經濟新常態下如何挖掘勞動供給潛力

中國正處在人口與經濟轉型的關鍵時期，15-59歲的勞動年齡人口總量已經發生扭轉並將持續下降，勞動力成本仍然在持續提高，從要素驅動型向效率驅動型的增長模式轉變尚未完成，盡最大努力挖掘尚存的潛在勞動資源，積極為經濟結構轉變贏取寶貴時間，這是當前特定發展階段的應有之義和務實舉措。

中國勞動供給的源泉在哪裡？調整人口生育政策、適當提高人口生育率自然是有效途徑，但長期才能見效，在經濟結構調整關鍵時期可謂“遠水解不了近渴”﹔強化國民教育戰略、提高人口素質和勞動者就業能力是重要途徑，但同樣需要一代人的努力，才能完成良好的人力資本積累﹔推動農村勞動力轉移多年以來是擴大城鎮勞動力市場的主渠道，但農業“蓄水池”幾近干涸，外出農民工總量已經趨於零增長﹔實施經濟刺激政策、擴大更多就業崗位、鼓勵更多人參與勞動力市場，短期內能夠見效，但這更多是勞動需求層面的舉措，而且還要滿足良好的供需匹配條件。經濟轉型的緊迫性很強、而結構性矛盾異常復雜，留給我們緩沖的時間和空間非常有限，如何能夠在現有約束條件下有效擴大勞動供給，需要找准潛在群體和政策著力點。本文重點從供給側視角探討經濟結構調整過程中如何切實有效地挖掘勞動供給潛力。

誰還有勞動供給潛力？鄉城遷移、城城遷移與城鎮居民的比較

（一）勞動參與率：城鎮居民具備更大提升空間

城鎮居民勞動參與率低於流動人口30多個百分點。根據2015年監測數據顯示，鄉城遷移（農民工）群體的勞動參與率最高，總體勞動參與率達到89%，城城遷移群體的勞動參與率為84%，而城鎮居民的總體勞動參與率僅為55%。遷移人口大多以就業為導向，勞動參與率普遍較高，進一步提升的空間相對有限，而城鎮本地居民勞動參與率與其相差30多個百分點，城鎮居民具備更大的勞動參與率提升空間。

城鎮居民更遲進入勞動力市場、更早退出勞動力市場。流動人口與城鎮居民的勞動參與率曲線差異主要在“兩端”：一端是進入勞動力市場階段，遷移人口更早進入到城鎮勞動力市場，15-20歲青年農民工的勞動參與率就高達80%，而城鎮居民這個階段大多仍處於學校學習階段﹔另一端是退出勞動力市場階段，城鎮“4050”人員在退休政策的影響下，勞動參與率曲線出現斷崖式下降，農民工基本上沒有被充分的養老保障覆蓋，60-64歲農民工的勞動參與率仍然高達65%左右。

農村居民和農民工的勞動參與率提升空間相對有限。25歲之前青年人中農民工的勞動參與率比農村居民更高，遷移出來的人大多進入到城鎮勞動力市場，25-45歲青壯年階段農民工的勞動參與率經歷了一個短期下降，主要原因在於女性農民工進入到生育階段被迫短期退出勞動力市場。對比來看，進一步提高農村居民和農民工勞動參與率的空間相對較小，勞動參與率的潛在源泉將主要依靠城鎮內部而非農村內部或流動人口。

（二）失業率：城鎮居民比流動人口更高

城鎮居民失業率要明顯高於流動人口。2015年城鎮居民失業率達到5.0%，盡管只是八個典型城市抽樣調查，但與國家統計局公布的全國大城市調查失業率非常接近（5.1%），而流動人口的失業率僅為3.3%左右。流動人口的遷移決策以就業為導向，在城市裡找不到工作更傾向於遷移到其他地方或返回家鄉，城鎮居民更容易受制於勞動力市場靈活性約束，若能夠有效降低城鎮居民失業率，有利於激活城鎮居民的勞動力資源。

