脫貧攻堅中移民搬遷“陝西樣本”的重要啟示

[摘 要]通過移民搬遷安置農村貧困人口既是實施精准扶貧、精准脫貧基本方略的重要組成部分，也是全面打贏脫貧攻堅戰的關鍵舉措。以“挖險根”和“拔窮根”為政策出發點，兼顧扶貧、生態和發展等多維目標的陝西移民工程是脫貧攻堅的成功實踐。移民搬遷“陝西樣本”對山區脫貧、社會治理、政府職能、城鎮化建設等都具有重要的現實意義。

一、研究問題的提出

全面建設小康社會最艱巨最繁重的任務在於農村地區，特別是在集中連片特困地區。黨的十八屆五中全會已明確提出，到2020 年我國現行標准下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。如何更好地找到“貧根”並對其進行對症下藥及靶向治療對於打贏脫貧攻堅戰、提高減貧實效至關重要。2015年6月18日習近平總書記在貴州調研期間專門組織召開的涉及多個集中連片特困地區扶貧攻堅座談會上明確指出，實現貧困人口的精准脫貧要因地制宜研究實施“四個一批”的扶貧攻堅行動計劃，即“通過扶持生產和就業發展一批、移民搬遷安置一批、低保政策兜底一批、醫療救助扶持一批”。移民搬遷在精准扶貧方略和體系中的地位得以正式確立，在減貧實踐中發揮著愈加重要的積極作用。2016年7月19日習近平總書記在寧夏永寧縣閩寧鎮原隆移民村考察時指出，移民搬遷是脫貧攻堅的一種有效方式﹔要總結推廣典型經驗，把移民搬遷脫貧工作做好。

2011年5月6日陝西省委、省政府正式啟動實施的、被譽為新中國成立以來最大規模移民工程的陝南地區避災移民搬遷工程是秦巴山區大規模移民搬遷安置的“開山之作”，也開辟了減少貧困的有效實現路徑，打通了精准扶貧的“最后一公裡”。這一“敢為人先、主動創新”“領跑最先一公裡”的區域性重大移民搬遷決策完全契合精准扶貧、精准脫貧的要求，生動証明了通過搬遷安置解決一批農村貧困人口的可行性。陝西大規模移民搬遷不僅引起了社會和學術界的廣泛關注，還創造了諸多可借鑒、可復制、可推廣的成功經驗，被稱之為移民搬遷的“陝西樣本”。這引起了很多學者的密切關注並產生了諸多研究成果。何得桂和黨國英基於政策執行的視野對以陝南地區移民搬遷安置政策執行偏差及其影響等進行了多層面、多維度的剖析和展望。[1]有學者基於陝南地區移民搬遷的實証分析，對連片特困地區精准扶貧的“結構性制約”問題展開了研究。[2]有學者對西部山區扶貧移民安置型社區治理及創新問題進行了較為深入的研究。[3]與此同時，城鎮化背景下移民搬遷過程中的政府作用也引發學者的探討。[4]盡管很多學者對以陝南地區為典型代表的移民搬遷“陝西樣本”進行了幾乎全景式的研究，但是還缺乏對產生和引發的啟示展開應有的研究。本文力圖彌補上述缺憾，較為系統地探討在脫貧攻堅進程中移民搬遷“陝西樣本”的若干重要啟示。

二、挖險根與拔窮根：移民搬遷的“陝西樣本”

政府推動下，以“避災減貧”為目標，以農民為主體，堅持頂層設計與基層創新相結合的陝西大規模避災扶貧移民搬遷工程不僅僅是簡單地“搬家”和物理空間的變化，還是增強社會互動、推動農村城鎮化和農業現代化的過程。[5]經過五年多的積極探索和認真實踐，陝南地區已累計完成搬遷32.4萬戶、111.89萬人。作為以“挖險根”與“拔窮根”為核心追求的陝西移民搬遷政策取得了較為顯著的經濟、生態和社會效應，產生積極且廣泛的社會影響。

