全球治理的制度困境與中國的戰略選擇

[摘 要]全球治理制度所存有的合法性不足、代表性不夠、有效性不高等問題，嚴重阻礙了全球治理能力的提升和全球治理秩序的穩定。中國理應通過參與、改革、創建、運用全球治理制度等方式，助力國際社會破解全球治理的制度困境，進而提升全球治理能力，重塑全球治理秩序。

在經濟全球化、政治多極化、文化多元化並行不悖的時代背景下，現行全球治理制度正處於轉型的歷史新時期。在此形勢下，中國積極參與全球治理，既能夠體現負責任大國的歷史擔當，又能夠提升在全球治理體系中的制度性權力。無論國際局勢如何變幻，中國都應站在時代發展和人類進步的高度，充分把握和利用全球治理制度轉型與全球治理秩序重塑的戰略機遇，在全球治理的歷史征程中發出“中國聲音”，留下“中國印記”。

一、當前全球治理制度的現實困境

在無政府的國際社會，全球治理實質上是以全球治理制度而非中央政府權威為基礎的。全球治理制度是治理主體在治理實踐中制定並實施的關於治理的價值、主體、客體、方式、成效的規范要素（正式或非正式）的集合①。冷戰結束以來，盡管制度化逐漸成為全球治理的應然發展趨勢，[1]但是全球治理制度已展現出合法性不足、代表性不夠、有效性不高等痼疾，嚴重影響著全球性問題的治理進度和治理效度。

（一）全球治理制度合法性不足

冷戰結束后特別是2008年國際金融危機爆發以來，國際社會對各類全球性問題的治理需求日益增多，而國際社會的旺盛治理需求與全球治理制度的低效供應之間出現了日益增大的張力，這成為制約全球治理進度和效度的結構性矛盾。全球治理制度存有的合法性缺失問題是造成該結構性矛盾的主因。第二次世界大戰結束以來，西方大國在經濟、政治、安全等問題領域，構建以自身為主導的國際制度體系。隨著全球治理任務的不斷增多，體現西方大國意志和利益的國際制度逐漸轉變為全球治理制度的主要構成部分。歷史與現實表明，西方大國主導下的全球治理制度存有明顯的合法性危機，因為它們不但在本質上並非國際社會的“公共物品”而是西方大國的“私利物品”，而且難以獲得國際社會的廣泛贊同和支持。其中，西方大國為了延續國際壟斷資本在世界范圍內的剝削，構建了以世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿易組織為支柱，顯失合法性與公正性的全球經濟治理制度。毋庸贅言，全球經濟治理制度不僅沒有防止1997年亞洲金融危機、2007年美國次貸危機、2010年歐洲主權債務危機等一系列國際經濟危機，還使得全球“貧富分化”漸呈兩極化之勢。同時，西方大國在貿易爭端、氣候惡化、糧食安全、網絡安全、跨國犯罪等大多問題領域，把持著全球治理制度的投票權和決策權，致使廣大發展中國家長期處於全球治理制度體系的外圍和邊緣。

（二）全球治理制度代表性不夠

全球治理因全球問題的凸顯而時興，本質上是各治理主體的“共同責任”和“公共行為”，不等於“西方治理”更不同於“霸權治理”。全球治理制度應具有較高的代表性。應當指出，現行全球治理制度主要是在美國“霸權模式”下建立起來的，缺乏充分的代表性、包容性、民主性，不但未能體現絕大多數治理主體的權力和權利，反而形成並固化了主權國家為中心的畸形治理模式和大國權力主導下的“中心-外圍”結構。[3]

冷戰結束以來，世界經濟全球化、政治多極化、文化多樣化等趨勢日益明顯。其中，世界權力格局中出現了明顯的權力轉移和權力流散現象。一方面，國際權力由傳統大國向新興大國轉移，美歐等傳統大國在世界事務中的主導權和控制力相對下降，以金磚國家為代表的新興大國群體性崛起，在國際事務和全球治理中的話語權和影響力不斷提升。另一方面，國際權力由國家行為體向非國家行為體流散，[4]國際組織、跨國公司、公民個人等非國家行為體更為積極、廣泛地參與全球治理而具有了更多的表達權和號召力。遺憾的是，現行全球治理制度並未發生相應的演進，已遠不能體現世界權力格局的變動而近於靜止和固化。在此形勢下，顯失代表性的全球治理制度致使新興經濟體、發展中國家等“新”治理主體難以享有相應權利，阻遏了其參與全球治理的主觀意圖和客觀實踐。

