和懲罰手段都是存在差異的。更為重要的是，統治者自身並不在政策規范的范圍之內，他們不僅不會受到政策的約束，而且享有隨心所欲創制政策的權力。有時統治者隨口說出一句話就成為臣民必須嚴格遵守的制度，有時一個動作一個眼神都可以使得一個慣例延續下來，而另外一個指示則可以隨意更改這一制度。正因為此，我們認為，農業社會中不存在現代意義上的政策，所存在的政策往往只是君權的一種表現，是君主及其權力的行使方式，是統治者在權力運用中所採用的一種工具，甚至可以直接被歸結為權力的運用。

權力與習慣共同維護自然秩序。權力會影響習慣與習俗，但更多的時候，社會秩序仍然是由習慣來維持，權力的使用也要依靠習慣的支持。隻有在非常時刻，如陌生人進入一個群體中且無法通過習慣和習俗將其同化時，“陌生人就是內部人的對立物”，﹝3﹞這時就需要權力來發揮作用，通過戰爭或者殺戮將陌生人消滅。一旦對社會秩序構成危險的因素被清除掉之后，習慣會再度發揮主導作用，社會秩序就是這樣在習慣和習俗的支配下自然而然地演進過來。

到中世紀后期，城市化、工業化進程開始，社會中的流動性加大，熟人社會迅速解體，社會轉變為一個陌生人社會。陌生人之間是無法通過習慣或者習俗來加以調節的，而且在城市化進程使得等級制度坍塌之后，權力的運轉也失去了承載的根基。另一方面，工業社會進入了一個不確定性的社會階段，異質性因素遍布在全社會中，在不確定性隨處可能發生的情況下，通過權力來對不規范的行為加以懲罰從而獲得社會秩序的方法也失效了。權力本身不具備普遍性的特性，因而無法對普遍存在的不確定性因素加以控制。這樣，一方面是習慣所發揮的調節作用越來越弱，另一方面權力也無法使得秩序回復到從前，自然秩序解體。

社會意義上的個體出現了，“自我”與“他人”的觀念生成。“普遍的尊重和形式上的平等逐步取代了部落社會中對某些人強調社會合作對另一些人則強調懷疑性敵視的做法。隨后，主體對之既不愛又不恨的抽象的‘他人’，漸漸取代了內部人和陌生人的觀念。”﹝4﹞面對自然秩序的瓦解，剛剛出現的原子化的個體異常恐慌，他們努力想找回從前的依靠，但滿目皆是的陌生人卻暗示著習慣已經無法給予他們慰藉了，自然演進的秩序成為人們非常懷念但永遠無法回去的伊甸園。城市化、工業化進程帶動人們進入一個彼此孤立、互不信任、自愛自戀、相互競爭的社會中，這就是霍布斯所描述的社會狀態，“所有人針對所有人的戰爭”，人的生活變得“孤獨、貧窮、骯臟、野蠻、短暫”。這時，從何處獲得安全感成為剛剛踏入工業社會門檻的人們都異常關注的，社會秩序的問題也因而成為社會中的首要問題。

隨著領域的分離，啟蒙思想家們通過社會契約論奠定了近代社會通過創制規則來獲得秩序的思路。既然私人領域是一個私人利益追求極端的領域，那麼就應該讓公共領域擔負起秩序供給的責任，而使用的工具就是通過制度的創制。這體現為英國、法國等西方國家在16、17世紀時瘋狂從事立法活動，通過創立政策或者法律來建立一種具有普遍性的制度，依此對社會中的行為和角色加以規范。雖然規范具有法律、政策、制度、命令等多樣化的形式，而且各自所生成的領域以及規范的領域都不相同，但都可以被歸到廣義的政策范疇之內。根據霍布斯的理論，隻要存在一個社會，就必然存在一個法律體系，這確實是洞察了近代以來社會的現實。現代社會通過明確的、法典化的、形式上平等的法律體系的確立，將不確定的社會行為納入有序狀態之中，這就將自然演進的秩序轉化為了由人有意識供給的創制秩序。當政策為人們自覺建構出來用來管理社會時，就正式成為現代社會治理的工具。