城鎮居民與流動人口的失業率差異突出體現在青年群體和“4050”人員。城鎮居民和城城遷移青年的失業率接近18%，鄉城遷移的青年失業率也接近10%。隨著年齡增長和勞動力市場中的競爭力下降，“4050”群體的失業率總體有上升趨勢，尤其城鎮“4050”人員的失業率上升較快，當然他們由於就業困難選擇退出勞動力市場的概率也在增加。

（三）勞動時間：流動人口與城鎮居民的增加空間都有限

在勞動參與率不變的情況下，增加工作時間就意味著提高勞動供給水平。城鎮居民平均每周工作時間為41.3小時，盡管超過了法律規定的標准工作時間，但相對於流動人口來看，城鎮居民的平均勞動時間仍然要明顯偏低。城城遷移者的平均每周工作時間達到48.3小時，這意味著按照每天8小時工作制衡量，平均一周要工作6天，而鄉城遷移者的平均每周工作時間接近55小時，這意味著按照每天8小時工作制衡量，農民工群體幾乎一周都在工作。

城鎮居民的勞動供給潛力在哪裡？

（一）過早退出勞動力市場的“4050”人員

城鎮居民勞動參與率在40歲左右達到高峰之后出現斷崖式下降。城鎮居民總體勞動參與率從45-49歲的90%下降到50-54歲的66%，到55-59歲進一步下降到39%。其中，女性勞動參與率從45-49歲的83%大幅下降到50-54歲的40%，到55-59歲進一步下降到僅有10%﹔男性快速退出勞動力市場的階段比女性延后約5年，勞動參與率到55-59歲下降到69%。

究竟何種因素造成了城鎮居民勞動參與率斷崖式下降？關鍵原因要歸結於中國特殊的退休制度，過早的養老金覆蓋導致尚處在勞動年齡階段的城鎮居民過早退出勞動力市場。若能夠嚴格規范退休制度，將能夠顯著激勵勞動供給潛能，根據課題組模擬分析顯示，規范養老金制度后城鎮40-59歲人員的勞動參與率能夠提高平均5.4個百分點，其中女性和男性分別提高6.2和4.7個百分點，即便是16-59歲勞動年齡人口，改革后也將能夠提高全社會勞動參與率2.6個百分點，大約能夠帶來2.2%的潛在增長率，改革紅利十分可觀。

（二）游離在勞動力市場邊緣的青年人員

城鎮青年呈現出勞動參與率低、就業率更低、失業率高、勞動時間短、工資收入低的典型特征。根據調查顯示，20歲以下城鎮青年勞動參與率僅為32%，20-24歲勞動參與率也隻有66%，同齡的鄉城遷移和城城遷移青年勞動參與率高達90%。城鎮青年失業率更高，20歲以下城鎮青年失業率高達14.8%，20-24歲青年失業率更是高達17.1%，遠高於鄉城遷移的5%和城城遷移的7.4%。城鎮青年接受更多的教育，反而失業率更高、就業更不充分，這將嚴重影響青年人參與勞動力市場的積極性，既造成就業市場不穩定，也造成寶貴勞動力資源浪費。為何大量城市青年游離在勞動力市場邊緣呢？關鍵因素是城市青年的教育與技能同勞動力市場不匹配，缺乏適應經濟和產業轉型的技能素質，另一方面保留工資比較高，不願意接受農村青年和流動人口的就業傾向。

（三）就業能力欠缺的城鎮人員

就業能力不足確實制約著城鎮居民參與勞動力市場。城鎮居民的勞動參與率總體上隨著教育水平提高而上升，2015年本科及以上的城鎮居民勞動參與率達到82%，而高中/中專學歷的勞動參與率僅為50%，初中和小學的勞動參與率下降34%和15%。教育水平較低的城鎮居民相對缺乏必要的就業能力，在經濟結構轉變和勞動力市場調整中更容易遭受沖擊，更有可能產生沮喪情緒，從而退出勞動力市場。盡管初中、高中/中專相對於初中以下的人員具有更高的人力資本，但他們面臨更高的失業率。高中/中專學歷的城鎮居民失業率達到6.6%，初中學歷的失業率也達到5.2%，而小學學歷的失業率僅為2.6%。對比來看，農民工的失業率特征恰恰相反，受教育水平更低的失業率更高。如何解釋城鎮居民這種現象呢？關鍵在於不同群體面對勞動力市場沖擊的決策選擇不同，初中以下的人員就業能力明顯欠缺，相對於農民工又存在更高的保留工資水平，不願意從事與農民工競爭性的工作，於是更多人員選擇直接退出勞動力市場，而初中、高中/中專等中等偏低技能人員具備一定的技能，更傾向於繼續在勞動力市場搜尋就業機會，在經濟結構調整沖擊下表現為更高的失業率。

