張京凱：南京國民政府時期監察法制及其史鑒價值

在中華法制文明史上，作為中國古代法律制度的一個重要組成，中國古代監察制度以其歷史悠久、嚴格清晰、制度完備而為世人稱頌。至民國初期，偉大的民主革命先行者孫中山先生著眼於中國古代監察制度的根基，融合了資產階級“三權分立”的思想，並最終在立法中確立、構筑了五院制的政權組織形式。因此，南京國民政府時期的監察法制從監察思想到立法形式均不同於中國古代監察法制，開啟了中國近代社會嶄新的監察模式。

一、南京國民政府時期監察法制的形成發展

（一）思想淵源：孫中山先生的監察思想

南京國民政府監察院的建立是以孫中山先生“五權憲法”理論為基礎，並根據其民權主義中關於國家政治體制的主張而創設的。孫中山先生承認歐美文明自近代以來均比中國進步，西方的法治經驗值得中國學習。但是，在對西方憲法史和美國憲政實踐長期冷靜觀察與思考之后，孫中山先生清醒地認識到：“美國的三權憲法……不完備的地方很多，而且流弊亦不少。”﹝1﹞他主張在中國推行憲政和進行法制改革時，應借鑒西方近代法治理論和經驗，移植西法作為改造中法的出路﹔他同時指出，中國傳統法文化並非一無是處，應吸收和繼承中國古代法文化的有益經驗以彌補西方法治理論，尤其是分權理論的不足。孫中山先生認為：正確對待中西法文化的態度是“取歐美之民主以為模范，同時仍取數千年前舊有文化而融貫之”，﹝2﹞“發揮吾固有之文化，且吸收世界之文化而光大之，以期與諸民族並驅於世界”。﹝3﹞孫中山在論述古代台諫制度時，曾說：“說到彈劾，有專管彈劾的官，如台諫、御史之類，雖君主有過，亦可冒死直諫，風骨凜然。”﹝4﹞在他看來，中國古代監察制度有許多經驗具有超越時空的價值，值得當世借鑒。

1893年，孫中山先生在美國與當地新聞記者柯林斯合寫《中國之司法改革》一文，文中提到“在今日中國的社會生活部門中，也許沒有什麼部門比司法制度——如果能稱之為制度的話——更迫切需要徹底改革。同時，幾乎普遍腐敗。” ﹝5﹞可見，孫中山先生此時已開始關注中國司法制度的改革問題。1906年，孫中山先生在《民報》創刊紀念會上，首次公開提出“五權分立”的思想：“兄弟的意思，將來中華民國的憲法是要創一種新主義，叫作‘五權分立’。”所謂“五權分立”是指在統一的“治權”之下實行行政、立法、司法、考試、彈劾五權分治。他在不同場合曾對彈劾權和考試權進行過論述。1916年7月20日，孫中山先生在發表演說時指出：“立法、司法、行政固可弗論，其他二權，各國之所無者，我國昔已有之。其一為御史彈劾，即皇帝亦莫能干涉之者﹔其二為考試，即盡人之所崇拜者也。此彈劾權及考試權實我國之優點，吾人採取外國良法，對於本國優點亦殊不可拋棄。”﹝6﹞1923年，孫中山先生正式提出了“監察權”概念，隨后在1924年國民黨一大召開之時，孫中山先生倡導的五權憲法正式進入國民黨權威的綱領性文獻，成為國民黨施政的指導文獻。

縱觀孫中山先生監察思想從發端到成熟的過程，我們不難發現其監察思想是其民權主義理論的重要組成部分，既立足於中國國情，繼承了中國傳統監察理論，又吸收借鑒了歐美議會監察權制衡思想，可謂擷取了中外監察思想之精華，其理論達到了一定水准。從權能分立的理論基礎出發，可以發現孫中山先生監察思想的重要內容主要表現在：監察權從屬於政府權、監察權獨立、監察權自身必須受監督、監察院的監察與人民的監察相結合、監察權不局限於彈劾權等等。此外，他還模糊地提出了懲戒權的概念。這些內容都為日后南京國民政府建立監察院，實行監察法制提供了理論依據。

