論英國“新地方主義”的特征和路徑選擇

“新地方主義”概念產生於20世紀80年代末、90年代初的美國，經濟全球化帶來了資本的高流動性，促使城市管理中更多推行企業化政策，出現了新城市政治。20世紀80年代，英國保守黨政府一直試圖在地方政府中構建企業文化，90年代轉而構建中央政府、地方政府和企業之間的伙伴關系，倡導合作精神。伴隨這一進程，針對此時期出現的中央地方關系問題，英國產生了“新地方主義”（New Localism）理論。﹝1﹞本文將從英國“新地方主義”的理論內涵、“新地方主義”發展的原因、特征和未來路徑選擇幾方面探討英國新型的中央地方關系和未來英國地方自治和治理的新的走向。

一、英國“新地方主義”的理論內涵

“新地方主義”在英國的傳播源之一是英國人丹·科裡（Dan Corry）創辦的“新地方政府網絡”（New Local Government Network，NLGN）思想庫。丹·科裡（Dan Corry）和格裡·斯托克（Gerry Stoker）認為，“‘新地方主義’是一種戰略，目的在於遠離中央政府的控制，在國家最低標准和政策優先的框架內將下放的權力和資源轉移給一線管理者、地方民主實體、地方消費者和社區居民。”﹝2﹞這一闡釋表明，“新地方主義”不僅要將權力下放給地方政府，而且要下放到每個公民。英國副首相辦公室將“新地方主義”描繪為公民積極參與的地方分權式決策過程，認為這是一種更理想、有助於復興地方民主和公民社會的地方決策過程。﹝3﹞

可從政治和經濟兩方面解讀“新地方主義”。從政治層面看，“新地方主義”強調治理責任，即通過提高公民參與和復興公民精神去增強地方民主，強化地方政府責任和地方管理，在法律的框架下實施自由裁量、提升地方能力、實現地方治理。從經濟層面看，“新地方主義”強調小規模治理的組織原則，﹝4﹞認為中央政府規模太大，不利於國家經濟的健康發展﹔小規模的地方政府更加透明，更了解公民需求，有利於推動經濟的快速發展。

在這一前提下，“新地方主義”賦予地方自治和地方民主新的理論內涵：即地方政府的價值不再依據它所提供的服務加以判定，而是依據它是否有能力引導社區的政治、經濟和社會發展。地方政府應該是組織、交流和表達的工具，有能力解決地方居民的問題。﹝5﹞傳統觀念認為，經選舉產生的地方政府最接近居民，在提供公共服務和執行相關政策時體現地方民主，實現地方民主是實現整個國家民主的基礎。而“新地方主義”則認為，民主的方式多種多樣，不僅選舉產生的地方政府可以營造，社會組織、民間協會乃至普通公民都可以參與進來，各參與方均應負起責任。

“新地方主義”概念的出現是當代英國復雜的地方治理體制的一種反映，體現為一種新的地方治理原則，主張重塑中央地方關系，重新規范和修訂地方自治和地方民主的內涵，構建中央、地方和民眾相互協同的多元化、網絡化社區治理模式。

二、英國“新地方主義”發展的原因

當代英國“新地方主義”的出現有多方面原因。首先是基於社會需求的不斷增加。20世紀后期以來，英國地方政府所面臨的問題與以往相比有很大變化，不再僅僅是修建道路、學校、醫院等基礎設施，或者供應水、電、煤氣等基本生活設施。相反，越來越需要滿足廣大民眾所需求的軟性條件：如環境保護，讓人們生活在一個可持續發展的環境中﹔營造更加健康的社會，確保孩子們從小有良好的成長環境、得到正向的鼓勵﹔實現經濟增長，以應對全球化的挑戰﹔阻止犯罪，等等。面對地方居民的種種新需求，僅靠選舉產生的地方政府予以應對顯然難以實現，需要不同層級政府、不同部門和普通民眾的共同努力予以解決，由此而要求形成新型的地方治理體制。在實現地方有效治理的過程中，提供公共服務的主體日益多樣和復雜，不同機構間的功能界限也越來越模糊。目的、責任、功能和規模日益復雜化，﹝6﹞因此要求有新的理論和產生新的功能去面對新形勢下帶來的問題。

