韓俊：推進農業供給側結構性改革提升農業綜合效益和競爭力

習近平總書記指出，要堅持新發展理念，把推進農業供給側結構性改革作為農業農村工作的主線，培育農業農村發展新動能，提高農業綜合效益和競爭力。剛剛閉幕的中央經濟工作會議和中央農村工作會議，對此作了全面部署。農業供給側結構性改革是我國“三農”領域的一場深刻變革，關系到農業農村的長遠發展，必須牢牢把住改革方向，緊緊把住穩中求進的工作總基調，切實把認識和行動統一到中央的決策部署上來，把農業農村工作的重心轉移到推進農業供給側結構性改革上來，不斷深化農業農村關鍵性改革，繼續保持農業農村發展的良好勢頭，為經濟社會發展全局提供強有力的支撐。

推進農業供給側結構性改革的最終目的是滿足人民群眾對農業日益增長的需求

2016年“兩會”期間，習近平總書記在參加湖南代表團審議時指出，新形勢下，農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過於求和供給不足並存。這是對我國農業農村發展形勢和發展階段的科學判斷，是制定和完善農業農村政策的重要遵循。

我國人多地少水缺，人均耕地資源和淡水資源分別僅為世界平均水平的1/4和1/3。過去很長一段時間，我國農業發展的突出矛盾是供給總量不足問題，那時候吃飽是擺在第一位的。經過多年不懈努力，我們把總量供給搞上去了，成功實現用不到世界7%的耕地資源，養活了世界近22%的人口，農業農村發展取得了長足進步。尤其是過去的10多年裡，我國糧食持續增產，人民群眾的米袋子日益充盈，菜籃子、果盤子日漸豐富，農民錢袋子也鼓了起來，農民人均收入連續6年增速超過GDP和城鎮居民收入增長速度，是我國農業農村發展歷史上的又一個黃金期。

事物總是處在不斷發展變化當中。形勢在發展，問題在改變，主要矛盾也相應發生轉變。當前，我國正在經歷著史無前例的人口城鎮化進程。在過去的5年裡，城鎮常住人口年均增加約2100萬。根據最新發布的“十三五”規劃提出的目標藍圖，預計到2020年我國常住人口城鎮化率達到約60%，每年城鎮人口將增加1400萬人左右。與快速城鎮化進程相伴的是中等收入群體規模的迅速擴大。除了以上兩個方面，從需求端來看，另一個顯著變化是脫貧攻堅的深入開展。我國提出的目標是，到2020年讓現行貧困標准下的貧困人口實現脫貧，每年約有1000萬以上。

快速城鎮化、中等收入階層壯大以及大規模的貧困人口脫貧，帶來的最顯著變化是居民食品消費結構升級，從需求端對農業發展提出了新要求。現在，人們對肉蛋奶、水果、蔬菜的消費需求顯著增加，從過去吃得飽轉變為要求吃得更好、更營養、更健康。與此同時，隨著收入增長，除了吃得放心，人們也要游得開心，對鄉村旅游和休閑觀光方面的體驗性消費呈現“井噴式”增長態勢。城鄉居民需求結構的升級變化，對農產品供給體系的升級重構，對農業的多功能性挖掘、生態服務供給等，都提出了更高的要求。可以說，人們對農業發展的需求呈現日益多樣化、個性化、優質化。過去以資源投入驅動增長，以滿足“量”的需求為主的農業生產供給體系，與新形勢下主要是“質”的需求難以得到滿足之間的矛盾就比較突出凸顯。近些年，國人到國外超市搶購奶粉等商品，對優質農產品的需求漂洋過了海，實際上都是以上供需結構性矛盾突出的具體表現。

