構建統戰性“1+X+4”協商模式 推進基層協商民主建設

浙江台州一直是中國基層民主創新最活躍的地區之一。黨的十八屆三中全會特別是中發〔2015〕3號文件下發后，台州市委統戰部圍繞“誰具體抓協商、在哪裡協商、與誰協商、協商什麼、怎麼協商、協商以后怎麼辦”等問題，積極探索構建了統戰性“1+X+4” 即以統戰部門為主導、以鄉鎮（街道）民主協商會為主渠道、以多樣化多層次的“X”支渠道為拓展、以‘四個三’為運行程序，延伸至村（社區）、企事業單位的廣泛多層制度化且富有效率的基層協商民主“台州模式”，向打造基層協商民主中國方案“台州樣本”邁出了扎實的一步，得到了新華社總編何平，中央社院副院長張峰，浙江省委常委、統戰部長王永康等中央有關部門及省市領導的高度肯定，試點經驗被中央有關媒體列為中央60項改革任務中已啟動並見效的發展基層民主探索實例，新華社通過《國內動態清樣》、《浙江領導參考》呈送中央、省級主要領導參閱，被稱為是基層民主創新的“台州元素”和可資借鑒的范本。

一、創新背景

黨的十八屆三中全會指出，發揮統一戰線在協商民主中的重要作用。習近平總書記強調，要按照協商於民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。中發〔2015〕3號文件把基層協商作為加強社會主義協商民主的七大協商渠道之一，要求穩步推進基層協商。但由於基層協商民主處於理論和實踐探索階段，中央對基層協商民主建設的目標要求比較宏觀、比較原則且沒有明確領導方式和工作機制，導致當前基層協商“無牛拉車、原地不動”或“五牛拉車、不知所往”的散亂、無序、低效局面，影響到了基層協商民主有序、規范、高效、體系化發展。統一戰線與協商民主在歷史淵源和內涵功能上具有高度關聯性。依托大統戰工作體系，堅持運用統戰理論理念、價值取向、渠道平台、方式方法、程序規則等來引領和推進基層協商民主，更有利於把自發散亂低效的多渠道的協商民主實踐形式統攝於黨委的領導之下，推進基層協商民主廣泛多層高效制度化發展，鞏固發展最廣泛的愛國統一戰線，推動基層治理體系和治理能力現代化，鞏固擴大黨的階級基礎和群眾基礎。

二、主要做法

1、堅持理論性與實踐性相結合，爭取統戰部牽頭協調，解決好“協商由誰來抓”的問題。著眼統一戰線與協商民主的高度關聯性, 堅持理論成果、實踐成果、制度成果並進，推動構建黨委統一領導、統戰部門牽頭協調，各方分工負責、公眾積極參與的基層協商民主工作體系。一是加強研究宣傳，以理論立據。自2013年起就從統一戰線與協商民主的歷史沿革和內涵功能進行了理論研究，提出了統一戰線所追求的多樣性與一致性的辯証統一與協商民主通過平等的對話、溝通、協商以取得共識的價值取向高度契合，在推進協商民主中具有人才薈萃的智力、聯系廣泛的資源、多層暢通的渠道、政治協商的平台、求同存異的方法、穩定完善的制度等獨特優勢，契合基層協商民主工作定位等理論觀點。及時召開全國性“統一戰線與基層協商民主”學術研討會和台州市統一戰線推進基層協商民主研討會，邀請中央黨校原副校長李君如等國內外60多位專家學者研討“台州模式”，為統戰部門主導基層協商民主工作奠定了理論基礎、營造了社會氛圍。二是大膽先試先行，以實效論証。按照先試先行、總結完善、可復制可推廣的原則，在臨海市、天台縣等地試點統戰部門主導的以吸納社會各界代表人士參與基層公共事務為主要內容的協商民主平台及運行機制建設，共建立鄉、村兩級民主協商組織1053家，開展協商活動達6000次，參與協商代表8.5萬多人次,對1100項民生決策達成共識，推動120個重點項目順利實施，化解矛盾糾紛810起，工作成效得到了黨委政府的認可，被當地干群形象地喻為：以統戰理念、用“柔”的方法、做“和”的文章、取得了“剛”的效果。三是加強頂層設計，以制度守成。以貫徹落實中央、省委統戰工作會議精神為契機，市委及時將統戰部門推動協商民主工作寫入《中國共產黨台州市委員會統一戰線工作實施辦法（試行）》，建立市、縣、鄉三級由同級黨委書記擔任組長的黨委統一戰線工作領導小組，配齊鄉鎮（街道）黨（工）委統戰委員（其中配備專職統戰委員佔比1/3），出台《關於統一戰線推進基層協商民主的實施意見》，對協商組織、協商主體、協商議題、協商程序、協商保障等方面進行了規范，為開展統戰部門主導的基層協商民主工作提供了政策依據和組織保障。