二、通過政策實現創制秩序

政策作為法的臨時形態，從一開始就具有法的精神，其規范范圍是無區隔的，規范效力是平等的，所有的人群、區域和階層都被囊括在內，而且所有人及其行為都受到平等對待和無差別管理。政策是一種抽象的制度，政策的實施就是通過抽象來管理具體，從而使得繁雜多樣的具體事務受到統一的規范，使得各式行為遵循統一的標准和要求，將一切不確定的行為以及多變的社會問題都轉化為某種可以預期的確定性，以此實現社會秩序。“政治思考和經濟交換都有賴於公布和實施規則或法律。沒有規則，永遠也得不到社會生活中協作的利益，除非可能是作為個人或集團獨裁的結果，否則，社會秩序的存在將永遠是費解的神秘現象。”﹝5﹞為了消滅特殊性，政策一經產生就展開了和權力的斗爭。在政策的發展和完善中，社會中的方方面面都被有序地規范起來，權力逐漸退出人們的觀念視野，原先由權力所佔有的地方被無處不在的程序、步驟、規范所代替，整個社會在形式上建立起一個完善的規范體系，呈現出一個從容有序運作的狀態。正如福柯所看到的，在17世紀甚至18世紀初，公開處決仍然是權力展示的地方。而到18世紀后期，隨著社會經濟的發展，犯罪行為日益普遍時，權力卻失效了。這時出現的現象就是，“陰森的懲罰盛會雖然在各地還時而零星地出現，但畢竟在逐漸消逝了。在這種轉變中有兩個進程。它們是不同步的，而且原因各異。第一個進程是作為公共景觀的懲罰消失。懲罰的儀式因素逐漸式微，只是作為新的法律實踐或行政實踐而殘存下來。”﹝6﹞公開處決漸漸消失了，對非法活動的懲罰和鎮壓更為程序化和規范化，執法更為嚴密，懲罰逐步制度化了。這一演進所體現的就是社會治理工具從權力向制度的轉變過程。

但是，為了實現秩序而創制出政策，所生成的是一個單向度的管理體系。在工業社會領域分離的結構中，政策的制定者和執行者位於公共領域中，也就是社會治理的中心，政策對象則是位於私人領域和日常生活領域之中，也就是社會治理中的邊緣。政策的制定者與政策對象分離開來，分別代表著國家與社會，並被結構化到中心-邊緣的關系結構中。位於中心的精英不僅制定出政策，而且也通過政策的實施來制造出他們所希望的社會秩序，社會秩序就是由精英創制出來的。

當政策是由少數人制定出來對多數人加以控制的規范時，政策就成為一個外在於人卻對人的行為加以監控和約束的規范。社會成為邊沁所描述的全景敞視建筑，這是一種單向度的監視體系。處於中心的公共部門行使著行政管理的職能、監視與控制的職能，以及安撫和教育的職能。中心能察覺到一切問題和過錯，能監視到邊緣的一切行動，並通過統一的規范使得社會中的不確定性因素都轉化為預料之中的事情，因此而形成一個單向度的但是有序的社會秩序。同時，個人就是生存於一個由他人所創制的政策的管理和控制之下。相對於權力而言，政策所實施的控制是隱形的，其強制性與高壓性似乎不為人們所認識到，但是，“隻要是社會體系，不管其存在的時間有多長，就都包含著‘權力的制度性調配’（institutional mediation）。這就是說，支配存在於制度之中並通過制度展現出來，而又正是制度，使那種深深地內嵌入社會生活的連續性得以呈現出來。可是，在所有的集體情境中，不論社團還是組織，支配都表現為控制模式，憑借控制，某些能動者致力於實現並維護他人對自己的服從。”﹝7﹞這是一個他治的社會，“每一個行動者都深切地感受到法律制度相對於他的外在性，是一種外在於他的控制和約束力量，每一個行動者都希望與他相關的其他行動者能夠遵守法律，以便他能夠准確地預測到競爭者或協作者的下一步行動，從而減少自己開展行動的不確定性。至於自己，則需要時時壓抑自己抵觸法律規范的沖動，因為法律作為一種外在於他的力量是他不得不順從和接受的規范。”﹝8﹞