面對這些現實需求和潛在需求的變化，我們必須大力推進農業產品結構、產業結構的優化升級，加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系。必須把增加優質綠色農產品供給放在更加突出的位置，狠抓農產品標准化生產、品牌創建、質量安全監管。加大對農業資源環境突出問題的綜合治理，減肥減藥，搞綠色種植、循環種養、休耕輪作、生態修復，實行以水定產限產，切實把過量施用的農藥化肥減下來，把超過生態承載能力的邊際產能退下來。必須著力挖掘農業的多功能性，充分彰顯農業的生態文明價值、農村的鄉土文化蘊含等，切實揚農業農村之長，活化農村資源要素價值，大力發展農村新產業新業態，推進農村一二三產業融合發展，延長產業鏈、打造價值鏈，讓休閑農業和鄉村旅游成為帶動農民增收致富的新亮點，成為城鎮居民休憩的新去處，成為傳承農耕文明的新載體。

需要指出的是，我們強調更加突出綠色優質農產品的供給和深入挖掘農業多功能性，絕不意味著放棄糧食生產，絕不意味著不再關心農產品的基本供給量。像我們這麼大一個國家，沒有一定數量的保障是不行的。必須確保谷物基本自給、口糧絕對安全。習近平總書記多次強調，糧食安全的保險系數寧可打得高一些，要把飯碗牢牢端在自己手裡，碗裡裝的主要是中國糧。推進農業供給側結構性改革，要把握牢牢守住糧食安全底線這個基本前提，要保護並優化糧食產能，深入實施“藏糧於地、藏糧於技”戰略，任何時候都不能輕言糧食過關、糧食過剩。

推進農業供給側結構性改革的主攻方向是提高農業綜合效益和競爭力

習近平總書記指出，提高農業綜合效益和競爭力，是當前和今后一段時期我國農業農村政策改革和完善的主要方向。提高農業綜合效益和競爭力，現在面臨的突出問題是成本不斷攀升，尤其是勞動力成本不斷上升。要防止我國陷入“高價農業”陷阱，切實降低勞動力成本，根本上是要在提高農業機械化生產和規模經營水平上做文章，通過讓更少的農民種更多的地，優化農業經營結構，實現節本增效。

我國依然是世界第一人口大國，但近年來勞動年齡人口數量呈下降趨勢。2012年以來16周歲至60周歲的勞動年齡人口開始減少，到2015年共減少了1500多萬人。人口結構變化顯著推高了勞動力成本，不僅削弱了制造業的競爭力，對勞動密集型的農業生產同樣非常不利。據測算，2015年，我國大豆和玉米每噸種植成本分別約為美國的2.14倍和2.23倍。農業生產的勞動力成本進入上升通道，意味著我國亟需通過“機器換人”，降低勞動力使用強度，提升農業供給效益。2015年，我國農作物耕種收綜合機械化率為63%，玉米、水稻耕種收綜合機械化水平超過了75%，小麥基本實現全程機械化，但棉花、甘蔗及近些年發展較快的經濟作物、林果等，全程機械化水平仍舊較低。從推進農業供給側結構性改革角度來看，要實現降成本、效益提升和競爭力改善，關鍵還是要著力補上農業機械水平方面的短板，否則競爭力和質量效益就無從談起。

我國現在還有2.2億個農戶，戶均土地經營規模僅半公頃，耕地規模30畝以上的農戶僅1032萬戶。人多地少的稟賦條件決定了我國不可能走美國、澳大利亞等國的大農場發展道路。政策的著力點應更多放在農業經營體系創新上，通過發展多種形式的適度規模經營，特別是要大力發展專業化、合作型的社會化服務，完善社會化服務體系，把小農戶納入現代農業發展軌道，共享規模經濟效益。（下轉6版）（上接1版）規模經營要適度，就是要與經濟發展階段、推進新型城鎮化進程、科技發展水平及社會服務配套發育情況相匹配適應。同時，發展規模經營，優化經營結構，要把促進規模經營與脫貧攻堅和帶動一般農戶增收結合起來，要使強農惠農政策照顧到大多數普通農戶，不能人為“壘大戶”，擠出小農戶，決不能搞行政性的土地集中流轉。