2、堅持代表性與廣泛性相統一，搭建“1+X”協商平台，解決好“廣泛多層高效協商”的問題。針對協商民主廣泛多層易導致基層協商散亂、無序、低效的現狀，統籌好提高效率和發揚民主的關系，探索出了以鄉鎮（街道）民主協商會為主渠道、以多樣化多層次支渠道為拓展，延伸到村居社區、企事業單位的廣泛多層常態化且富有效率的“1+X”基層協商網絡構架。一是構筑主渠道，推動“精英”協商。“1”即構筑基層協商民主主渠道——建立經社會各界協商推選並由同級黨組織聘任的各界別代表人士為議事員的鄉鎮（街道）民主協商議事會（黨外議事員佔50%以上，體現統戰性），明確民主協商議事會全會、主任會議、專題協商會、小組協商會以及列席本級黨代會、人代會等常規協商形式，重點圍繞基層“四公一熱”即重大公共決策、公共事務、公共利益、公益事業和民生熱點難點等公共事務開展“精英”協商，目前全市共有35個鄉鎮（街道）建立統戰性的民主協商議事會（以下簡稱“議事會”），共聘請議事員達1600人，開展協商活動達800次，為基層構筑了更加廣泛、常態化、富有效率的基層協商民主主渠道，基層群眾切身體會到了民主參與的“存在感”，被稱為是最廣泛的鄉鎮級愛國統一戰線組織。二是搭建支渠道，推動“草根”協商。“X”即不斷探索豐富鄉鎮（街道）民主協商議事會面向村（社區）、面向企事業單位、面向涉及協商議題的利益相關群體、面向廣大群眾的多樣化、多層次協商支渠道，保障基層群眾廣泛多層次參與民主協商。主要包括：請進來民主懇談，凡是協商議題涉及群眾利益的，邀請利益相關方代表與相關部門開展面對面懇談，在充分協商中求同存異達成共識﹔走出去圓桌會商，充分發揮議事員在所聯系群眾中的威望，建立議事員聯系村（社區）制度，進村入戶與群眾圍坐開展圓桌會商，定期不定期地聽取訴求、疏導情緒、化解問題﹔隨時性書面協商，協商意見建議或議事員反映的社情民意、意見建議，經民主協商議事會直通車形式向黨委政府及有關部門反映﹔廣覆蓋網絡問政，議事會會運用網絡媒體問政和建立網議互動日等措施，拓寬社會公眾參與民主協商渠道。三是引進第三方，推動公正協商。民主協商議事會視情邀請相關專家學者、鄉土人才組成民主協商評議團，以客觀中立的第三方身份對議題所涉及的法律、政策、專業性等問題作出解讀並接受協商主體咨詢，對協商結果作出客觀公正評價。黃岩區出台《基層協商民主綜合評價工作指標體系（試行）》，試行以評議團為主體的全程民主協商第三方標准化評價工作，評價結果作為年度黨建目標責任考核基層協商民主內容的重要依據。仙居縣在全縣20個鄉鎮（街道）全部建立“鄉鎮（街道）黨外代表人士資政顧問團”，常態推行“鎮務大事咨詢制”。溫嶺市成立36名黨外專家組成的統一戰線評議團，把民主評議結果作為衡量民主懇談成效的重要依據。