流動人口是否還有勞動供給潛力？

（一）長期流入帶來更穩定的勞動供給

不同居住年限的農民工的勞動參與率差異明顯體現在“兩端”，在30-50歲之間基本沒有差異。50歲以上高齡群體中，流入8年及以上的農民工的勞動參與率仍然能夠保持在80%以上，而當年新流入和流入1-3年的農民工勞動參與率明顯更低，這意味著在農村剩余勞動力枯竭的情況下，即便高齡農村人口勉強轉移出來，也並不能真正轉化為有效勞動供給。相反地，同樣高齡的長期穩定居住在城市的流動人口，經過多年的積累，能夠有條件繼續活躍在勞動力市場。若能通過推動深化戶籍改革和公共服務均等化，鼓勵流動人口在城市裡穩定居住，積累經濟、政治、人力資本等資源，從而更好地融入城市，將有助於提升流動人口的長期就業能力，更充分地釋放流動人口勞動供給潛能。

（二）二代青年流動人口融入勞動力市場

流入時間更長的青年農民工勞動參與率明顯更低、失業率更高，而當年新流入和流入1-3年的青年農民工的勞動參與率更高、失業率更低。這主要歸因於30歲以下的長期流入農民工已經並非第一代農民工，大多是二代農民工或流動家庭隨遷子女，他們在城市長大、但並沒有繼續接受高等教育，缺乏必要的就業能力，游離在勞動力市場邊緣。流入8年及以上的20歲以下農民工勞動參與率僅為48%，而當年新流入人員的勞動參與率高達94%。失業率恰恰相反，流入8年及以上的20歲以下農民工失業率高達17.8%，而當年新流入人員的失業率僅為6.8%。

（三）將育齡婦女從家庭照料中釋放出來

女性流動人口的勞動參與率曲線並非一個完整倒U型曲線，而要經歷一個育齡階段的明顯波動。20歲之后開始進入女性生育階段，流動人口中舉家搬遷比例較少，上一代父母大多在家鄉，難以提供子女照料活動，不得不投入精力照料孩子，導致勞動參與率出現顯著下降。2015年農民工女性勞動參與率從20歲的90%快速下降到29歲的75%，之后才開始緩慢恢復，逐步縮小與男性農民工之間的差距。

（四）高齡農民工就業意願轉變為現實

高齡農民工的勞動參與意願較強，但由於人力資本折舊逐漸難以適應市場需求，導致就業率下降、失業率上升。從就業率來看，農民工從50歲開始明顯下降，尤其是女性農民工下降更快，50-54歲、55-59歲女性農民工就業率分別下降到77%和56%。失業率顯著上升，50-54歲接近4%，55-59歲達到4.2%，其中，男性農民工勞動參與意願更強，失業率也更高，55-59歲男性農民工失業率達到4.8%，60-64歲失業率更是達到5.2%。對於希望參與勞動力市場但又面臨就業困難的群體，正是潛在勞動力源泉，關鍵要通過提升他們的就業技能，以適應經濟轉型需求，將他們穩定在勞動力市場中。

（五）更大范圍的流動帶來更充分的就業

流動模式與勞動力供給之間存在顯著關聯。跨省遷移人員的勞動參與率高達90%，高於省內跨市遷移人員的88%，更要高於市內跨縣遷移人員的85%。失業率也表現出類似特征，跨省遷移人員的失業率相對最低，僅為3.1%，而市內跨縣的失業率到4.8%，其中男性失業率達到5.7%。盡管新型城鎮化戰略更傾向於支持農民工在本地轉移就業，將中小城鎮作為發展重點，但事實表明，本地城鎮化與勞動力資源配置和勞動供給潛力存在一定的矛盾。

