推進簡政放權改革——銀川設置行政審批服務局的變革、沖擊與挑戰

2015年，銀川市金鳳區新落成的市民大廳裡，陸續迎來了400多個來自全國32個省市及國際考察團共約8000余人，人民日報、新華社、中央電視台等權威媒體也紛紛對在這裡進行著的“相對集中許可權”改革給予了熱情的關注。2016年2月2日，李克強總理指著市民大廳內陳列著的封存了69枚公章的玻璃櫃說：“這個玻璃櫃絕不能再打開！”

邊遠西部的塞上，緣何開出了如此絢爛的改革之花？故事，還要從一篇新聞說起……

一篇新聞

2014年5月21日晚上，剛結束了一天會議的銀川市市委書記回到辦公室，像往常一樣，拿起桌上的人民日報，一篇題為“一顆印章管到底”的文章讓他眼前一亮，天津濱海新區把發改委、經信委、司法局等18個部門18顆印章管理的216項審批職責歸到一起，成立行政審批局，啟用行政審批專用章，實現了濱海新區范圍內“一顆印章管審批”。看到這裡，一種大膽的設想涌上心頭：“天津濱海新區能做到的，我們銀川能不能做到，甚至做得更好？！”

來銀川已經有3個年頭了，他無時無刻不在思考破解銀川發展難題之策。銀川市的經濟總量佔整個寧夏的經濟總量的50%，而投資對銀川市經濟發展的貢獻率為75%。2011年，銀川經濟工作已經項目化，政府工作圍著項目轉，人圍著項目干﹔然而2013年群眾路線教育實踐活動中群眾普遍反映，審批服務、政府服務的“最后一公裡”死活打不通。銀川不靠邊不靠海，市場發育相對滯后，與發達地區相比沒有任何優勢﹔目前靠免費為企業提供土地招商引資已經不可能。銀川市委市政府提出打造“比東部更優、在西部最優”的發展環境，可抓手在哪裡？

中央在強調簡政放權、放管結合、優化服務，可是各職能部門的興奮點依然在審批，“重審批，輕監管﹔以審批代監管”。銀川市場監管局將1/2的人力投入到繁雜的審批工作中，有多少心思投入事中事后監管？破除“以審批代監管”的釜底抽薪之舉在哪裡？

他走到桌前，拿起當天下午銀川市編辦提交的研究報告:深化行政審批制度改革既有良好基礎，又面臨著不進則退的關節點。

良好基礎：從2002年到2013年，銀川先后開展了十二輪行政審批事項清理規范工作。行政許可事項由398項減少到81項，減幅80%，非許可事項由117項減少到68項，減幅42%，審批事項累計減少366項，減幅達71%。2013年開始的全國首家開展審批事項“清零”和非許可審批事項清理規范工作，建立起了審批事項目錄管理制度，在自治區率先取消了“非行政許可”審批類別。

不進則退：銀川市2008年開展的政府機關扁平化改革，已經把各個部門行政許可權集中到部門內部一個處室，即實現了行政許可權相對集中的1.0版本，將部門行政審批權集中到一個內設機構。2009年開始推行行政許可權相對集中的2.0版本，即通過“三集中、三到位”將部門行政許可權集中到一個平台（政務服務中心）。但是行政審批權力依舊集中在各部門手中，政務服務中心依舊扮演著行政審批“傳達室”、“收發室”的角色﹔所謂的聯合審圖、聯合勘驗、聯合驗收、系統優化審批流程，缺乏體制性支撐。

作為自治區委常委，他深知國務院批復《寧夏內陸開放型經濟試驗區規劃》后，自治區領導一直想從體制機制上尋找先行先試的突破口。

第二天一早，一夜難眠的市委書記就要求市編辦就深化行政審批體制改革開展調研。2014年7月29日，銀川市常務副市長率隊前往天津濱海新區學習調研，調研結束后提交了一份調研報告。自治區主要領導在調研報告上批示：“銀川市學習天津濱海新區，多局變一局，我看可以搞試點。”銀川市市委借機構改革之機，6次召開專題會議研究行政審批服務局籌建工作。2014年10月17日，自治區黨委批復《銀川市人民政府職能轉變和機構改革方案》。據此，2014年10月22日，銀川市成立了我國省會城市中第一個行政審批服務局，實現了相對集中行政許可權的3.0版本，即把行政許可權相對集中於一個行政機關。