從政策成效來考察，陝西省移民搬遷活動總體向好，綜合效益明顯。通過移民搬遷的開展使得受災害威脅的群眾遠離了“災害源”，山區農民意外傷亡率明顯下降﹔搬遷群眾的生產生活條件得到明顯改善，提高了公共服務的可及性並推進了公共服務均等化的發展﹔搬遷群眾的生產生活方式更加多元化、現代化﹔移民搬遷的推進在很大程度上減少了人對大自然的無序擾動，遷出區生物多樣性增加，陝西的生態環境得以進一步改善。通過開展大規模移民搬遷活動，既加速了陝西城鎮化發展進程，也拉動了移民搬遷區域經濟的快速發展，促使當地社會整體福祉也有了大跨越。與沒有進行移民搬遷的農戶相比，移民搬遷戶的整體處境明顯改善，財產性收入大大增加，山區脫貧致富步伐顯著加快。在推進避災扶貧移民搬遷工程中，陝西省不僅注重實現“搬得出、穩得住”的目標，還高度重視移民搬遷群眾“能致富”目標的達成。產業培育作為核心，通過強化規劃引領、鼓勵基層探索、增強社會協同和推進產業融合等方式，讓搬遷群眾增收有渠道、就業有崗位、創業有門路，經濟社會效益日益凸顯，基本上實現了“搬得出、穩得住、能致富”的預期目標。

陝西移民搬遷的實踐充分証明，兼顧避災、扶貧、生態和發展等多維目標的移民搬遷活動是推進精准扶貧、精准脫貧的重要路徑，也是推動陝南加快發展的有力舉措。實踐証明：陝南移民搬遷工程既是破解秦巴山集中連片貧困地區發展難題和統籌城鄉發展的積極探索，又是促進山區城鎮化、農業現代化和公共服務均等化的重大舉措，也是貫徹習近平總書記提出的“五個扎實”要求，特別是貫徹落實“扎實做好保障和改善民生工作”的重要體現。2014年1月下旬，李克強總理在陝南視察時強調指出，“要通過區域整體開發創造有利於‘造血式’扶貧的大環境，使貧困群眾有更多公平的發展機會，推動精准扶貧更加有效、更可持續。要對不具備生存條件的地方進行整體搬遷，通過發展小城鎮，一方面把扶貧資金不投到那些該搬遷的村，避免浪費﹔另一方面也可使搬遷的群眾享受城裡人一樣的公共服務。”這體現了中央對陝西移民搬遷工作的充分肯定。2016年3月24日，中央財辦副主任兼中農辦副主任韓俊同志在陝西調研的時候，明確提出，“中央制定脫貧攻堅‘五個一批’之‘易地搬遷一批’政策就是源於陝南移民搬遷的成功實踐。”

三、移民搬遷“陝西樣本”的重要啟示

在脫貧攻堅進程中移民搬遷“陝西樣本”是精准扶貧、精准脫貧的生動而成功的實踐。

（一）移民搬遷安置可成為山區擺脫貧困的“治本之策”

擺脫貧困是人類社會發展的永恆主題，更是現代化、城鎮化進程中我國山區發展的重要目標。然而，由於環境資源承載能力較弱、人口居住極其分散以及各類地質災害頻發，以往的扶貧方式大都難以真正取得實效。這是因為以往扶貧的共同做法，主要是注重對貧困村修路、建水窖、改電、翻修村委會，這些雖然與貧困戶的發展有關、投入巨大，但是還未觸及減貧的核心問題，導致扶貧成效不明顯。隻有通過徹底斬斷致貧返貧鏈條，實現“挪窮窩、改窮業、斷窮根”，才能更好地做到“擺脫貧困”，而不是深受貧困束縛。尤其在那些滑坡、泥石流等自然災害頻發區域，如秦巴山區、雲貴高原，頻繁的人類活動以及有限的環境資源承載能力，事實上加劇了山區各類自然災害發生的風險。採取主動出擊而不是被動應對的方式，將高寒偏遠山區居民從山上搬遷到開闊平坦的安全地帶，既提高了他們的安全系數、減少其脆弱性和地質災害風險發生的概率，是一種至少“三贏”的決策。也就是說，在貧困山區、災害頻發疊加的區域，與其加大扶貧力度或投資巨大進行災后就地重建，還不如主動地在自然災害脅迫面前進行“科學妥協和讓步”，採取規避各類風險的“搬遷式移民安置”方式或道路。