（二）南京國民政府監察法制的形成發展

南京國民政府監察法制的形成不是一蹴而就的，是在汲取和借鑒中國傳統監察制度和西方近代議會監察制度的基礎上，經過長期實踐逐步形成和發展起來的。

1.雛形期：北洋政府時期和廣州國民政府時期的監察法制

北洋政府時期，北京政府設置了平政院、肅政廳等監察機構，相繼頒布了《平政院編制令》《文官懲戒委員會編制令》等對規范監察機構以及人員設置的監察法，還頒布了《糾彈法》和《糾彈事件審理執行令》，對官吏（包括不在職官員）的違憲違法事件、行賄受賄事件、營私舞弊事件、溺職殃民事件等進行糾彈。此外，制定了《官吏犯贓治罪條例》，對官吏枉法受贓行為進行嚴懲。雖然上述立法在北洋政府動蕩的政局與腐敗的官僚體制下多淪為具文，但可以看出北洋政府對於監察權獨立理論與監察法制是很重視的。就司法而言，平政院裁決了一批糾彈案件，有力地打擊並遏制了官員貪腐、舞弊等現象，對整肅官僚隊伍起到了震懾作用。當代學者黃源盛教授纂輯的《平政院裁決錄存（1914—1928）》為我們研究北洋政府時期行政訴訟案件和監察糾彈案件的司法實踐提供了寶貴的一手史料，也是那個時代最真實的行政法制史記憶。

廣州國民政府時期，初步設立監察院，形成了與監察權獨立相配套的建制，並制定了《國民政府監察院組織法》等有關規范監察機構設置以及監察人員組成、資格、職責的法律。此外，還頒布了《懲治官吏法》《兼職條例》等法律法規，進一步細化完善了監察法制。

2.成熟期：南京國民政府時期的監察法制

南京國民政府時期，在孫中山先生監察法制思想的指導下，在總結民國建立以來監察法制實踐經驗的基礎上，南京國民政府進一步加強了監察法制建設，達到了民國時期監察法制的成熟階段，具體表現如下：

其一，構筑嚴密監察法律體系。南京國民政府制定頒布了《國民政府組織法》《彈劾法》《監察院組織法》《監察委員保障法》《監試法》《審計法》《監察使署組織條例》《懲治貪污條例》等監察法律法規，並制定了《監察院統計室組織規程》《監察院統計室辦事細則》《監察院審查規則》《監察委員審查室暫行辦事細則》《監察院調查規則》《監察委員辦公室辦事細則》《監察院分層負責辦事細則》《監察使巡回監察規程》《監察使署辦事通則》等一大批監察規程和規則，構筑起以監察法律法規為綱，以各類監察規程和規則為目的嚴密而完善的監察法律體系。

其二，拓展並規范監察權。監察法賦予並確認了監察機關和監察人員的職權范圍，他們依法享有彈劾、糾舉、建議、審計、調查、監試等職權，依法行使建言政事、糾劾官吏、監督司法、巡查政務、審計財務、考核人事等權力。相對於中國傳統的監察職權，南京國民政府時期的監察權融入了更多的民主、分權等現代化因素，權力的行使不僅有實體性的規范，也有程序性的規范。對於行使監察權的機關與人員不是無限制的開放性授權，而是制定法律法規以規范監察機關與人員依法行使職權，從而確保權力在既定范圍框架內依法有效行使。

其三，確保監察權獨立行使。按照“五權憲法”思想的構想，監察權獨立於一切權力，不受任何權力干涉，具體表現為監察權獨立於立法機關、司法機關，由獨立的監察機構行使﹔監察權不統轄於最高統治者，反而可以對最高統治者行使，這一點與中國古代專制集權政體下監察法所確定的監察權附著於皇權的情形截然不同。南京國民政府時期的監察法所確定的監察獨立性是十分明顯的，不過在南京國民政府統治后期，蔣介石的獨裁統治打破了監察獨立思想本身的意圖，實質上將監察權控制在自己手中，並利用立法的形式予以合法化。但是，南京國民政府時期的監察法律系統的形式獨立性是無疑的。