如何將勞動供給潛力轉變為現實？

勞動供給潛力不會輕易地自動轉變為實際勞動供給，政策部門需要瞄准關鍵群體和目標對象，採取有針對性的政策工具和手段。城鎮居民有條件成為勞動供給潛力的主要來源，要重點抓住以下幾個關鍵點：

一是激活“4050”人員的寶貴資源。通過改革和完善退休制度激勵“4050”人員參與勞動力市場，尤其要嚴格規范提前退休行為，在正式實施延長退休年齡之前，統一法定退休年齡（60周歲），這一政策調整短期來看對女性影響更大，可以考慮採取彈性措施，確定一個最低享受養老金待遇的年齡（如55周歲），但養老金水平要進行約束。二是穩定和擴大城鎮青年人員就業。城鎮青年是挖掘“第二次人口紅利”的關鍵，積極有效的政策包括加強高中階段的普通教育、職業教育以及技能培訓，依托“大眾創新、萬眾創業”戰略鼓勵青年創業帶動就業，繼續深化教育體制的改革，解決教育與勞動力市場脫節問題。三是努力將就業困難人員轉變為勞動力資源。社會政策托底同樣要堅持就業優先原則，盡可能地將支持對象成功地送回到勞動力市場，優先選擇是加強就業援助、技能培訓等政策支持，輔之有效的失業保險和最低生活保障制度。在實施積極的就業政策時，不能採取一般性的政策手段，需要瞄准具體的人群，根據他們的實際需求設計政策工具。四是鼓勵有就業意願的老年人返回勞動力市場。對於具備良好的人力資本水平和就業競爭力、希望繼續通過就業活動改善生活質量的老年人，應該為其創作良好的就業環境，完善勞動合同、社會保險以及個人所得稅等政策，消除他們進入正規就業部門的制度性障礙。

流動人口的勞動供給似乎接近飽和狀態，但通過加快戶籍制度改革、調整城鎮化發展戰略、完善公共服務均等化等政策引導，仍然有進一步挖掘勞動供給的空間，要重點抓住以下幾個關鍵點：

一是深化戶籍制度改革引導流動人口長期穩定居住。進一步放鬆中小城市的落戶門檻、降低大城市積分制的門檻，加快推進公共服務均等化，尤其是增強流動人口子女教育的包容性，為流動人口營造良好的就業和創業環境，盡最大努力鼓勵流動人口留本地長期居住和就業。二是加強新成長流動青年的技能培訓和就業保護。通過教育補貼等干預措施，鼓勵二代流動青年繼續接受基礎素質教育、職業教育和高等教育，在城市面向流動人口開展短期和中長期技能培訓，支持青年農民工開展創業，根據流動人口和社區規模等情況，整合公共資源，基於社區平台面向青年農民工提供就業、繼續教育、技能培訓、衛生健康等綜合性服務。三是完善社區服務引導育齡流動婦女返回勞動力市場。以流動人口社區為平台，加強基礎設施建設，增強托兒和學前兒童服務，提供生育健康咨詢和健康教育活動，搭建流動人口子女照料的互助平台，加強對育齡流動婦女的就業保護，企業用工監督管理面對城鎮本地女性職工和流動人口女性職工要一視同仁。四是將高齡農民工納入城鎮就業援助體系。盡快將流動人口中“4050”人員納入城鎮困難人員就業支持體系中，流動人口的就業意願更強、保留工資水平更低，通過技能培訓和就業援助更容易激勵他們繼續活躍在勞動力市場中。五是完善城鎮化戰略引導流動人口跨區自由流動。面向大城市的跨區轉移能夠帶來更充分的就業，有利於提高勞動參與率和就業率，在推進新型城鎮化戰略過程中，應該妥善處理好人口布局與經濟效率之間的關系，進一步消除勞動力流動的障礙，鼓勵農村流動人口向更具有生產率的區域和城市自由流動，通過效率提升釋放勞動供給潛力。（作者單位：中國社會科學院人口與勞動經濟研究所）

來源：中國發展觀察雜志