就這樣，一篇新聞報道“戲劇性”地開啟了銀川市行政審批制度改革的新篇章。

破土而出

一是，職能怎麼定？新成立的行政審批服務局以相對集中行政許可權為主要特征，但“集中”的內容到底是什麼？集中到什麼程度為合適？經過反復思考與利弊權衡，銀川市市委市政府最終決定：按照“先易后難、循序漸進、統一劃轉、集中審批”的原則，將發改、建設、食藥、教育、工信、司法、商務、水務、民防、交通、文廣、質監、民政、財政、安監、統計、體育、環保、工商、旅游、城管、衛生、園林、住房保障等26個部門承擔的153項（大項）行政審批事項和部門管理事項整體劃轉到行政審批服務局。這樣，除國土、公安、規劃、人社四個部門由於垂直管理、專業性強、無許可事項等原因無須劃轉職能外，其他所有部門不再保留原有的審批職權。

主持行政審批服務局組建工作的常務副市長回想當時的情景仍記憶猶新：“劃轉審批權的時候，我一個月召集了6次專題會議……各部門不同意，那也沒辦法，我就告訴他們，‘必須這麼改，不行你就去找書記！’”

二是，隊伍怎麼建？為了打造一支專業化的審批人員隊伍，審批服務局按照“編隨事轉、人隨事走”的原則，對26個部門的審批人員和編制進行了統一劃轉。改革后，60多名審批服務局工作人員全部承擔了原來由580人承擔的153項審批事項和部門管理事項。

為了確保改革成效，審批服務局的選人方式幾乎是前所未有的“霸氣”。齊副局長從前是編辦的“元老”，編制完畢審批服務局改革方案后，領導說：“你對這塊工作熟悉，就到這裡上班吧！”就這樣，他成了審批服務局的副局長，又和由市委副秘書長轉任的楊局長一起，重點負責審批服務局的人員隊伍組建。他說：“當時我們選人，主要是三個標准：一是35歲以下﹔二是從事審批工作﹔三是業務骨干。我們直接在系統庫裡選人，看上誰選誰，不跟單位和個人打招呼。”

三是，機構怎麼組？在對集中后的審批職能進行審視細分和歸並重組后，審批服務局最終確定了七個核心業務處室：投資項目處，市場服務處，文教衛生處，社會事務處，建設交通城管處，環保園林水務處，勘驗商服處。值得一提的是，考慮到現場勘驗等工作對資源整合和跨部門合作的要求較集中，審批服務局創新性地設置了勘驗商服處,統一協調各處室關於聯合現場勘驗等溝通合作的需求，收到了良好的效果。

四是，大廳怎麼用？審批服務局入駐的銀川市民大廳佔地面積260畝，建筑面積12.6萬平方米，如果僅僅審批服務局一家單位入駐，不但不能充分利用大廳的資源，153個審批事項也難以涵蓋企業百姓與政府打交道的方方面面，不能真正切實做到方便群眾。

最終，以“一個大廳全覆蓋”為目標，各單位共設立400多個服務窗口為市民和企業辦理500多項審批及服務事項,市民大廳就像一個全覆蓋的“政務服務便民超市”。銀川市行政審批服務局、公共資源交易中心、社保局、公積金中心、醫保中心、土地權屬管理中心、房產交易中心、公安局出入境管理局、金鳳區政務服務中心、仲裁委等10家單位整體進駐銀川市民大廳辦公﹔市規劃局、公安局、國土局、人社局等4家單位行政審批處整建制入駐﹔市氣象局、消防支隊、煙草局、車管所、國稅車輛稅征收局、地稅社保征收局、自來水公司、電力公司、哈納斯天然氣公司、公証處等16家單位（企業）派駐人員設立窗口。

五是，審批怎麼管？集中審批權是“表”，提升審批效能才是“裡”。為了讓改革看到實效，審批服務局與中興通訊銀川智慧城市研究院合作，研發出“行政審批服務系統”，建立了“車間流水線式”審批，全程留痕，無縫銜接。