當精英通過政策來對社會進行統一的管理和規范時，民主浮於了程序和形式，人民主權原則隻能體現在代議制的程序運作過程中，實質上的民主卻旁落了。為了掩蓋民主的虛假這一事實，創制秩序轉而通過科學化的追求來獲得存續下去的理由。政策過程中的技術專家被塑造成理性的代表，他們所掌握的專業知識也被反復包裝成為公眾所無法企及的高深莫測的知識，從而成功地塑造出了專業知識的進入門檻，理所當然地壟斷了政策制定。“普通大眾說起科技專業知識，通常是敬畏交加，猶如他們所理解的呆板僵化的‘科技人員’或瘋瘋癲癲的科學家一樣，既缺乏幽默感又不了解普通人。人們常常是帶著某種嫉妒的眼光去看待那些據稱是由專門知識構筑起來的專業﹔專門知識恰似某種不對外開放的商店，其內部人員（比如律師或社會學家）所使用的專門術語仿佛是存心修筑起來以阻隔外人進入的厚重高牆。”﹝9﹞工業社會一方面塑造出科學的神秘感和理性光輝，另一方面又將技術封閉起來不能自由傳播，這樣自然就使技術具有了無上的權威，令無法獲得的大眾無比崇敬和敬畏。為了追求理性，人們轉手將自己的權力讓渡給技術專家。人們相信，如果社會秩序是經過科學化的政策工具所塑造出來的，那麼社會秩序就是理性的凝結，人們服從精英的治理就是在服從理性，也就是具有應當性的了。這種觀念推動技術專家和精英將大眾合理地排除在政策過程之外，並形成社會中治理者與被治理者分立的格局。

政策越來越往精細化方向發展，規范越來越全面，越來越細致，以至於現代社會已經很少有領域是法律和政策所沒有規范到的了。政策將豐富的社會生活納入了統一的標准和規范系統中，政策工具的實施形成了一個完整的控制體系，完成了公共領域向私人領域的殖民。“現代性制度侵佔了社會生活的大片領地，耗盡了它們曾經有過的意義豐富的內容。雖然在這裡也能夠找到生活的許多基本滿足，但因為‘工具理性’世界受到來自它承認的價值的限制，私人領域還是被弱化了，並且變得混亂不堪。”﹝10﹞私人領域越是弱化，就越會依靠來自於公共部門的規范，政策工具就越具有權威，而這又會造成私人領域的進一步弱化，這種循環固化了中心-邊緣的社會治理結構，也鞏固了現代社會中的創制秩序。

三、超越政策的工具性存在

工業社會一直在努力實現人的解放，首先是人在政治上的解放，接著是人在生產系統中的解放，但是，工業社會又通過政策的運作而將個人抽象化為符號，並納入一個抽象系統的管理之中。當個人被抽象化之后就不再是一個完整的個體，而只是人的異化形態，人並未獲得真正的解放。抽象的政策系統將工業社會變成了一個失去了生活實質的符號共同體，人受到符號的支配。“公共領域中的形式化規則具有普遍性，卻與具體場景中的具體的人的存在、行動和要求相去甚遠。表面看來，規則能夠適應普遍性規范的要求，而在實際上，要麼是扼殺要麼是部分扼殺了人的個性，或者使人的行為從屬於某種結構化了的統一模式。結果，人的自主性等都喪失了。”﹝11﹞當把抽象的個體視為管理的對象時，就出現了管理對象的錯位，由此可知，基於抽象的政策對象的基礎之上的政策所要解決的並非真實的社會問題，政策遠離了真實的生活。

