國家級新區行政管理體制比較研究

一、國家級新區行政管理體制三種類型

自1992年國務院批復設立上海浦東新區、2006年批復設立天津濱海新區以來，截至目前全國已有18個國家級新區。各新區根據自身實際情況採取了不同的行政管理體制，大致可分為三類（見表1）。

第一類是政府型，如浦東新區、濱海新區，在經歷了“領導小組（開發辦公室）—管委會體制”后步入成熟期。隨著城市面積不斷擴大，人口不斷增多，需要承擔更多的城市建設、社會管理與服務職能，涉及新區的法律地位問題迫切需要及時解決。為了保障新區持續健康發展，經國務院批准成立一級建制政府，從法律層面賦予新區完整的行政管理權限。

第二類是管委會型，如兩江新區、蘭州新區、西咸新區，管委會作為派出機構代表上級政府行使區內開發建設管理權限，負責新區規劃實施、經濟發展、項目建設、土地管理等經濟職能，轄區內的社會事務主要由所在行政區負責。目前，絕大多數新區都採用這種管理體制。

第三類是政區合一型，如舟山群島新區、南沙新區、青島西海岸新區，新區的規劃范圍均與所在行政區范圍重合，新區管委會與所在行政區政府合署辦公，實行“一套人馬、兩塊牌子”。

表1.三種不同類型的國家級新區管理體制

二、國家級新區行政管理體制比較

目前全國18個國家級新區，除浦東新區、濱海新區、舟山群島新區、南沙新區、青島西海岸新區外，其他13個國家級新區都採取管委會型的管理體制。由於大部分國家級新區均是近兩年成立的，行政管理機構多處於籌備階段。本文以管委會型國家級新區為對象，選擇兩江新區、蘭州新區、貴安新區、天府新區四個成立時間相對較長、行政管理體制相對完善的國家級新區進行比較分析。

（一）重慶兩江新區

兩江新區2010年6月挂牌成立，是內陸第一個國家級新區。新區位於重慶主城區長江以北、嘉陵江以東，包括江北區、北碚區、渝北區3個行政區部分區域，規劃總面積1200平方公裡，可開發面積550平方公裡。

重慶市政府成立了以市長為組長的兩江新區開發建設領導小組，負責研究、協調、決定兩江新區開發建設的重大事項﹔下設辦公室，設在兩江新區管委會。[1]

兩江新區管委會採取“1+3”的管理模式，即兩江新區管委會會同江北、渝北、北碚三個行政區，共同推進新區開發建設。兩江新區黨工委、管委會作為市委、市政府的派出機構，受市委、市政府委托，代管兩路寸灘保稅港區管委會，直接管理兩江工業開發區（由兩江新區投資集團開發建設）﹔重慶市政府以授權或委托形式向兩江新區下放283項市級行政審批等管理事項和權限，並出台《兩江新區管理辦法》（重慶市人民政府令第 303 號），以政府規章制度的形式明確了兩江新區管理權限。兩江新區管委會在規劃范圍內行使相應的行政許可、行政處罰等行政管理權，負責新區經濟、規劃、統計、產業布局、重大投資項目的建設等工作﹔兩江新區經濟社會發展規劃、分區規劃、專項土地利用總體規劃、生態環境保護規劃、交通規劃和其他重點專項規劃由兩江新區管委會會同三區政府編制，按規定報批后組織實施，轄區政府根據職責負責區內社會事務工作，接受兩江新區對經濟建設和開發開放工作的指導、協調。2016年重慶市政府撤銷北部新區管委會，其職能職責劃歸兩江新區管理委員會，兩江新區直管區面積再次擴大，管理體制進一步優化，提高了行政效率。

兩江新區管委會下設辦公室、組織部（人力資源局）、宣傳部（新聞中心）、政策法規室、財務局（金融辦）、經濟運行局、統計局、建設管理局、工業促進局、服務業促進局、教育局、社會保障局和機關黨委等13個職能局（室）﹔設立兩江新區規劃分局、國土房管分局、環保分局、國稅局、地稅局、市場和質量監督管理局6個直屬機構。

