許耀桐：加大改革力度  加強黨內監督

黨的十八屆六中全會認真研究了全面從嚴治黨的重大問題，審議通過了《中國共產黨黨內監督條例》，進一步加大黨內監督力度，提升黨內監督水平。那麼，認真學習“條例”，要弄清楚黨內監督是怎麼提出來的？黨內監督的作用是什麼？黨內監督應該如何深化改革？

黨內監督的由來發展

黨要實現自己的目標和任務，必須有效地開展黨內監督。黨的十八屆六中全會指出，黨內監督要“尊崇黨章，依規治黨，堅持黨內監督和人民群眾監督相結合，增強黨在長期執政條件下自我淨化、自我完善、自我革新、自我提高能力。”黨內監督的重要性和必要性在於，隻有通過黨內監督，才能保証各級組織和黨員、干部的行為在任何情況下都不違背黨的紀律規矩並對違反者根據實際情況給予相應的處置。

　　早在馬克思、恩格斯創立世界上第一個共產黨組織——共產主義者同盟時，關於實行黨內監督的思想便被提出來了。《共產主義者同盟章程》第四十二條規定：“為了盟的利益必須對被暫令離盟者，被開除盟籍者和可疑者加以監視，使他們不能為害。”“監視”一詞，就是監督的意思。1864年，馬克思在為國際工人協會（簡稱第二國際）撰寫的章程和條例中，強調了總委員會具有一個基本功能，即“加以干預時能一致行動”的黨內監督功能。顯然，“加以干預”的黨內監督思想和功能，與共產主義者同盟所作的“加以監視”規定的精神，是一脈相承的。

　　隨著俄國十月革命勝利，黨內監督成為一項重要的制度設計並得到廣泛、有效的貫徹執行。1917年7月，蘇共中央委員會建立了中央檢查委員會。1921年3月，蘇共十大專門作出《關於監察委員會》的決定，中央監察委員會由黨的全國代表大會選舉產生，向黨代表大會負責。監察委員會的任務是“同侵入黨內的官僚主義和升官發財思想，同黨員濫用自己在黨內和蘇維埃中的職權的行為等現象作斗爭”。1922年3月，蘇共十一大又進一步制定了《監察委員會條例》，強化了監察委員會的獨立性和至高無上的監察職能。

　　中國共產黨奪取政權后，也加大了黨內監督的制度建設。1949年11月，中共中央作出《關於成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，在全國范圍內建立了黨的紀律檢查機構和制度。1955年3月，黨的全國代表會議通過了《中國共產黨全國代表會議關於成立黨的中央和地方監察委員會的決議》，決定將紀律檢查委員會改為監察委員會，並選舉產生了中央監察委員會。1956年9月，黨的八大進一步加強了黨內監督制度。1962年9月，黨的八屆十中全會通過了《關於加強黨的監察機關的決定》。不幸的是，“文化大革命”使中國共產黨的黨內監督制度遭到嚴重破壞，中央監察委員會於1966年底陷入了停頓狀態，1969年1月更遭致撤銷，黨的九大和十大通過的黨章也都取消了設立黨的監察機關的條款，黨內監督的機構和制度不復存在。

　　進入改革開放新時期后，黨內監督制度得以逐步建立和不斷改革完善。1977年8月，黨的十一大通過的黨章決定恢復建立黨的各級紀委。1978年12月，黨的十一屆三中全會選舉產生了中央紀律檢查委員會，為黨內監督工作奠定了重要的理論和組織基礎。1982年黨的十二大黨章重新恢復了“黨的紀律檢查機關”的規定，對各級紀律檢查委員會的產生辦法、設置、職權、任務等都作出了新的規定。1997年黨的十五大提出，開展反腐敗斗爭必須“堅持標本兼治，教育是基礎，法制是保証，監督是關鍵”，突出了黨內監督作用。2003年 12月，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》頒布，這是中國共產黨第一部黨內監督條例。2016年 10月，黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》，對它作出了進一步的修訂完善。

黨內監督的重要作用

黨的十八屆六中全會強調：“黨內監督的任務是確保黨章黨規黨紀在全黨有效執行，維護黨的團結統一，重點解決黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律鬆弛，管黨治黨寬鬆軟問題，保証黨的組織充分履行職能、發揮核心作用，保証全體黨員發揮先鋒模范作用，保証黨的領導干部忠誠干淨擔當。”

　　黨內監督的重要性和必要性在於，隻有通過黨內監督，才能保証各級組織和黨員、干部的行為，在任何情況下都不違背黨的紀律規矩，並對違反者根據實際情況給予相應的處置。具體地說，黨內監督的重要作用在於以下四個方面：

　　黨內監督成為衡量黨務公開和黨內生活是否正常的標尺。黨務公開是黨內生活的重要內容，也是實行黨內監督的一個重要條件，如果沒有黨務公開，黨內同志便無從了解黨的活動情況，當然也就無法進行監督工作。這說明，黨內監督開展起來了，必定是得到黨務公開的支撐，黨員和干部在黨內生活中能夠心情舒暢、奮發有為。因此，黨內監督就成了檢驗黨務公開和黨內生活是否正常的尺度。