其次是基於央地關系的日益緊張。二戰結束以來，英國地方政府承擔的公共服務職能日益增多，對中央政府的依賴程度也逐漸加深，20世紀70年代末的全球性經濟危機使英國地方政府體制中的問題日益凸顯。20世紀70年代后出現全球化地方政府改革浪潮，歐美各國的改革均呈現為分權化趨勢，如北歐國家的自由市鎮試驗﹔法國和日本頒布和實施了地方分權法﹔美國和德國各州紛紛實行地方分權改革。而同期英國卻反其道而行之，呈現為中央集權日益增強的趨勢。20世紀70年代末的撒切爾政府通過諸種改革加強中央政府權力，建立以中央集權為特征的地方自治體制，撒切爾政府因而被人們稱為“支持地方民主的中央集權政府”。﹝7﹞1997年布萊爾政府上台后，推行地方政府現代化項目，旨在通過一系列創新復興地方民主，核心為加強公民參與，同時實施中央集權化戰略，限制地方自治的發展，造成地方自治和地方民主間的緊張關系，又被稱為“布萊爾悖論”（Blair Paradox）。2010年卡梅倫任首相的聯合政府繼續秉承集權主義，將地方政府視為中央政府的工具。地方政府僅擁有有限權力，其能力受到中央立法、行政目標和財政的嚴重束縛﹔地方服務源於中央政府、各單一目標主體和准自治政府多重主體，導致重疊性、分裂性和地方嚴重的財政依賴。﹝8﹞此種情況造成不良后果，因此要求開出新藥方使英國地方政府擺脫困境。

再次是基於英國民眾對地方事務的冷漠。1996年布萊爾首相的地方政府顧問羅伯特·希爾（Robert Hill）在《復興》（Renewal）雜志的一篇文章中提到：“幾乎一半的人都不怎麼了解地方政府，民眾所了解的有關地方政府的知識也比較混亂。”﹝9﹞事實是，英國大部分民眾對地方政治不感興趣，並沒有人真正關心地方政府。長期以來，英國地方選舉中的選民參選率在西歐國家中都是最低的，幾乎是法國和德國的一半。20世紀90年代多數歐洲國家地方選舉參選率達到60%到80%，而英國僅為40%左右，並且還在迅速下降。英國的大都市區，1998年至2000年選民參選率一直低於30%。﹝10﹞投票人對地方事務的冷漠成為對地方政府民主價值及合法性的巨大挑戰，在新公共管理改革中，公民權的內涵日益淡漠，致使傳統的英國地方自治理念受到挑戰。在以顧客為取向的改革中，將公民視為消費者（顧客或用戶）而不是在政治過程中的積極參與者。﹝11﹞社區代表成為“消費精英”的代表，代表著消費者的利益，而不是通過政治精英去代表公民利益。﹝12﹞公民權的淡漠使地方政黨失去了政治內涵，因此須解決經選舉產生的地方政府在改善公民權和實現民主時所充當的角色問題，以及如何提升地方居民對地方事務的積極性問題。

種種問題迫使英國政府尋求新的政府治理模式，由此而出現新的發展趨勢。

三、英國“新地方主義”的特征

在尋求解決以上諸種問題的過程中，“新地方主義”應運而生，顯現出新的地方自治理念和特征，在保持英國傳統中央集權主義文化的同時，給地方政府帶來活力。具體體現為以下特征。

1.下放管理權。戴維·威爾遜（David Wilson）和克裡斯·蓋姆（Chris Game）認為，“新地方主義通常被理解為管理權力的下放”，而傳統地方主義則主要是政治權力的下放。﹝13﹞傳統地方主義也強調地方自治和分權，但所關注的地方自治是“在特定地域范圍內”，“試圖將本地方獨立於其他地方和外部世界，形成自我依賴、自給自足的自治體系。在處理政府間關系上，也往往與中央政府的管理形成直接的對立。中央集權和地方自治的關系處於非此即彼的零和博弈狀況下。”﹝14﹞傳統地方主義強調選舉產生的地方議會和議員以及他們的民主責任，關注中央與地方關系的不平衡，批評中央政府的財政控制和政策指導，不滿於地方政府服務的碎片化，並試圖通過各種形式的伙伴關系統一地方服務。﹝15﹞“新地方主義”者則認為，傳統地方主義的許多理念在當今環境下已沒有意義，強調地方當局要“自由和靈活”，而不是奉行純粹的中央主義制度。“新地方主義”不排除中央政府的作用﹔同時認為地方治理不一定以選舉產生的地方政府為主，當代地方問題的復雜性要求對“地方”（locality）的定義更加寬泛，而不是僅僅依靠已經建立的民主機構。﹝16﹞