兩江新區積極探索“開發公司+地方政府”管理模式，以資本作為紐帶，兩江新區管委會控股，各行政區參股，成立兩江新區開發投資集團公司（以下簡稱“兩江集團”）。在開發新片區時，兩江集團代表管委會與所在行政區合資，成立控股公司進行開發建設，其中，兩江集團控股佔55%，行政區控股佔45%，三個行政區負責管理社會事務，如征地、拆遷、安置，兩江集團負責建設開發、投融資及招商引資。通過這一管理模式，兩江新區與三個行政區在土地增值收益、新增稅收分配等方面形成利益共享、風險共擔的機制，充分調動了新區各利益主體參與開發建設的積極性和主動性。[2]

（二）甘肅蘭州新區

蘭州新區位於蘭州市北部秦王川盆地，距蘭州市區38.5公裡，地處蘭州、西寧、銀川三個省會城市共生帶的中間位置，規劃面積806平方公裡，轄永登、皋蘭兩縣五鎮一鄉，現有人口10萬人。

甘肅省政府成立由省長任組長的蘭州新區規劃建設協調推進領導小組，負責新區開發建設重要工作和重大事項的指導、統籌協調和督促落實。

甘肅省批准蘭州市設立蘭州新區黨工委、管委會，作為蘭州市委、市政府派出機構，正廳級建制，享有市一級管理權限，負責新區范圍內行政管理和提出新區區劃調整意見，組織領導新區的開發建設。蘭州新區設立直管區，行政托管中川、秦川、西岔3個鄉鎮的55個行政村和1個社區，全面負責經濟發展和社會事務，實行“新區-鄉鎮”兩級管理。未實行托管的上川鎮、樹屏鎮、水阜鄉隸屬關系和管理體制不變。

蘭州新區管委會內設黨政辦、紀工委（監察局）、財政局（金融辦、國有企業監督管理辦公室）、經發局（統計局）、招商局、規劃國土局、公安局、社會保障局、行政審批局等20個職能部門﹔設立土地儲備中心、綜合服務中心等6個事業單位﹔分別設立蘭州市工商局蘭州新區分局、食品藥品監督局蘭州新區分局、質量技術監督局蘭州新區分局等5個垂直管理機構﹔設立蘭州市中級人民法院蘭州新區綜合審判庭、蘭州市檢察院蘭州新區檢查處等司法機關。

蘭州新區經過多次機構調整，行政管理體制逐步完善，經濟建設和社會管理職能健全，具備了准一級政府職權，能夠有效地統籌新區經濟社會發展。

（三）貴州貴安新區

貴安新區位於貴陽市和安順市中心地帶，規劃范圍涉及貴陽市花溪區、清鎮市和安順市的平壩縣、西秀區，共2市4縣（市、區）18個鄉（鎮），現有人口65萬人，規劃控制面積1795平方公裡。

貴州省成立以省委書記為組長，省長、副書記、常務副省長分別任副組長的貴安新區規劃建設領導小組，負責決定貴安新區規劃建設的重大方針政策，統籌協調解決貴安新區規劃建設中的重大問題和其他重要事項。下設領導小組辦公室，設在貴安新區管委會，管委會主任兼任辦公室主任。

貴安新區黨工委、管委會是省委、省政府派出的正廳級機構、貴安新區規劃建設領導小組日常辦事機構，承擔領導小組辦公室職責，行使部分省級管理權限和市級經濟社會事務管理權。按照《貴州省人民政府關於設立貴州貴安新區管理委員會的通知》（黔府發〔2012〕37號）規定，貴安新區管委會主要負責編制實施新區各類發展規劃，組織新區重大基礎設施建設，研究制定新區招商引資和投融資政策，統籌安排財政專項資金，統計新區主要經濟指標等職責。

貴安新區設立直管區，行政托管貴陽市花溪區湖潮鄉、黨武鄉，清鎮市紅楓湖鎮，安順市平壩縣馬場鎮、高峰鎮，面積約470平方公裡。新區管委會全面負責直管區內的政治、經濟、文化、社會、生態文明等，行使市級經濟社會事務管理職權。直管區四個鄉鎮和所在地園區管理機構(社區服務中心)，與原鄉鎮政府實行“一套人馬、兩塊牌子”，行使縣級經濟社會事務管理權﹔非直管區分別由貴陽市和安順市各級政府負責本區域開發建設和社會事務管理等各項事務，涉及新區整體長遠發展的土地利用、產業布局、重大基礎設施項目、重大服務項目等須經貴安新區規劃建設委員會備案或審核。