監察法的發展自秦代至民國時期從未間斷過，不斷朝著專門化和法典化的方向推進。由於監察法的發展同樣受制於不同時期不斷發展變化的社會經濟、政治、文化影響，因而呈現出時代性和階段性的特征。南京國民政府時期的監察法作為中國近代監察法的典型代表，其產生與發展汲取了前人留下的經驗與教訓。這一時期監察機構與監察官員同樣擁有廣泛的職權，在監察權力運行法律化、固定監察和臨時監察相互配合、監察官員間的互察、嚴格規范監察官員的任職與違法失職的懲戒等方面既有對前人經驗的借鑒，也有其自身的創新之處。此時的監察法已經引入歐美監察權制衡思想，在機構設置上專設監察院為監察活動提供機制保障。然而，中國監察法制發展軌跡的連續性告訴我們，這一時期的監察法制沒有脫離中國自古以來監察制度孕育發展的文化土壤，也沒有脫離中國的具體國情，而是中國監察法制變革的重要一環，起到了承上啟下的作用。

二、南京國民政府時期監察法制的積極作用

南京國民政府時期的監察法制在近代監察法制發展中具有裡程碑意義，其在監察機構的設立、監察法的制定、監察權力的運行等多方面都體現著前所未有的創新性。

（一）監察法使得監察活動有法可依，提高了監察活動的准確性

監察法作為監察制度的構建組成部分，在當時的環境下發揮了規范監察機構、保障監察職能發揮、監督監察活動等方面的積極作用。從監察院的工作成績來看，監察法的作用是積極的、明顯的。南京國民政府時期監察法律法規的大量制定，為監察權的行使提供了准則依據和法制保障，使其行之有據，行之有理，行之有效。不同階段，監察法還會因時因勢做出調整，從而更好地對監察活動的開展提供指導，提高監察活動的准確性、針對性和時效性。

（二）監察法防止了監察人員的權力濫用

孟德斯鳩在《論法的精神》中提到：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗……要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”﹝7﹞從理論上講，監察人員掌握了權力，就有了更好地行使監察職權的條件。但從現實層面來看，監察權一旦掌握在具體人手中，如不受外界的監督和約束，則有可能產生腐敗。絕對的權力導致絕對的腐敗，這一點對任何權力的行使者都沒有例外，握有監察職權的監察人員也不例外。正是由於對權力這一特性的認識，才有了倡導分權制衡的理論學說，才有了對於權力者的監督以及監督監督者的法律。南京國民政府制定了制約和監督監察權力的法律，以保証權力依法行使從而更好地為國民政府的統治服務。

監察法的諸多法律規范體現了防止權力濫用的立法目的。例如，“五五憲草”第96條規定：“監察委員不得兼任其他公職或執行業務。”此條文后成為1946年《中華民國憲法》第103條。此條文旨在確保監察權的行使不致受到其他利害關系的影響，堵截貪腐渠道。又如，《監察院調查規則》第6條規定：“調查人員執行任務時，絕不得接受一切供應。”1948年時任總統蔣介石曾要求監察院官員“除了薪俸的收入，不能接受任何招待或饋贈”。﹝8﹞此外，南京國民政府還制定頒布了《懲治貪污條例》等法規，為整飭官吏和防止權力濫用提供法制保障。

（三）監察法的實施促進了監察活動的開展

南京國民政府監察院和國民黨中央監察委員會依法依規行使監察權，在整肅綱紀、糾舉官邪、監督政務等方面取得了顯著成效。據統計，“自監察院成立以來，監察院共提出彈劾案並經審查成立移送懲戒的為1509件，被彈劾者共計2678人，其中上至行政院院長、高級將領、外交部正等，下至普通職員，其中尤以縣長為最多，僅自監察院成立至抗日戰爭爆發前夕的短短7年間，先后就有400余名縣長被彈劾”。﹝9﹞具體而言，1931—1937年提起彈劾並移交懲戒機關的案件達877件，被彈劾的公務員有1543人﹔1937—1946年，提起的彈劾案達632件，被彈劾的公務員達1135人。本文根據《監察院公報》公布的統計數據，制作了《監察院提劾及移付案件統計表（1933年3月—1937年2月）》（見表1），﹝10﹞選取監察院4年工作成效作為研究樣本，窺見監察制度的實際運作效果。