3、堅持科學性和有效性相兼顧，構建“四個三”運行機制，解決好“如何協商並保障協商出成果”的問題。直接借鑒中國共產黨領導的多黨合作和政治協商運行機制，圍繞協商前、協商中、協商后三個重要環節，總結形成了切合實際、富有成效的“四個三”協商運行機制。一是民主提事“一梳理二提交三確定”。“一梳理”即年初根據同級黨組織年度工作計劃和工作報告，梳理出年度協商議題。“二提交”即研究確定年度協商計劃報同級黨組織審定。“三確定”即同級黨組織會商民主協商議事會確定並公開年度協商計劃。二是民主議事“一制定二准備三組織”。“一制定”即根據年度民主協商計劃或專題議題，制定具體民主協商方案報同級黨組織審定。“二准備”即根據審定的民主協商方案，做好協商人員通知、協商知情等工作。“三組織”即按照擬定的協商議事方案，精心組織協商議事活動，事后及時形成《協商紀要》或建議案。三是民主理事“一報送二辦理三反饋”。“一報送”即體現協商成果的《協商紀要》或建議案在規定時限內報送同級黨委政府、相關部門。“二辦理”即相關單位對採納的協商成果，納入重點督辦范圍，制定具體落實方案。“三反饋”即各承辦單位在規定時限內反饋辦理結果，未落實的要作出說明。四是民主評事“一通報二評議三辦結”。“一通報”即協商成果辦理落實情況及時向協商員和利益相關方代表通報，接受監督。“二評議”即協商成果落實情況可接受協商員評議，進行滿意度測評。“三辦結”即評議結果為基本滿意的，要及時辦結並做好整理歸檔工作﹔評議結果為不滿意的，可經有關程序提請復辦后辦結，確保協商“說了不白說”。

三、工作成效

1、找到了基層大眾協商“金鑰匙”，推動了基層協商民主廣泛多層制度化發展。統戰性“1+X+4”基層協商模式，直接“復制”中國共產黨領導的多黨合作和政治協商運行模式，堅持以鄉鎮（街道）為基層協商的中樞，通過建立鄉鎮（街道）民主協商會，並探索延伸至村（社區）、企事業單位的多層次、多樣化的鄉鎮（街道）民主協商會支渠道，或將鄉鎮（街道）民主協商會直接復制推廣到村（社區）、企事業單位，推行“四個三”協商運行機制，精准解決了協商民主“廣泛多層”與“有序高效”不得兼顧的症結，形成了既富有效率又廣泛多層制度化的基層協商民主新局面。目前，全市35個鄉鎮（街道）、993個行政村和25個社區建立民主協商議事會（以下簡稱“議事會”），共聘請議事員達35000人。另外,全市35個鄉鎮（街道）民主協商議事會在具體實踐中挖掘出了社情民意工作室、同心會客室、圓桌會商、意見建議直通車、網絡e政廳等支渠道，吸納參與協商群眾達20萬人次。

2、激活了基層協商善治“細胞核”，促進了基層治理體系和治理能力現代化。統戰性“1+X+4”基層協商模式，打通了統一戰線“協商、民主、包容、共贏”理念貫穿到基層社會領域的通道，順應了廣大民眾的民主願望，為更廣泛的基層群眾有序表達利益訴求、協調平衡關系、解決意見爭議提供了多層次制度平台，最大限度地擴大了公眾的知情權、參與權、表達權和監督權，促進了黨委政府在決策上由封閉式向開放式轉變，在治理模式上由堵向疏轉變、在民主政治上由為民做主向讓民作主轉變，推動形成了黨委領導、政府運行、社會聯動、群眾協商的多元共治模式，達到了基層群眾“民事、民議、民決、民辦”的自覺自願效果，促進了社會包容共生、和諧共處。以前常對政府工作冷嘲熱諷的臨海市白水洋鎮議事員李昌枝深有感觸地說：“以前干部總指令我們干這干那，不舒坦﹔現在能跟我們商量，氣順了，對台戲少了、干群合力干事就多了。”2015年，臨海市鎮、村兩級全面推行民主協商議事制度，當年全市信訪總量批次就同比下降11.9%，越級上訪批次同比下降19.3%，其中進京非訪同比下降50%。