貴安新區管委會內設黨政辦公室、經發局（交通運輸局、投資促進局、統計局）、財政局（金融辦）規劃建設管理局、社會事務管理局、城市管理局等12個職能部門。2015年新成立行政審批局，統一行使經濟、建設、城管、農林水務等方面的行政審批職能﹔設立土地儲備中心、政務服務中心、發展研究中心等13個直屬事業單位﹔協調省法院、檢察院、公安廳、國稅地稅、國土環保等部門在新區設立13個省直派駐機構﹔成立電子信息產業園指揮部等6個臨時機構（指揮部）。

按照貴州省人民政府關於創新貴安新區管理體制若干問題的意見(試行)（貴州省人民政府公報, 2014年11期），貴安新區根據開發建設實際，劃分了直管區和非直管區，並在管委會內部建立了相對完善的行政管理機構，賦予了比較全面的經濟社會管理權限，逐步形成“統一領導、統一規劃、統籌協調、共享政策、分區運作”統分結合的行政管理體制。

（四）四川天府新區

天府新區位於四川省成都市主城區南偏東方向，由成都片區、眉山片區、資陽片區三大片區組成，規劃面積1578平方公裡，范圍涉及成都高新區南區、雙流區、龍泉驛區、新津縣（1293平方公裡），眉山市彭山區、仁壽縣（94平方公裡），資陽市的簡陽市（191平方公裡），共7縣（市、區）37個鄉鎮，人口205萬人。

天府新區採取“統一領導、統一規劃、分市實施”的管理體制，即省政府設立天府新區規劃建設委員會，省長任主任，負責天府新區總體規劃制定並監督實施，協調解決開發建設重大問題，成都、資陽和眉山三市分別成立建設委員會，三市政府按照統一規劃各自承擔建設任務。管理體制上採用“1+3”的錐形結構，即四川省政府派出設立天府新區管理委員會，中央編辦批復設立四川天府新區管理委員會辦公室作為其常設機構，暫設在省發改委，內設政策法規處、綜合行政處、規劃建設處等6個部門，負責新區發展的政策研究、運行監測、督促指導、績效考核、規劃管理、重大產業布局和重大項目推進等工作，協調指導3大片區管理機構在開發建設過程中遇到的困難和問題。

天府新區成都片區管委會（正廳級）作為成都市政府派出機構，行使市級經濟管理權限，全面負責成都片區直管區開發建設、經濟發展、政策制定、公共服務和社會管理工作。2014年7月，成都片區設立直管區，托管雙流區12個鎮及華陽街道部分區域，全面負責經濟社會管理事務。直管區內除華陽街道外，其余12個鎮同時增挂街道辦事處牌子，街道辦事處作為管委會的派出機關，人大、政協、人武、婚姻登記等事務仍由雙流區管轄。

成都片區管委會內設紀工委（監察局、審計局）、辦公室、組織部（人力資源局）、規劃建設和城市管理局、國土資源和房產管理局、投資服務局、科技發展和宣傳策劃局、經濟發展局、財政和金融服務局、社會事業局等10個職能部門，土地儲備中心、政務服務中心2個事業單位﹔成都市設立天府新區成都片區質量監督局、食藥監局、工商局等6個直屬機構。

眉山市設立眉山片區管委會，行使市級經濟管理權限。資陽市在其代管的簡陽（縣級市）設立天府新區資陽片區管委會，內設8個分局（辦），接受市有關部門的業務指導。2016年5月，經國務院同意，簡陽市改由成都市代管，天府新區的開發主體由原來的三大片區減少為兩大片區。

三、比較分析四個新區的啟示

通過四個新區比較分析，可以得到以下幾點啟示：

一是均成立以省市主要領導任組長的領導小組，負責新區重大決策、重大事項的指導、協調和督促落實。這有利於協調各開發主體的利益關系，充分調動全省資源支持新區開發建設。

二是均劃分了直管區和非直管區。國家級新區的規劃范圍往往跨行政區域，涉及利益主體多，開發建設面積廣，管委會組建之初，管理權限不明晰、隊伍建設薄弱，開發建設很難在全區范圍內全面鋪開。通過劃分直管區和非直管區，一方面有利於發揮管委會主體作用，最大限度調動新區有限的財力、物力、人力集中開發直管區，又避免了大量的溝通協調工作，提高行政效率﹔另一方面，非直管區享受直管區同等政策待遇，有利於調動相關行政區參與開發建設積極性。