有所突破

銀川設立行政審批服務局學習借鑒了天津濱海新區設立行政審批局的有益經驗與成功做法﹔同時，立足於激發市場社會活力，在借鑒中有所突破。

一是，“試行審批改備案”。依托“先行先試”政策，銀川成為全國第一家大力度、全方位的“審批改備案”首府城市。2016年1月6日，銀川選取企業能夠自主決策、審批頻次高、改革效果明顯的3大類78個大項104個小項企業投資項目開展“審批改備案”。審批事項改為備案后,申請人根據規定的備案條件，向審批服務局報送相關資料后，即可開展相關經營活動，審批服務局不對備案資料進行核准或許可。對於不能備案的，實施“雙告知、雙承諾”制度﹔發現違法違規的，通過事中事后監管，予以糾正或處罰。齊副局長認為，與上海“証照分離”試點拿出了6個大項① 來做“審批改備案”改革相比，銀川拿出78個大項、104個小項做試點，力度更大。如，藥店經營許可由國家法律規定，不能輕易改變，但已將小項“藥店變更許可”改為備案。企業認為，“簡政放權，就是簡化政府，放開權力。成立行政審批服務局屬於簡化政府，‘審批改備案’屬於放開權力，這才是根本”。這項改革節省了大量的辦事時間與辦事成本，在調查中社會各界反映最好。基於此，銀川全力爭取上海自貿區試點政策或改革開放初廣東政策，先后兩次向國務院請示，要求取消、下放、調整233項具體審批事項，繼續加大放開權力的力度，充分彰顯敢為人先的氣度。

二是，大力度優化審批流程。銀川行政審批服務局審批權相對集中后，對行政審批流程進行6次系統優化，效果顯著。按照“流程最優、時限最短、資料最少”的原則，取消無效流程，整合重復、破碎的流程，改善低效流程。153個大項（505項具體審批業務）辦理時限由法定的4080個工作日減少到880再到561，減少了86%﹔減少申請資料1378種、審批環節241個，放寬審批條件11項﹔取消、下放審批事項17項。其中，“一表通”便捷審批模式對流程優化、便商利民發揮了不可替代的作用﹔505項具體審批業務中有229項審批業務，隻提交“一張表格”即可辦理。有的甚至突破了現行法律法規規定，如工商登記，原來要提交69個表格，現在隻提交一個即可。項目備案、用地預審、規劃報批、環境影響等不能互為前置，多層級審批變為“車間流水線”，改串聯為並聯辦理，做到了簡單事項立等審批、聯辦事項一口辦理、關聯事項一章多效、勘查驗收統一進行。並以新開發的“行政審批服務系統”鞏固階段性改革成果。

三是，充分依靠大數據技術支撐互聯網+行政審批。2015年9月，智慧銀川大數據中心在國內率先打破信息孤島實現信息共享，已經採集了29個委辦局中的24個部門的靜態業務數據,構建了市一級政府層面的統一大數據平台，整合與挖掘以前由各部門掌握的原始數據。銀川正是運用政府統一數據信息平台釋放的大數據紅利，有效支撐互聯網+行政審批。銀川認為，行政審批+互聯網與互聯網+行政審批屬於完全不同的概念：前者屬於運用互聯網技術將傳統審批制度進行固化﹔而互聯網+行政審批，則是充分運用互聯網技術、互聯網思維、互聯網資源，重新定義審批與監管模式。

首先，拓展“網上審批深度”①。與中興（銀川）智慧研究院共同開發了“銀川掌上審批”手機APP系統，已於2016年5月上線運行，初步實現了實體政務大廳和網上辦事大廳、線上與線下、網上到掌上的審批服務立體化。達到四級標准的網上審批已經由2015年3月的99項具體審批業務，發展到今天的209項，佔具體審批事項的40%。

其次，充分運用市場主體准入審批集中辦理的優勢，選取7大類58項市場准入審批事項，實行“同城通辦”，即市轄三區范圍內實現“統一標准、多點受理、同城通辦、信息共享、審管聯動”，營造了“大眾創業、萬眾創新”的社會氛圍，進一步激發了中小企業干事創業的熱情。截至2016年6月，共辦理企業、個體工商戶注冊登記、食品經營、小作坊許可証等“同城通辦”審批超過1萬件。“同城通辦”做法將在全自治區推廣。

再次，探索誠信體系構建和大數據精准監管，利用備案制和日常監管積累的大數據進行挖掘分析，按照行業、法人群體等不同類別，找出違規事項中的規律，為“審批改備案”后的“精准監管”提供了技術支撐。

初見成效

銀川實現了行政審批體制與審批方式脫胎換骨的質變。設立行政審批服務局，以政府審批代替了過去的部門審批，“多部門審批、多環節流轉、多頭跑路”的狀況明顯改觀，“東市買馬、西市配鞍、南市打掌、北市購鞭”成為歷史。即使在行政審批服務局內，除規定的專家評審會外，局內不再召開任何與審批有關的會，所有辦理事項完全依法依規審批，實行審批責任制，“誰審批、誰簽字、誰負責”，再也不用層層簽字，甚至局長也不用簽一字。