事實上，在陝南地區2011年啟動實施大規模避災扶貧移民搬遷工程之前，當地也先后推出過各類的遷移、扶貧舉措，但令人遺憾的是總是跳不出簡單“復制農村”的“怪圈”。山區居民和新建房屋仍然面臨著各種地質災害的嚴重威脅，不僅難以享受到均等化的公共服務，也難以有效地擺脫貧困。實踐探索和理論研究均已表明：實施移民搬遷政策可以讓山區群眾徹底地擺脫“受災—貧困—扶貧—再受災—再貧困—再扶貧”的惡性循環﹔“從山溝到城鎮，從土屋變洋房，生活水平有了質的飛躍”﹔它有效幫助山區移民對象鏟除“險根”、拔掉“窮根”，可謂一舉多得、標本兼治。政府推動、企業參與、社會協同和群眾自願的以減輕環境資源承載力、提高人口和產業聚集效應、減少山區民眾災害脅迫為核心的移民搬遷這一重大舉措是“以退為進”的有效路徑，對於減少貧困、改善民生、保護生態環境等都具有舉足輕重的作用。與此同時，“移民”不僅是最為重要的一種扶貧路徑，從古到今還是解決區域均衡發展的重要方式。在這些意義上，移民搬遷無疑可以成為我國山區擺脫貧困的“治本之策”。[6]

（二）預防式治理的扶貧方式是減災治貧的發展方向，也是政府職能轉型的可行之路

治理之道如何選擇，事關治理成效。從時間維度、主動性和前瞻性的角度，可以將令人眼花繚亂的治理劃分為被動型治理（或稱為滅火式治理、運動式治理）和預防式治理。被動型治理更多指的是對相關事務或事件已經發生后治理主體所採取的應對舉措，主動性和前瞻性均不足，在一定意義上屬於“事后補救”的范疇。預防式治理則強調治理主體本著未雨綢繆的理念，在相關事務或事件尚未發生時，主動採取各種手段和方式進行處理，力爭取得事半功倍的成效。移民搬遷是非結構性減災的重要方式，陝西移民搬遷工程對於我國加強各類災害防災減災的重要啟示價值在於“防范勝於治療”。“結構式減災”通常隻能治標而無法治本，非結構式減災才是降低未來自然災害損失的有效手段。[7]我國最早的醫書《黃帝內經》認為，“不治已病治未病”，體現了重在預防的理念。如果說災害（或者說風險）也是人類社會中的一種“疾病”，治療它的關鍵在於預防。道家的鼻祖老子所提出的主張，“為之於未有，治之於未亂”，所反映的也是一種重在預防的思想。正如有的學者所言：面對未來的發展以及風險社會的出現，減災治貧要“跳出以往‘應急救援、原地重建’傳統的治理型抗災邏輯，政府要展現出足夠的魄力和遠見，採取具有預見性的減災策略”。[8]就是說，避災扶貧移民搬遷活動不是被動型的治理舉措，而是主動型、預防式的治理路徑。它在具體執行中雖然還存在一定的問題，但是已顯示出前瞻性、主動性的特點，展現出減災致貧的未來發展方向，具有廣闊的發展前景。

陝西移民搬遷還表明：減少風險是環境改善和擺脫貧困的重要結合點，政府在這一進程中可以扮演更加積極、更具智慧的角色，而不是被動的應對者，更不能只是充當“滅火者”的角色。改善環境、擺脫風險是實現可持續生計的重要手段，也是政府職能的重要體現。主要決策者在陝南所實施的大規模移民搬遷安置政策已超越“擺脫貧困”的理念和做法，高位推動進行“看真貧、扶真貧、真扶貧”，其本質特征在於“擺脫風險”或者說“減少風險”。它不僅改善了陝南山區生態環境，也推動了精准扶貧﹔既遠離了自然災害風險，也更好地融入現代社會。從政策制定的出發點來看，陝南避災移民搬遷政策實施既要擺脫以地質災害為主的自然災害風險，實現“挖險根”的目的，也要擺脫以經濟貧困為核心的貧困風險，實現“拔窮根”的落腳點。這種理念和行為其實已經跨越了被動型治理，朝著預防式治理的方向有力邁進。它背后所反映的是政府職能主動性轉型。事實上，現代政府管理的目的是“使用少量的錢預防，而不是花大量的錢治療”“發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用” 這一基本背景和大趨勢下，[9]陝西移民搬遷所揭示的邁向預防式治理之道或許能夠提供有益的啟示。預防式治理對於減少治理風險、減輕公共部門負擔和增強治理的主動性具有不可忽視的價值。