（三）全球治理制度有效性不高

全球治理制度的有效性直接影響並體現著全球治理的效度和進度，進而影響到世界的和平與發展。氣候惡化、能源短缺、國際難民等全球性問題的不斷凸顯，表明全球治理制度欠缺充分的有效性。更為甚者，全球治理制度在武器擴散、恐怖主義、核安全等問題領域，逐漸陷入失效乃至失靈的境地。

總體看來，全球治理制度出現低效、失效、失靈等問題，主要出於全球治理制度本身缺陷、全球治理制度執行度低、全球治理主體合作乏力等原因。客觀而論，全球治理領域盡管仍然存在“無法可依”的現象，但是“有法不依”的問題制約了全球治理制度有效性的發揮，進而阻礙了全球治理的進度和效度。其中，全球治理制度在“數量”和“質量”方面均存有明顯缺陷，不僅難以滿足全球問題治理的需求，還限制了自身有效性的發揮。比如，全球治理制度不僅在很多領域展露出“制度赤字”現象，還因落后於世界權力結構變化、國際安全性質變化、相互依存態勢的變化而產生“規則滯后”問題，而“‘規則滯后’是治理失靈的基本原因”。[5]此外，發達國家和發展中國家在全球治理的基本理念、議題選擇、實施方式等方面，缺乏充分的國際合作意願而存有很大的利益糾紛，致使全球治理制度難以有效執行。比如，歐美等傳統大國把持著網絡空間治理的主導權，在網絡主權、網絡外交、網絡安全等問題領域與中國、俄羅斯等新興大國產生了明顯的分歧，嚴重制約了互聯網名稱與數字地址分配機構、世界電信發展大會、國際電信世界大會等網絡治理制度的實施狀況、遵守程度和有效性，進而導致網絡治理在全球、地區、國家等層面陷入多重的制度困境。

二、中國參與全球治理的戰略機遇

革新全球治理制度、提升全球治理能力、重塑全球治理秩序不僅是世界各國需要共同面對、亟待應對的重大挑戰，還是發展國際關系和提升國際影響力的良好機遇。世界變化與自身發展為中國參與全球治理提供了重要的戰略機遇。

（一）世界的變化提供了有利時機

1.全球問題的凸顯為中國參與全球治理提供了有利時機。冷戰結束以來，國際局勢總體穩定，和平與發展仍是當今時代的主題。但世界面臨的全球性問題不僅種類繁多而且變化多端，傳統安全和非傳統安全問題相互交織，加劇了世界安全的風險。全球問題的凸顯和國際環境的變化不僅為中國參與全球治理提供了廣闊舞台，還需要中國履行應有的大國責任和歷史擔當。

2.全球治理的變化為中國參與全球治理提供了有利時機。一是全球治理理念處於變遷時期，世界期待“中國智慧”和“中國方案”。近年來，中國提出的“一帶一路”倡議和“共商共建共享”治理理念均是全球治理所需求的“軟性”公共物品。二是全球治理領域正不斷拓展，西方大國難以掌控各領域的治理主導權，中國可充分運用不同領域的差異性與非均衡性，在國際經濟、氣候變化、全球公域等領域提升全球治理的參與度和話語權。

3.國際格局的演進為中國參與全球治理提供了有利時機。冷戰結束以來，國際社會的權力轉移和權力流散推動著國際格局從“等級化”向“平面化”演進的質性變遷，新興大國不僅將獲得參與和推動全球治理的更多機會，還將促進“霸權治理”“西方治理”向真正的全球治理轉變。

4.國際制度的發展為中國參與全球治理提供了有利時機。當前，國際制度進入了不斷生成、快速發展、穩步改革的歷史新時期，為全球治理搭建了更為廣闊的戰略平台。作為國際制度的參與者、建設者和推動者，中國更易於在國際制度框架內參與和推動全球治理。比如，隨著G20取代G8而成為全球經濟治理的主要平台，中國顯著提升了對金融危機、貿易爭端、投資保護等國際經濟問題治理的參與度和話語權。