設立行政審批服務局后，行政審批效率顯著提高。2005年時變更企業資質要半年，2009年要3個月，2016年隻要1個月。500多項具體審批業務“一站式”審批，審批效率平均提高75%，50%的審批事項甚至實現即辦﹔對投資3000萬元以上的政府項目，從核准到取得開工許可証，辦理時間從185天縮減到50天以內，社會投資項目縮減到30天以內﹔企業注冊登記由5個部門5個工作日縮減到1個工作日﹔2015年企業注冊達到11831家，增長46%，注冊資本增長68%﹔招商引資到位資金增長超過34%。

制度性交易成本明顯降低。中海宏洋地產有限公司跑審批的袁經理把銀川與毗鄰的兩個省會城市進行了比較，成立行政審批服務局之前，銀川公司與其他地區一樣，要派兩撥人跑審批：一撥跑窗口，一撥跑部門﹔現在隻要把材料遞交給窗口就行了。審批服務局各處室同期同步審批，時間大大縮短，效率比以往有了很大的提升。公司同時在相鄰的H市投資13億多，在L市投資14億多，在銀川投資13個億，但2015年銀川比其他兩個城市利潤多了2000多萬。

2014年年底，綠地集團專門跑審批多年的前期部經理小高接到領導的電話，要求集團呼和浩特分公司在20天內辦完房產預售証。根據小高以往的經驗，在銀川辦理該証一切順利的話也得135天，令她意想不到的是，在市民大廳交完材料后10天就拿到了預售証。

銀川愛爾眼科醫院的鮮總認為銀川是他的福地。2015年3月初他向行政審批服務局遞交了審批材料，4月份他就收到了許可証，醫院半年就裝修完開業。醫院的順利運轉使他得到公司總部認可，讓他留下來做了銀川分公司的總經理。

“審管分離”對部門事中事后監管的倒逼機制初顯。銀川各部門原先從事審批工作的500余名公務員解脫了出來，為重新配置事中事后監管力量提供了必要條件。其中，銀川市場監管局原來專門從事行政審批的200余名公務員徹底解放出來，現在全局500余人集中力量投入事中事后監管，探索了不少有益的監管方式。如，積極試點“雙隨機、一公開”監管、公開報道集體約談等。城管局反映，成立行政審批服務局之前，一年400多項審批量，企業天天圍著局長轉，現在輕鬆了。安監局反映，以前審批、現場勘驗耗時費力，現在裁判員與運動員分離，解決了審管一體化的痼疾。

2015年，據網絡、現場咨詢、辦事回訪及評價系統等綜合考評，群眾對窗口的滿意度達99%。2015年12月，銀川因“審管分離、一局一章管審批”的新機制而獲“第八屆中國政府優秀創新實踐獎”，專家認為銀川模式“應是解決部門林立、職能分散、行政審批多頭跑路的最佳路徑之一”。截至2016年5月5日，銀川市接待了省市區考察團479余批次8210余人。目前，廣西北海、河南開封、許昌、重慶渝北區等，參照銀川模式加快本地改革。嘗到改革甜頭的寧夏回族自治區已經明確決定，下一步要在中衛等四個地級市復制銀川行政審批服務局的做法。自治區書記支持在自治區一級單獨設立行政審批服務局。

挑戰依存

改革收獲的不只是贊譽與支持，挑戰與擔心從未停止。

一是，行政許可權配置的大部制，是否必然導致政府整個行政權力配置的大部制？改革開放后，行政許可權配置大致經歷了三個版本：2004年前，1.0版本，部門行政許可權集中到部門的一個內設機構。2004年后，2.0版本，部門行政許可權集中到一個平台，從江蘇省鎮江市行政服務中心實行行政許可權“兩集中、兩到位”，到海南省政務中心推進“三集中、三到位”都是如此。2008年后，開始進入3.0版本，將部門行政許可權集中到一個行政機關。如，2008年12月成都市武侯區設立行政審批局、2014年5月天津市濱海新區設立行政審批局、2014年10月銀川市設立行政審批服務局。單獨設立行政審批局的試點已經遍布16個省、160個市（其中含銀川、西寧、南寧、沈陽4個省會城市）、縣、區。銀川部門A領導認為，拿走了行政審批權，市裡還在醞釀執法職能下沉，單獨設立綜合執法局，拿走執法職能，那麼要我們部門干什麼，干脆把我們部門撤掉算了！部門B領導認為，說撤掉是過激了點，實施政府大部制倒是具備了條件。