推進農業供給側結構性改革的根本途徑是深化農業農村領域的關鍵性改革

2016年中央1號文件提出農業供給側結構性改革以來，各地結合實際進行了積極探索，取得了一些成效。但總的來看，不少地方對農業供給側結構性改革理解不深不透，很大程度上仍停留在概念層面，更多當成一個口號、一句熱詞，把涉及現代農業建設的所有內容都帶上農業供給側結構性改革的帽子。在抓法上找不到重點，工作上形不成突破，不會抓、不善抓。用改革的辦法、創新的辦法，特別是用市場機制推動改革的思路不清、路子不多。不少干部思想、理念還停留在傳統發展思維模式上，多數還是新瓶裝舊酒、老方一貼，喊口號、派任務、下指標，對理順結構扭曲背后的體制機制問題，缺乏有針對性的硬招實招，尚未形成強有力的政策推動合力，迫切需要進行再部署、再動員、再加力。

推進農業供給側結構性改革，關鍵在改革、重點在改革，成敗看改革。關鍵要完善體制、創新機制，加快深化農業農村關鍵性改革，理順政府與市場的關系，全面激活市場、激活要素、激活主體。改革的核心既涉及產品結構、產業結構、經營結構、區域結構的調整，也涉及制度變革、結構優化、要素升級決定的全要素生產率提高，既是一次廣泛的生產力調整，也是一次深刻的生產關系變革，要用改革的辦法矯正供需結構錯配和要素配置扭曲，解決有效供給不適應市場需求變化的問題，要用體制機制創新釋放的活力紅利，為改革注入全新動力和動能，使供需在更高水平實現新的平衡。

按照中央的統一部署，當前推進農業供給側結構性改革，要重點抓好糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革，深化農村產權制度改革，改革財政支農投入使用機制，加快農村金融創新，健全農村創業創新機制。這些改革涉及的領域不同，側重點各異，但基本的改革邏輯都是處理好政府與市場的關系、協同發力，既要發揮市場“無形之手”在資源配置中的決定性作用，同時要更好發揮政府“有形之手”的積極作用。

深化農業農村關鍵性改革，首當其沖的是糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革，第一場硬仗是玉米臨時收儲政策改革。唯有農產品價格真實反映市場供求情況，才能指引並調節經營主體生產和消費者需求，才有望實現供需的有效平衡匹配。今年以來玉米臨時收儲政策的改革，正是朝著這個方向邁出的一個重要步伐。2009年以來，國際市場上玉米價格一直波動下行，2012年到2016年初價格下跌了一半。同期，為抵消農民種地生產成本提升，我國玉米的政府收購價格不斷攀升，從2008年到2014年的高點，價格調高了近一半。在高價格激勵和國際價格下行的共同作用下，我國一邊大量進口“非必需”的玉米及其替代品，另一邊國產玉米大量進入糧庫，出現“洋貨入市、國貨入庫”的不正常現象，供需矛盾非常突出。對此，改革的思路是非常清晰的，那就是推進“市場定價、價補分離”，讓價格回歸市場，反映供求關系，同時建立生產者補貼制度。玉米價格形成機制和收儲制度改革已取得了重要進展。今年以來，國外進口的玉米及其替代品進口數量明顯回落，國內外價差正在逐步收斂，市場機制作用逐步恢復。改革的階段性成效也進一步堅定了我們的市場化改革路徑和信心。下一步，要按照“分品種施策、漸進式改革”的思路，繼續深化稻谷、小麥等主要農產品價格形成機制和收儲制度的改革，盡量消除對市場價格的過度干預，同時保障好農民利益。農業支持政策也將由以價格支持為主的“黃箱”政策，逐步向以直接補貼為主的“綠箱”政策轉變過渡，構建起更加注重綠色、生態、可持續發展導向的農業支持政策體系，為提升農業綜合效益和競爭力提供更好的支撐。