三是管委會機構設置都比較完善。如甘肅蘭州新區管委會除內設20多個職能部門外，還設立6個事業單位、5個垂直管理機構和公檢法機構﹔貴州貴安新區內設13個職能部門，設立了13個直屬事業單位和13個省直派駐機構。依托完善的職能機構，新區能夠獨立履行開發建設職責。

四是賦予新區較為完整的開發建設管理權限。如重慶市政府以授權或委托形式向兩江新區下放283項市級行政審批等管理事項和權限。貴州省政府連續兩次向貴安新區下放省級行政審批權限，共計38項，重點賦予貴安新區管委會省級投資項目建設、土地礦產資源開發利用、市場主體培育、城市建設、外商投資及涉外事務等方面的審批、核准、備案和管理權。

四、完善西咸新區行政管理體制的建議

目前陝西西咸新區的行政管理體制是新區管委會按照省政府授權或委托，行使新區開發建設管理權，在發展戰略、規劃土地、宣傳招商、財政融資、風險防控和干部人事等方面實施統一管理﹔西咸新區下設五個新城管委會，新城管委會作為開發建設主體，履行規劃、項目、建設、土地管理等審批權限，全面負責新城開發建設﹔按照“行政區劃不變、統計口徑不變、利益格局不變”的原則，協調西安、咸陽兩市與新區之間關系。[3]

西咸新區的行政管理體制在成立之初充分調動了各方積極性，有力地推進了新區開發建設，但隨著新區發展一些問題也逐步顯現，管理權限不到位、機構設置不健全、與省直部門和西安、咸陽兩市對接協調不暢、內部兩級管理權責有待明晰等，在一定程度上制約著新區健康發展。借鑒兩江、蘭州、貴安、天府等國家級新區行政管理體制的做法，現就完善西咸新區行政管理體制提出以下建議：

一是建議成立以省委或省政府主要領導任組長的西咸新區開發建設領導小組，負責決定西咸新區規劃建設的重大方針政策，統籌協調解決新區規劃建設中的重大問題和其他重要事項。

二是進一步落實新區開發建設管理權限。認真落實省委、省政府《關於加快西咸新區發展的若干意見》，賦予新區在項目建設、城鄉統籌、規劃實施等方面省、市級管理權限及部分社會事務管理權限﹔省直部門要提出支持西咸新區簡政放權的清單，明確下放西咸新區省級經濟管理權限目錄﹔西安、咸陽兩市政府及相關縣（市、區）政府要將涉及西咸新區的經濟社會事務管理權，逐步委托新區行使。

三是健全新區機構設置。根據開發建設需要，逐步設立環保、公安、安監等省直派駐機構，以及法院、檢察院等司法審判機關。按照大部制、綜合性、簡政效能的原則，進一步調整新區現有的職能部門，探索整合工商、質監、食藥監、知識產權等市場監管職能，成立專門的市場監管綜合協調機構，實現市場監管領域的統一管理﹔成立行政審批局，建立“一顆印章管到底”高效、透明的行政審批服務機制。

四是完善兩級管委會管理體制。梳理西咸新區和各新城兩級管委會的權力清單，明確管理主體責任、開發主體任務邊界，加大新區管委會在資產管理、債務管理、制度建設、債務風險防控等方面的統籌，做好項目申報、行政審批、土地保障等方面的服務，進一步向各新城下放開發建設權限，逐步形成“統分結合、有統有分、責權對等、高效運轉”的內部管理體制。

五是探索合作開發共贏的管理模式。借鑒兩江新區“開發公司+地方政府”管理模式，西咸新區可以考慮與所在行政區以資本為紐帶，在水務、燃氣、土地開發、軌道交通等領域開展合作，使各利益主體深度參與新區開發建設，實現利益共享、風險共擔。

[作者簡介] 朱江濤，陝西西咸新區研究院科研處干部、助理研究員﹔盧向虎，陝西西咸新區研究院科研處長、研究員、經濟學博士。

參考文獻

[1] 盧向虎.西部國家級新區管理體制之比較[J]. 城市, 2015(8):53-58.

[2] 曹雲.國家級新區比較研究[M]. 北京:社會科學文獻出版社, 2014.

[3] 江澤林.西咸三年[N].陝西日報，2015-3-18.

（陝西西咸新區研究院王陳偉、魯雯雪、張寧對本文成稿亦有貢獻。）