2.給予地方“限制性自由裁量權”（constrained discretion）。由於地方政府更加了解地方的需要，能夠提出更加適合解決本地問題的方案，較之於中央政府能夠更好地履行地方事務，因此允許地方政府擁有一定的自由裁量權。誠然，此種自由裁量權具有有限性，前提條件是認可中央政府政策的優先性。“新地方主義”者關注能力和公平，認為相對於地方而言，中央政府的政策更具有公平性，更注重福利政治的理念與實踐，而非拘泥於短淺狹隘的個人主義眼界，因此願意接受中央政府運用其權力對資源進行再分配。勞倫斯·普拉切特（Lawrence Pratchett）說：“認可國家標准和優先權作為公共政策的驅動力具有重要性。中央政府在確保區域間平等、公平和在公共物品的提供方面發揮著主要作用，尤其是當中央政府期待特定的政策結果和關注特定的優先權時更是如此。”﹝17﹞格裡·斯托克將這一特征概括為指導性的中央集權主義（steering centralism），﹝18﹞即在國家優先框架下的地方分權，同時呈現為多層級治理模式。

3.給予“贏得的自治”（earned autonomy）。勞倫斯·普拉切特（Lawrence Pratchett）對“贏得的自治”特征的概括是：認可地方政府機構在代表中央提供公共服務時的首要地位，確保地方政府作為地方社區的領導並實施地方政策。“新地方主義”的支持者認為，多樣性和選擇性是地方政策發展的核心。﹝19﹞20世紀80年代以來，地方政府呈現出碎片化的狀況，2002年英國中央政府建立了針對地方政府的綜合績效評估（Comprehensive Performance Assessment）機制，以“贏得的自治”去獎勵“表現最出色的”的地方當局，﹝20﹞意即表現最好的地方當局能夠為地方政府贏得自治，獲得更多自由和靈活性。同時也通過這一措施牽制地方政府。

4.增進全民參與性治理。新地方主義者在倡導將更多權力下放給地方政府的同時，鼓勵地方居民積極參與社區治理。維·米利班德（David Miliband）提出的“雙重權力下放”（double devolution）便是對這一特征很好的詮釋，意即不僅要把權力從中央政府下放給地方政府，還要把權力從地方政府下放給地方的人民，使每個人都能發揮作用，擁有更多選擇，同時承擔更多責任。﹝21﹞卡梅倫政府所提倡的“大社會”（Big Society）提案便是這一特征的體現，倡導地方自治、社會治理和參與式預算管理。

增進參與性治理的關鍵是保持良好的社會資本、建立和維系信任。一方面，鼓勵地方居民積極參與地方治理可以有效傾聽民眾的心聲，重建民眾對政治機構的信任，減輕民眾對地方事務的冷漠態度。另一方面，通過地方居民對地方事務的參與，包括投票式參與和非投票式參與，將社會治理的一部分責任轉移到公民個人身上，形成中央政府、地方政府與民眾共同參與社區治理的模式。英國中央政府通過採取電子投票或郵寄投票等方式、通過召開各種形式的公共咨詢會、疏通協商通道等措施，提升地方民眾的責任心和積極性，讓公民參與到地方政策的制定過程中。

四、英國“新地方主義”的路徑選擇

如今，“新地方主義”成為英國學術界討論的熱點，焦點在於如何重新理解21世紀民主運行的方式、增加社會資本、培養公民的信任感和積極性、鼓勵通過尋求政府以外的資源去解決問題。﹝22﹞“新地方主義”者認為，未來地方政府改革的路徑既不是允許地方機構完全獨立，能夠不受限制地做任何事情，完全的地方自治有可能挑戰民族國家的最高統治權﹔也不要想象中央政府能夠掌控整個政府體制。需要一種能夠允許所有機構都發揮作用的中央—地方關系結構，需要找到能讓更多人參與到解決復雜問題過程的方式，需要一種治理體制，既能根據地方需求提供公共服務，又能滿足中央政府的要求。未來地方政府的定位是：不僅能夠通過它所提供的服務真正改善人民生活，還要在整個網絡治理結構中發揮作用。