（二）中國的發展提供了基本條件

1.在客觀能力方面，中國推動全球治理的實力日益提升。進入21世紀以來，中國的綜合國力和國際影響力快速增長，具備了“以自身發展為世界經濟增長和全球治理作出更大貢獻，為全球性問題提供代表廣大發展中國家利益的方案”的綜合能力。[6]作為世界第二大經濟體，中國不僅能夠憑借自身經濟發展來提振國際經濟發展、推進發展方式轉變，還可以通過國際合作來革新全球經濟治理機制、重塑全球經濟秩序。作為聯合國安理會常任理事國，中國既可通過提出新國際安全觀念、創建新國際安全制度來豐富全球安全治理模式，又能借助聯合國安理會、上海合作組織、亞信會議等既有安全制度來應對國際安全問題。作為最大的發展中國家，中國有能力“就2015年后發展議程、氣候變化談判、國際貨幣基金組織改革、反恐、網絡安全等全球治理重點問題密切協調，維護新興市場國家和發展中國家共同利益”。[7]作為全球治理的后來者，中國和廣大發展中國家可以通過提出全球治理新倡議、設置全球治理新議程等方式，來提升在全球治理中的感召力和影響力。

2.在主觀意圖方面，中國推動全球治理的意願更加明顯。21世紀以來，中國參與全球治理的姿態和行動更為自覺，不僅積極參與應對各類全球性問題，還主動向國際社會供應全球治理的新理念、新機制、新戰略等公共物品。在理念層面，中國相繼提出了“命運共同體”的世界觀、“義利並舉、以義為先”的正確義利觀、“共同、綜合、合作、可持續”的新型安全觀、“和而不同、合作共贏”的國際合作觀和“共商共建共享”的全球治理觀，為全球治理提供了急需的軟性“公共物品”，為應對全球問題提供了有力的理念支撐和思想引導。在機制層面，中國不僅積極參與、創建和改革全球治理制度，還就全球治理問題發出倡議、設置議題、凝聚共識。2016年9月，中國通過主辦杭州G20 峰會，不僅與其他成員就金融危機、貿易爭端、投資保護等問題達成了《創新增長藍圖》《全球貿易增長戰略》《全球投資指導原則》等“杭州共識”，還助推G20從危機應對機制向長效治理機制轉型。在戰略層面，中國就全球治理問題做出了一系列的戰略部署。比如，十八大報告提出，“中國將堅持把中國人民利益同各國人民共同利益結合起來，以更加積極的姿態參與國際事務，發揮負責任大國作用，共同應對全球性挑戰。”[8]《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》亦表示，“積極參與執法安全國際合作，共同打擊暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力和販毒走私、跨國有組織犯罪。”[9]

三、中國應對治理困境的戰略選擇

隨著全球性挑戰增多，“21世紀的主要挑戰是處理當代全球挑戰的制度框架難以與這些挑戰的范圍、規模和性質相匹配”，[10]改革全球治理制度已成為國際社會的當務之急。中國應審時度勢，抓住機遇，在以下幾個方面奮發有為，助力國際社會提升全球治理能力和全球治理效度。

（一）積極參與全球治理制度

一定意義上而言，現行全球治理制度是美國霸權的產物，盡管存有合法性不足、代表性不夠、有效性不高等痼疾，但隻有加入其中才能享有應對全球問題的“合法”資格。客觀而論，中國對全球治理制度的參與程度、運用狀況不甚充分，不僅妨礙了自身處理國際事務能力的提升，也不利於國際社會應對全球性挑戰。

作為全球治理的后來者，中國應積極參與現行全球治理制度，既是擔負大國責任的必然要求，又是走向全球性大國的應然選擇。一方面，秉持有利於國家主權和根本利益的原則。毋庸贅言，維護、獲取、增進自身利益是任何國家發展國際關系、參與全球治理的基本目標。一般而言，國家融入國際制度意味著在獲取相關身份和資格的同時，讓渡部分利益甚至國家主權。因此，中國應該參與那些既能“獨善其身”又可“兼濟天下”的全球治理制度。另一方面，堅持有所為和有所不為的方針，有選擇、有甄別地參與更能反映世界格局變遷、順應全球發展大勢的全球治理制度。