二是，“審”“管”分離是否會演變為“審”“管”割裂？有觀點認為，單獨設立行政審批服務局，本意是為了倒逼部門加強事中事后監管。部門C領導認為，部門長期習慣於在同一個職能部門實現審批、監管、執法“一條龍”，審批與監管易於協調聯動﹔改革后，行政審批服務局“種了我們的地，搶了我們的人”﹔行政審批服務局盡管設立了審管互動平台，互動更多的是審管信息流動，沒有有效聯動，審管還是容易脫節。根據《國務院關於“先照后証”改革后加強事中事后監管的意見》（國發〔2015〕62號）規定，“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”，行政審批服務局是否承擔事中事后監管責任？事前監管，以行政許可為主，把好准入關口﹔事中監管，以信用管理、風險管理為主，促使企業合規經營﹔事后監管，稽查執法、依法懲戒為主，維護正常市場秩序，促進公平市場競爭。那麼，相對集中許可權實現“審”“管”職能分離、相對集中執法權實現綜合執法后，如何創新政府事中事后監管方式，切實提高監管水平？

三是，改革的法律支撐與保障在哪裡？2004年《行政許可法》第25條規定，“經國務院批准，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能原則，可以決定一個機關行使有關行政機關的行政許可權”。2014年11月24日通過的《寧夏回族自治區全面推進依法治區的實施意見》規定，“探索相對集中行政許可權，在銀川市開展設立行政審批局試點。”自治區法制辦的一名領導懷疑這種依據是否足以支撐銀川建立行政審批服務局的改革。2015年3月27日，中央編辦、國務院法制辦聯合發出通知，印發了《相對集中行政許可權試點工作方案》，國家將在天津市所有區縣、河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州等8個省、市開展相對集中行政許可權試點。那麼，《相對集中行政許可權試點工作方案》是否可以視為設立行政審批服務局的法律依據？一些新的審批規則突破了現存的法律法規，一旦出現責任追究的情形，該如何處置？有觀點認為，“誰審批、誰負責﹔誰主管、誰監管”是相對集中行政許可權落地生根的基本原則﹔但是，當前這一原則依然缺乏確鑿的法律依據。

四是，先行先試與上下左右不匹配怎麼辦？如，銀川審服局研發出“行政審批服務系統”后，發現上面多套審批系統並行，還不得不繼續沿用5個國家部委的12個審批系統，辦理審批業務時普遍存在“多套系統，多個流程，重復錄入，重復審核”的問題。如果沒有頂層設計，從上而下推動相關法律、法規、部門規章、規范性文件的廢改立，自上而下推動垂直管理部門與地方信息系統兼容，相對集中行政審批權改革到底能走多遠？

五是，廉政風險是增加了還是減少了？過去一件事的審批往往涉及多個部門，部門之間可以形成相互制約﹔現在審批權高度集中在行政審批服務局一個部門，到底如何把相對集中后的行政審批權關進制度的籠子？

[作者簡介] 國家行政學院項目組：宋世明，國家行政學院公共管理教研部教授、博士生導師﹔劉小康，國家行政學院公共管理教研部副教授﹔尹艷紅，國家行政學院公共管理教研部副教授﹔張弦，國家行政學院管理教研部講師。

①分別是：加工貿易合同審批、營業棋牌室設立許可（銀川已經將該項審批取消）、營業棋牌包房設立許可、仿制藥生物等藥性試驗審批、首次進口非特殊用途化妝品行政許可、50平米以下小型餐飲的經營許可。

①根據青島市網上審批經驗，網上審批的深度可以區分為四級標准。銀川認為達到四級標准的網上審批，是人民群眾真正需要的網上審批。一級標准：網上提供詳細具體的辦事指南、需要辦事人填報的申請表格和表格范本﹔二級標准：能夠通過網絡受理申請人提交的電子材料，並對材料進行預審。申請人仍需攜帶紙質材料和相關証件到現場提交辦理﹔三級標准:能夠通過網絡受理申請人提供的電子材料，並進入辦理程序﹔申請人可網上查詢辦理狀態，咨詢問題，但仍需到現場証明身份、簽字或繳費后領取結果﹔四級標准：能夠通過網絡受理申請人提供的電子材料，並進入辦理程序﹔申請人可網上查詢辦理狀態，咨詢問題，且可通過網絡或物流渠道獲取辦理結果，全程不需到現場。