表1 監察院提劾及移付案件統計表（1933年3月-1937年2月）（略）

從上述統計表來看：其一，提劾“成績單”優異。監察院在近4年的監察工作中共辦理634件提劾案件，且全部移付各級懲戒機關依法處理，並在部分統計中詳細列明了移付不同懲戒機關的案件數，其信息公開的力度不可謂不大，對肅清官場不良風氣、加強官吏管理有著重要的促進作用。其二，提劾案件種類多樣，提劾對象覆蓋軍政要員。上表所涉提劾案件主要針對濫權枉法、營私舞弊等違法違紀行為，而提劾對象不僅有政府要員，還包括軍隊高級將領。其三，彈、懲分離，懲戒方式多元。監察院依法提出彈劾案后，需分情形將彈劾對象交（移）付國民政府、中央公務員懲戒委員會及其他機關依職權進行懲戒，或咨請司法院轉發地方公務員懲戒委員會依法辦理。其四，涉軍提劾案件特別處理。如果涉軍提劾案件能夠區分涉軍部分和非涉軍部分，涉軍部分需呈請國民政府交付懲戒，有的涉軍提劾案件還需移付軍事委員會依法懲戒。

監察院在抗戰時期增設的糾舉權、建議權在監察活動中也發揮了很大作用。監察院從1937年年底開始行使糾舉權，在不到十年時間裡受理糾舉案件達884件，糾舉1539人。據統計，1947年共提出建議案144件，建議事項185項，其中八成以上送達中央政府，其余送達省財政和縣財政。除此以外，監察院還經常從事視察、調查活動並接受民間訴狀。以1947年度為例，監察院共辦理視察案59件，調查案2109件，接受民間訴狀4018件。﹝11﹞從這些體現監察實效的統計數據可以看出，監察法的落實對於遏制政府官員違法違紀行為起到了積極的監督作用，監察活動也由此走向了規范化與法制化的軌道。

三、南京國民政府時期監察法制的局限性

南京國民政府時期的監察法以其數量眾多、體系完備、調整廣泛而著稱。但是，這一時期的監察法有著自身難以克服的局限性。

（一）監察法在制度設計上缺乏對最高統治者的有效監督

南京國民政府時期的監察法沒有規定對最高統治者——總統行使彈劾權的內容。按照孫中山先生的監察理念，整個監督體系應該是一個可以相互制衡的閉合體系。在該系統內不存在不受監督的主體，國家權力運行須切實保障監督制度的民主化。但在南京國民政府時期，最高統治者為了實現自身的集權統治和一黨專政的政治目的，不允許總統有被彈劾的風險存在，故而監察法並未規定對總統的彈劾權。監察院雖曾在《彈劾法草案》中擬定了“對於國民政府主席須認其有謀叛行為，並須有監察委員全體三分之一以上連署，方得提出彈劾案”的條款，但正式頒行的《彈劾法》並無上述規定。

（二）監察院無懲戒權，彈劾效力大打折扣

監察法沒有規定監察院的懲戒權，監察院受理的彈劾案件進入懲戒環節時需交（移）付有懲戒權的機關執行。從前述《監察院提劾及移付案件統計表（1933年3月—1937年2月）》來看，監察院1933—1937年辦理的634件提劾案件或呈請國民政府交付懲戒，或移付中央公務員懲戒委員會依法懲戒，或咨請司法院轉發地方公務員懲戒委員會依法辦理。這一制度設計的初衷在於彈、懲分離，起到平衡牽制的作用。然而實際情況是，監察院彈劾案件在懲戒環節移交后，被彈劾人員會尋求庇護與四處打通關節，其主管長官也會予以飾過，懲治機關也往往敷衍了事，致使彈劾案件的處理結果多是“雷聲大，雨點小”。“從1931年到1937年，監察院提出的彈劾案中涉及1800名貪官污吏，然隻有268人被法院或其他法律機構判定有罪，其中有214人根本未受到任何懲戒，41人僅受到很輕的處罰，如減少其十分之一的工資等。其中隻有13人是真的被罷黜。” ﹝12﹞不僅如此，監察法並未賦予監察院在彈劾案移交后，對懲戒機關事后過問的權力，所以懲戒機關無論做出什麼處理決定，監察院無權過問。國民黨中央執行委員李宗黃等向中國國民黨第五次全國代表大會所提第157號提案提及：“今現行之監察制度，事前既無質詢建議等權，以資考核，事后僅有彈劾權而無裁判懲戒諸權以資救濟，實屬監察制度之大缺點。” ﹝13﹞雖然這一制度設計上的缺陷為國民黨中央所發現，卻沒有就此修訂或者調整監察法的相應條文。