（二）主動改革全球治理制度

冷戰結束以來，全球治理制度逐漸成為國際社會亟待應對的另一“全球性問題”。盡管全球治理制度存有理念滯后、效度不足、供應赤字等問題，但是“盡可能地調整現有機制，而不是推倒重來，才是真正理性的行為”。[11]

作為負責任大國，中國應該積極“推動變革全球治理體制中不公正不合理的安排”,“推進全球治理規則民主化、法治化，努力使全球治理體制更加平衡地反映大多數國家意願和利益。”[12]一方面，應該遵循權責對等的原則。作為全球治理的后來者，中國雖然應參與全球治理制度改革，但是要使所享受的權利和所承擔的責任相協調。另一方面，應該採取循序漸進的方式。全球治理制度改革是一項復雜的系統工程，不僅會觸及守成大國的既得利益，還要爭取其他成員的國際支持。基於此，中國應該對全球治理制度的不合理之處進行有選擇、有重點的改善。換言之，中國參與現行全球治理制度的改革，“並不是推倒重來，也不是另起爐灶，而是創新完善”。[13]

（三）適時創建全球治理制度

作為規范全球治理的合法框架，現行全球治理制度所存有的“質量”不高、“數量”不足等問題，將難免加速全球治理的失靈化、碎片化。現實表明，國際社會不但對恐怖主義、氣候惡化、核擴散等全球問題的治理收效甚微，而且在太空、深海、極地等全球公域出現了全球治理制度的“薄弱區域”乃至“空白地帶”。

在全球治理制度的頂層設計中，中國應發揮主要新興大國的表率作用。一方面，秉持量力而行的原則，基於自身國情國力，在經濟、環境等領域創建全球治理制度。另一方面，加強國際合作力度，“同世界各國人民一道，推動國際秩序和全球治理體系朝著更加公正合理方向發展”。[14]全球治理的推進需要國際社會的共同參與，全球治理制度的創建亦需借助國際合作之力。中國參與或主導創建的金磚國家新開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行等國際經濟治理機制均是國際合作的結果。

（四）有效運用全球治理制度

全球治理的理念“注重的是通過制度而不是價值來實現”，[15]全球治理的效度亦通過制度的運用和執行來實現。當前，全球治理領域“有法不依”“執法不嚴”等現象嚴重妨礙著全球治理的進度和效度。作為全球治理的參與者，中國要有效地運用全球治理制度，推動全球治理制度的改革和效用。一是全面提升在全球治理制度中“規則制定能力、議程設置能力、輿論宣傳能力和統籌協調能力”。 [16]二是加強人才建設，大量培養全球治理的專門人才，並積極向國際組織輸送人才。三是充分發揮地方的作用，尤其是加快地方外事工作從“出訪、接待、審批”的“老三件”，向“合作、發展、安全”的“新三件”的職能轉變。

[作者簡介] 於軍，國家行政學院國際事務與中國外交研究中心主任、教授﹔王發龍，臨沂大學馬克思主義學院講師。

 ①作為國際制度的一種特殊形態，全球治理制度兼具規范性和實體性，既包含理念、原則、規則、程序、慣例等規范要素，又有其國際組織、社會團體等組織要素。其中，全球治理制度的組織要素是規范要素的外化形式和物化形態。本文的“全球治理制度”僅指其規范要素，即由有關全球治理的原則、規范、規則、程序等要件構成的規范體系。

參考文獻

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[12]習近平.堅持構建中美新型大國關系正確方向 促進亞太地區和世界和平穩定發展[N].人民日報，2015-09-23.

[13]習近平.在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話[N].人民日報，2016-07-02.

[14]葉江.全球治理與中國大國戰略轉型[M]．北京：時事出版社，2010 :258.

[15]習近平.加強合作推動全球治理體系變革 共同促進人類和平與發展崇高事業[N].人民日報，2016-09-29.