在中心-邊緣的社會結構中，政策是由位於社會治理中心的精英來制定的，政策體現了精英的意志，成為精英管理大眾的有效工具。政策作為精英管理社會的工具而存在，那就意味著政策的工具理性是最值得關注的了。理性本來包括價值理性與工具理性兩個方面，但是現代社會在科學的發展中逐漸將價值作為“巫魅”而祛除掉，並推動工具理性成為理性的全部。最有效率地實現精英的意志，並創制出良好的秩序成為政策的全部目標導向，隻要是有助於體現精英的意志的，有助於現有秩序的創立或維持的，有助於最大效率地管理社會的，那麼這種政策就是好的，否則就需要得到修正甚至被終止。即使某種政策可能有助於其他諸如自由和平等等價值的實現，但若是於秩序無益，那也很可能無法出台或者即使出台了也是短命的。至於政策是否解決了真實的社會問題，則是無須考慮的了。雖然作為治理工具的政策在應用時往往會出現工具理性與共同體情感的對抗，同一性與人的差異的對抗，但是在將政策工具化的視野中，方法和技術就是一切，除此之外的其他因素都可被忽略。在科學的發展中，政策的工具理性得以張揚並成為理性的代名詞。隻要是通過數據模型通過因果推理而得出的政策方案，就被視為是科學的。即使沒有找准真實的具體問題，也能被說成是照顧了整體﹔即使脫離了具體情境，也能被說成是對問題的抽象化的高層次的關注。也就是說，政策隻需要配備以科學化的裝備，就足以使其具有合理性，並進而擁有合法性。這種觀念推動政策進一步朝向工具理性的方向發展，大量的技術工具如統計學、成本-收益分析、運籌學、系統分析等在內的方法被應用到政策過程中，使得政策過程完全成為一個科學化生產的工廠。及至20世紀60年代政策科學運動興起，政策分析主導了政策科學的發展，並將政策過程完全置於實証主義的主導之下，這更促進了政策過程的科學化和技術化，政策成為技術專家在中立的姿態中通過科學技術嚴格生產出來的產品，也成為其手中高效率的管理工具。

政策科學化的結果是政策系統更為完善、政策規范條文更加明確、政策制定程序更為合理，因此在維護社會秩序方面更具高合理性，也更有效率。但是技術的發展並沒有改變政策作為管理工具的事實，反而是更加強化了政策的工具性。政策過程是由精英來掌控的，技術的使用只是精英用來進一步鞏固其優勢地位，技術的使用只是增強了形式上的合理性，並沒有改變社會治理的中心-邊緣結構。我們覺得不帶任何傾向的統計技術，往往也會是精英手中操控政策過程的工具。“統計事實被加工成社會規律。從簡單地描述社會到以完善為目的的設計和操縱社會，兩者的區別只是一小步。”﹝12﹞我們所覺得是一個純粹的科學問題的政策分類，也只是為了精英更有效地實現控制社會的目標。

當人類社會進入了高度復雜性和高度不確定性的歷史階段之后，當社會進入高速運動中的時候，對社會進行分門別類的靜態管理不再奏效了。不斷涌現的異質因素沖擊著整齊統一的管理體系，也對自上而下的社會治理結構提出了挑戰。繼續堅持自上而下的統一的管理不僅無法囊括所有的社會問題，而且這種嚴密的控制體系反而更容易因為對差異的忽視和掩蓋而引起合法性危機，加快社會進入風險社會的步伐。現代社會中認識世界和創制社會秩序的思維不再適用了，“基於分析性思維的科學只是在視線所及的地方和允許分析的地方才是科學的，法律所面對的和准備加以規范的隻能是一個相對穩定的和確定的對象，當人類社會進入高度復雜性和高度不確定性狀態時，它賴以發揮作用的所有這些條件都消失了。”﹝13﹞高速運動的社會無法被納入既有的解釋框架中，依靠科學和技術來制定的政策最終帶來了政策失敗的結果，政策的優化不是在既有的科學和技術范圍之內所能解決的了，而是需要全新的規劃和定位。