（三）監察機制難以起到監督作用，監察效力難以充分發揮

孟子說：“徒善不足以為政，徒法不能以自行。” ﹝14﹞制定良法之后，充分發揮人的能動性就成為至關重要的因素。制定善法、慎選良吏，二者結合才能充分發揮法的治世之功，從而實現良法善治。在法律的制定和實施過程中，人的介入因素時刻存在，法的穩定性與公信力也受人的意志影響。在“以黨治國”的訓政時期，全國政治思想的中心是國民黨的教義，國民黨中央監察委員會即成為實質上全國最高監察機構，監察院作為政府監察的最高行政機構受制於國民黨中央監察委員會。國民黨中央監察委員會既可以監察國民黨黨員“背誓違法”或不名譽的行為，又可以監察最高官吏的行動。監察院所決定的應付懲戒事件，如果彈劾的是國民黨政府委員等中央高官，便要將彈劾案連同証據材料移送中央監察委員會由其予以懲戒。﹝15﹞在國民黨執政的國家結構中，監察院的監察權無法獨立實施，其監察效力難以充分發揮，“隻拍蒼蠅，不打老虎”的政績也就難為民眾所接受，監察院最終淪為南京國民政府中沒有實用性的“擺設”。

研究南京國民政府時期的監察法制，我們會發現其法律制定與法律實施之間存在著巨大的差異，而這一差異最終導致監察制度在司法層面上的失敗。究其原因是復雜的，然而政體的現代化遠不及法律現代化的水平是其法律淪為具文的根本原因。歷史的教訓告訴我們，隻有與良性的國家政體、進步的監察理論相伴隨，完備的監察法律體系才能達到立法的初衷，才能發揮其應有的作用。

四、南京國民政府時期監察法制的史鑒價值

南京國民政府時期的監察法制可以為當下正在進行的監察體制改革提供可資借鑒的歷史經驗。

第一，擴大監察對象覆蓋范圍，形成國家監察體系。南京國民政府時期，頒布了大量監察法律法規，監察對象覆蓋軍政要員，形成了嚴密的監察法律體系，對糾舉官邪發揮了良好的作用。

第二，拓展監察權力，拓寬監察手段。南京國民政府時期的監察機關除行使彈劾、糾舉權外，還依法享有建議、審計、調察、監試等權力，開展建言政事、糾劾官吏、監督司法、巡查政務、審計財務、考核人事等活動，將事前監督和事后監督結合起來，這有利於取得監察實效。

第三，將監察巡視制度作為一種法定監督方式。南京國民政府1934年制定實施了《監察使巡回監察規程》，將巡回監察確定為法定的監督方式，有力地推動了監察使在所派監察區內依法開展監察活動。

第四，保障監察機關的獨立性。盡管南京國民政府時期的監察法制存在自身的局限性，但監察院獨立於立法機關、司法機關，獨立行使監察權的制度設計仍然具有形式上的優越性，值得借鑒。

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﹝9﹞ ﹝11﹞以上數據均源自中國第二歷史檔案館檔案第1號全宗有關卷案。轉引自郭寶平.民國監察體制述論﹝J﹞.政治學研究，1989（6）：77.

﹝10﹞監察院公報﹝N﹞.民國時期期刊全文數據庫（1911—1949）.http：//www.cnbksy.cn/home

﹝12﹞ 包樹芳，張勇.試論國民黨南京執政時期的監察院﹝J﹞.九江師專學報，2003（3）：35.

﹝13﹞ 南京國民政府監察院制度編纂處.監察制度史要﹝M﹞.南京：南京漢文正楷印書局，1935：191.

﹝14﹞ ﹝清﹞阮元校刻.十三經注疏·孟子注疏·離婁章句上﹝Z﹞.北京：中華書局，1980：2717.

﹝15﹞ 徐式圭.中國監察史略﹝M﹞.北京：中華書局，1937：131-132.