學界有關英國“新地方主義”路徑選擇的探討主要包括：

1.“新地方主義”的制度設想。如今，盡管“新地方主義”理論在英國仍受到一些質疑，但已成為一種發展趨勢，最終受益者是英國地方政府。這一理論需要相應的制度設計來得以實現。學界中格裡·斯托克和戴維·威爾遜設想的幾種新的地方政府形式最具有代表性：第一是建立更多直接選舉產生的單一目標主體，這些主體與選舉產生的地方議會有相同地位，由此使地方居民能夠更多地控制地方公共服務的提供，人們在參與地方公共服務運行的過程中不受政黨政治的影響。﹝23﹞第二是建立更強的社區政府。英國地方政府的規模較之歐洲其他國家規模大很多，相應的覆蓋人口也較多，不能很好地代表社區居民的利益。但英國的鄉村地區存在大量教區議會，這些教區議會是英國最基層的地方政府。斯托克和威爾遜認為有兩種建立更強社區政府的選擇：一種是取消所有教區議會，在英國所有地區、無論是城市還是鄉村地區，建立全新的選舉產生的社區議會﹔另一種是保留鄉村地區的教區議會，但這些教區議會要不斷地與時俱進，同時在城市地區建立相應組織，﹝24﹞使地方政府更好地代表地方利益。第三是建立戰略型地方政府，由中央政府賦予地方自治政府相應的自治權。這一設想類似於英國自治市建立之初，國王頒發特許狀賦予自治市相應特權。此種做法需要根據各城市的能力和特色賦予其更多的財政權和立法權，使之能夠更加自由和靈活地發展和創新。

2.“新地方主義”的政策保障。新地方主義者提出，“新地方主義”不應僅僅是一種新的制度構想，同時應該是在整個政府政策范圍內實施的現實。未來的地方政府體制應根據地區需求加以設計，應該給予人們更多權力控制自己社區的公共服務和功能。﹝25﹞2010年英國聯合政府的《政府項目》（Program for Government）表明：“政府要把權力從威斯敏斯特轉移給人民。我們會提倡權力下放和民主參與，給予地方議會、社區、鄰裡和個人新的權力……。”﹝26﹞英國政府通過的《2010年地方主義法案》（The Localism Bill 2010）也表明要下放更大的權力，向地方政府分權，包括：給予地方議會“一般權限”（general power of competence），允許地方議會從事任何法律許可的活動或商業，給予地方政府和社區群體更大的財政自治權等。﹝27﹞該法案進一步明確地方當局的權限范圍，尤其在規劃和住房政策上，廢除了“區域空間戰略”（Regional Spatial Strategies），將更多自主決定權下放給地方政府和鄰裡社區。2012年聯合政府取消了區域發展機構（Regional Development Agencies），代之以地方企業伙伴關系（Local Enterprise Partnerships），地方當局和商業機構聯合起來共同促進地方經濟發展。

3.新地方主義面臨的問題。新地方主義在英國未來發展中面臨的主要問題來自中央政府和地方政府兩個方面，雙方秉承的文化理念有所不同。如今，來自中央政府的壓力是傳統的中央主義仍佔據著上風，中央政府和文官著重政策制定和立法，留給地方政府的是政策的實施。﹝28﹞在這種文化理念下，英國地方自治的發展要求中央政府的政策方針有所改變，要求中央政府在注重政策制定的同時關注政策結果，培養地方政府的治理能力，給地方政府一些政策制定權。英國的地方自治要想真正回到擁有更多自由裁量權的年代，中央政府和地方政府雙方都需要有所改變，要打破中央主義始終佔據上風的趨向，實現中央主義和地方主義傳統的共同發展。

“新地方主義”事實上是英國中央政府的一種指導原則，體現為地方自治的有限性，地方始終是主要政黨大選的預備戰場。盡管中央政府不斷表明要給予社區更多民主、確保社區更大的自治性，但實現的目標依然模糊和不確定。

歷史上，英國長期呈現為中央集權主義與地方自治性並存的形態，盡管不同時期雙方的比重有所不同。在當今地方自治權力擴大和地方利益訴求不斷增加的情況下，地方政府不可避免要繼續與中央政府保持密切聯系。基於悠久的傳統，英國人始終尊重地方自治的現實，希望保持此種地方政府體制並切實發揮其功能，在此基礎上形成“新地方主義”的理論觀點，強調在中央和地方相結合的基礎上發展新的地方自治體制，既執行國家標准，又鼓勵地方創新，既加強政府行政領導，又提高公眾參與，將中央指導與地方自治相結合，實現兩者間的平衡。有關“新地方主義”和英國地方自治改革的爭論還會繼續，中央和地方關系的調整以及新型地方治理模式的建構在英國將是一個長期存在的問題。

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