在一個高度復雜性的社會中，不確定性因素、非理性、無規律、不連續等並不是秩序的對立面，而是一個社會中自然產生的也是社會的構成因素，是秩序的組成部分。不確定性只是意味著差異性和特殊性，特殊性不應遭受排斥也無法被排斥，更不應成為控制的對象，實際上，在高度復雜性和高度不確定性條件下，再也不存在一個系統能對高度的不確定性加以有效控制。高度不確定性和流動性挫敗了一切形式上的有序狀態，現代社會中通過制度來加以控制的具體行為其特殊性凸顯出來，突破了統一的規范體系所能發揮作用的范疇，由政策所形成的一個外在於人而又能對人的行為進行規范的控制體系陷入左支右絀的境地。中心-邊緣結構慢慢消解，控制已經無法著手，政策也自然地在消解其工具性的特征。現代社會中所生成的完善的政策體系迎合了人們尋求確定性的夢想，但這種確定性是通過對人的行為的控制來實現的。“當理性被轉換為工具理性和技術理性后，人不僅沒有得到解放，反而被帶上了由工具理性和技術理性所建構起來的制度等所構成的枷鎖。因而，人成了異化的人，受到奴役卻又不知奴役者是誰。”﹝14﹞政策所發揮的是法律的功能，是規定性的功能，同時卻排斥了道德因素，排斥了倫理思考和道德規范，這是政策的一種片面形態，是一種異化了的政策。

通過政策來實現創制秩序是基於對人的理性的自信，尤其是對工具理性和技術理性的自信，而到了高度復雜性和高度不確定性的社會狀況中，社會問題往往不是工具理性所能解決的。“人類制定了法律，爾后似乎就在不斷地解答人類為什麼要制定法律，解答得仿佛擁有真理。然而，人的自我認知有限性，人的自我辯解本能（常常體現為特定階段的科學結論）和強大的依賴心理則遮蔽了一個更為深層的現象，即法律作為一種社會治理或控制手段，乃是人類社會化過程中的一種反自然的選擇。”﹝15﹞人類對自己所擁有的理性，尤其是對科學技術的信念被証明是一種理性的虛妄，通過科學技術來制定出某種政策工具，並用此來征服自然、征服社會，最終導致的是一種反自然的選擇，也是在回歸自然規律的時候必然要被拋棄的。其實，秩序並不應是人們刻意創造出來的，政策也不應是被少數人設計出來的治理工具。“人們之間穩定的、制度化的關系是在人們持續的交往和行為互動中生成的，而不是由某種外在力量加予人們的。在此意義上，制度安排是對人們之間的交往關系和互動機制的自覺過程。同樣，制度的前提和基礎也是人們在長期的交往和行為互動中形成的，而不是強制性確立的。”﹝16﹞一切政策都要從人們之間現實的交往關系和行為互動機制出發，正是在人們之間的交往和行動互動中生成了固定的模式，並表現為具體的制度、體制或其他規范體系。

隨著領域融合和社會各方面邊界的消失，政策制定者與政策對象之間不再是固定不變的了，角色可以自由選擇，政策制定者與政策對象可以相互轉換。隻要願意，個體可以進入政策過程中，政策過程是在一個去中心化的領域中發生。福克斯和米勒用公共能量場的概念來描述這個場域，“場和建立在層級控制模式前提下的官僚化組織顯著不同。對於諸如官僚制、組織化等概念所意指的結構的關注，可以看作是對非規則、存在於外部的、可能的騷亂力量的排斥。完全承認情境及其力場可能是不幸的，因為盡管有時這些力量可以預見到，但並非可控制的。場並不構建控制目標的界線，相反，情境（或跨越了時空的相關情境的集合）有它自己的一套約束機制和機遇。”﹝17﹞場域中不斷有差異和特殊性在上演，差異受到尊重和歡迎，這是一個開放的場所，公共政策就是在此制定和生成。這裡沒有了缺席者和旁觀者，每個人都是在場的行動者，都以自己的態度和行動來參與到政策過程中。人們因為差異而互相吸引，並開展合作，在合作行動中生成公共政策。政策通過人的行動展現出來，是存在於行動之中的，也是促進合作行動的發生的。政策也會尋求理性，但不是片面的工具理性，而是包容了工具理性在內的實踐理性，是更為完整的理性的狀態。在合作行動中，新的社會秩序會出現，這就是合作秩序，這種秩序並非由人刻意謀求而來，卻使得生活於其中的人實現真正的自由和解放。

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