　　黨內監督成為觀測黨內民主是否貫徹落實的窗口。黨內民主可以使黨員和黨組織的意願、主張得到充分表達，積極性、創造性得到充分發揮。黨內民主由四大內容組成：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。其中，黨內監督屬於民主監督的范疇，本身就構成黨內民主不可分割的一部分。正因為有了黨內監督這個基礎條件，黨內監督才會對其他的三大黨內民主形成支撐保障的作用。黨內監督對於黨的民主選舉制度、民主決策制度、民主管理制度，都發揮了督促推動的作用。

　　黨內監督成為是否實行了黨內平等的鮮明體現。《中國共產黨章程》規定：“在黨的紀律面前人人平等。加強對黨的領導機關和黨員領導干部特別是主要領導干部的監督，不斷完善黨內監督制度。”黨內平等，構成實行黨內監督的基本條件，它表明中國共產黨所有的黨員不論職位高低、資格深淺、權力大小，一律平等，在黨內沒有特殊的、不受監督的黨員。《中國共產黨紀律處分條例》規定：堅持黨員在黨紀面前人人平等的原則。黨內不允許有任何不受紀律約束的黨組織和黨員。不管是誰，如果違紀違規，都要受到監督，都要受到公正平等的處置。可以說，沒有黨內平等就沒有真正的黨內監督，黨內監督也成為真正實行了黨內平等的鮮明體現。

　　黨內監督成為是否實現了黨員權利的顯著體現。在黨員權利中，很重要的一個方面就是黨員享有進行黨內監督的權利。《中國共產黨黨員權利保障條例》對黨員權利作出了詳細規定。黨的十八屆六中全會指出：“任何黨組織和黨員不得侵害黨員民主權利。”“黨員有權向黨負責地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀違法的事實，提倡實名舉報。”黨員能夠不受阻礙、可以順暢地進行黨內監督，就成為實現了黨員權利的顯著體現。

黨內監督的深化改革

黨的十八大特別是十八屆三中、四中全會以來，黨的建設進入了全面從嚴治黨的新階段。全面從嚴治黨，要求全面推進黨的思想、組織、作風、反腐倡廉和制度建設，這其中哪一個都少不了要加強和完善黨內監督的工作和制度建設。為此，必須進一步推動黨內監督的深化改革。

　　首先，推進黨內監督必須深化黨內監督體制機制改革。黨的十八屆六中全會提出建立“六大監督體系”，即：“要建立健全黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督的黨內監督體系。”圍繞六大黨內監督體系，建立層層的監督責任制。在黨中央層級，要承擔監督的領導責任，全面領導黨內監督工作。在各級黨委（黨組）層級，要承擔黨內監督的主體責任，尤其書記是第一責任人，黨委常委會委員（黨組成員）和黨委委員在職責范圍內履行監督職責。對於黨的各級紀律檢查委員會來說，要履行專責責任，負責監督執紀問責職責。對於黨的工作部門，要承擔職能責任，加強職責范圍內黨內監督工作。對於黨的基層組織，要承擔日常責任，監督黨員切實履行義務，維護和執行黨的紀律。對於黨員，要求承擔個人責任，黨員要積極行使黨員權利，加強對黨的領導干部的民主監督。通過建立嚴密監督體系和落實監督責任，達到“強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用。”

　　其次，推進黨內監督必須坐實黨員主體地位並有效落實黨員的黨內監督職責和權利。黨內監督如果僅靠組織和紀檢部門的監督是遠遠不夠的，還必須有力地借助來自於全體黨員參與的監督。但目前黨員的監督並沒有發揮應有作用，究其原因在於，黨員主體地位的缺失和黨員監督的職責與權利的落空。從理論上講，中國共產黨黨章和其他的相關條例，其實已經詳盡規定了黨員的民主權利。這些權利的規定，奠定了黨員堅實的主體地位。而關於黨員監督的職責和權利的規定，更直接賦予黨員負有履行黨內監督的重大使命。那麼問題在哪裡呢？主要存在於實踐領域。一是黨員自身的民主素質不高的問題。中國共產黨現有黨員8800多萬，但無論是普通黨員還是黨員干部，對黨員民主權利的認識和要求都不高。為此，必須提高黨員民主素質，引導黨員正確行使權利、認真履行義務，有效地行使民主權利。二是行使黨員履行監督職責容易遭受打擊報復的問題。這就使得黨員把履行監督職責視為畏途，影響了行使民主權利的積極性，構成黨內監督的嚴重障礙。解決這些問題的出路在於，要在全黨范圍嚴肅政紀政風，構建良好的政治生態。

　　最后，推進黨內監督必須加大對權力的監督，尤其是對“一把手”權力的監督。黨的十八屆六中全會指出：“黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。”對權力的監督，尤其是對“關鍵少數人”和“一把手”權力的監督，既是黨內監督的一個重點，也是一個難點。目前的問題在於：一是主要領導者和“一把手”的權力太多、太大，這導致了監督的難度加大﹔二是權力運行仍然不夠公開、透明﹔三是主要領導者和“一把手”權力的使用，不能全程進行監控。為此，必須遵循《中國共產黨黨內監督條例》，對主要領導者和“一把手”的權力進行有效的監督制約和責任追究。還要對權力進行科學的分權、限權，建立權力清單、責任清單制度，並把關於權力監督的原則規定具體化、細致化，達到實用的程度。

　　（作者：許耀桐，國家行政學院一級教授、博士生導師）