（三）移民搬遷式就近城鎮化要成為中國新型城鎮化的重要推進模式

城鎮化推進模式關系到“鄉土中國”邁向“城鎮中國”的進度和水平。2011年5月正式啟動的史無前例的陝南避災移民搬遷工程，規模宏大、類型復雜、持續時間長，是新型城鎮化發展思路在秦巴山集中連片特困地區因地制宜的深入實施和表率。作為涉及生態、經濟、社會、公共服務保障、文化等諸多層面的陝西移民搬遷工程體現了不再“簡單復制農村”的老路，而是強調通過集中安置的方式以及“三靠近”原則（靠近城鎮、靠近園區、靠近中心村）來實現移民搬遷和城鎮化相結合道路。在這一過程中，突出“以產定搬、以搬促城、產城融合”的移民搬遷思路，各種類型的產業園區等規模化的市場經濟形態，形成了較為有力的產業支撐，同時新型籌資模式、社區化治理、信息化管理系統，這些都有利於移民搬遷安置活動，也有利於當地城鎮化的穩健可持續發展。5年多的實踐探索顯示：開展移民搬遷活動是快速提升貧困山區城鎮化水平的有效路徑，更是推動就地（近）城鎮化的有力舉措。在移民搬遷中有效推進了城鄉統籌，不僅有利於增強農村社會穩定，也顯著提升了城鄉發展活力，還有助於集中連片特困地區減少貧困及社會風險。

由於地形地貌的差異性，國情的復雜性，地區經濟發展的非平衡性，中國推進新型城鎮化不可能隻有一種方式，而應是多元化路徑或模式。有學者研究發現，我國推進城鎮化的模式有7種，即建立開發區、建設新區和新城、城市擴展、舊城改造、建設中央商務區、鄉鎮產業化和村庄產業化。[10]事實上，2011年以來陝南地區所採取的“政府主導、農戶自願、市場參與、梯次推進”的引導方式，所呈現的“山上建園區，山下建社區”的搬遷模式，“離土不離鄉”為主的集中安置與就業方式及其所形成的“倒逼”效應，是對已有推進模式的豐富和發展，也是帶動農村發展的重要體現，可稱之為“移民搬遷式就近城鎮化”。移民搬遷式就近城鎮化模式既改善了山區生態環境，也明顯改善山區農戶居住環境及生產生活條件，推動了精准扶貧﹔移民搬遷戶既遠離了自然災害風險，也更好地融入現代社會。對於我國城鎮化多元路徑的探索無疑具有較高的借鑒價值。特別是西部地區以及貧困地區可以把這種移民搬遷型就近城鎮化道路作為重要的選項或者推進模式。這對於節約社會成本、促進基層和諧以及提高城鎮化的效益無疑都具有明顯的積極作用。

[作者簡介] 何得桂，西北農林科技大學公共管理系副教授、管理學博士﹔董宇昕, 西北農林科技大學公共管理系學生。

參考文獻

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[2]何得桂，黨國英，楊彥寶.集中連片特困地區精准扶貧的結構性制約及超越——基於陝南移民搬遷的實証分析[J].地方治理研究，2016（1）:31-45.

[3]何得桂. 西部山區避災扶貧移民型社區管理創新研究——基於安康的實踐[J]. 國家行政學院學報，2014（3）:97-101.

[4]何得桂. 城鎮化背景下山區避災移民過程中政府作用分析[J].前沿，2015（6）：17-21.

[5]何得桂. 陝南地區大規模避災移民搬遷的風險及其規避策略[J].農業現代化研究，2013（4）:398-402.

[6]何得桂.西部山區避災移民搬遷政策執行研究：陝南的表述[M].北京：人民出版社，2016：289.

[7]Kundzewicz Z.W. Non-Structural Flood Protection and Sustainability[J].Water International, 2002，27(1),PP.3-13.

[8]何得桂，廖白平. 機遇與挑戰: 西部地區開展避災移民的 SWOT 態勢分析——以陝南為例[J].災害學,2014(2).

[9][美]戴維 奧斯本,特德 蓋布勒. 改革政府——企業家精神如何改革著公共部門[M].周敦仁譯.上海：上海譯文出版社,1996：20.

[10]李強，陳宇琳，劉精明. 城鎮化“推進模式”研究[J].中國社會科學,2012(7).