3、畫大了基層統一戰線“同心圓”，鞏固了黨的階級基礎和群眾基礎。統戰性“1+X+4”基層協商模式，特別是建立的鄉鎮（街道）民主協商會，相當於在鄉鎮（街道）建立了類似政協的最廣泛鄉鎮級愛國統一戰線組織，有效地替補政治協商、參政議政、民主監督和政治安排在鄉鎮級的斷檔，不僅強化了基層統戰職能，暢通了基層社會各界人士代表有序政治參與的制度化渠道，增強了基層黨的統一戰線凝聚力、向心力，而且有利於發現培養更多的基層群眾代表，特別是游離於體制外的“能人”，並包納到黨的統一戰線旗幟下，擴大了黨的統一戰線團結面，鞏固發展了最廣泛的愛國統一戰線。目前，全市共聘請黨外協商（議事）21000名並納入鄉鎮級統一戰線工作范圍，建立鄉鎮（街道）黨外知識分子聯誼會組織68家和社區、學校、醫院、規模企業等企事業單位知聯會分會（小組）240家、鄉鎮（街道）商會78家、鄉鎮（街道）鄉賢聯誼會20家，覆蓋成員達3萬人。

四、思考啟示

1、強化統戰思維，解決好“協商由誰來抓”的問題。基層協商是區域綜合性協商又是新探索領域，中發〔2015〕3號文件隻強調黨的領導沒有明確誰來主抓，導致當前基層協商“無牛拉車、原地不動”或“五牛拉車、不知所往”的局面。統戰部門要“跳出統戰”抓基層協商，運用統一戰線的理論理念、價值取向、渠道平台、方式方法、程序規則等來引領和推進基層社會各界人士的協商，以理論和實踐成果來取得統戰部門主導推進基層協商民主建設的地位，形成基層協商民主和基層統戰工作“互融共贏”的新局面。

2、構建協商渠道，解決好“在哪裡協商”的問題。統籌好提高效率和發揚民主的關系，既要注重效率，堅持以代表人士為重點,建立鄉鎮（街道）民主協商會，推動精英協商。又要兼顧廣泛性，堅持以基層群眾為主體，不斷探索以鄉鎮（街道）民主協商會為主渠道的統分結合的多樣化多層次民主協商支渠道，形成以鄉鎮（街道）民主協商會為主渠道、以代表人士為引領，延伸到村居社區、企事業單位的廣泛多層常態化且富有效率的基層協商網絡。

3、落實協商主體，解決好“誰來協商”的問題。統籌好協商主體的代表性與廣泛性相統一，參加協商的代表要涵蓋基層黨組織、機關企事業單位群團、村（社區）群眾、民營企業、社會組織、有一定威望的鄉賢等“六類”社會群眾代表。同時要兼顧民主協商公平性和科學性原則，通過設置“X”非固定成員，視情邀請涉及協商議題的利益相關方代表和相關專家學者、專業技術人員、第三方機構參加。

4、明確協商內容，解決好“協商什麼”的問題。按照協商於民、協商為民的要求，根據基層經濟社會發展實際，針對不同渠道、不同層次、不同地域特點，合理確定協商內容，重點應把“四公一熱”即重大公共決策、公共事務、公共利益、公益事業和民生熱點難點問題納入基層協商范圍。

5、規范協商程序，解決好“如何協商並保障協商出成果”的問題。圍繞協商前、協商中、協商后三個重要環節，進一步健全“協商議題的提出和確定、協商活動的准備、協商活動的組織、協商成果的報送、協商意見的處理和反饋、協商成果的跟蹤問效”等程序規范。特別是要建立健全協商成果辦理和反饋制度，確保協商“說了不白說”。