城鄉一體化是最大的新動能

在經歷了30多年的快速增長后，我國經濟遇到了新的矛盾和問題，突出的是產能過剩、經濟下行、動力不足。如何通過深化改革，形成新的經濟增長動能，實現經濟的持續健康發展，成為當前從理論認識到政策措施上亟待解決的問題。

一、經濟結構轉換是形成新的發展動能的源泉

在經濟發展的長過程中，必然伴隨著經濟結構的轉換，從而不斷釋放經濟增長的新動力。如果因為體制僵化，阻礙結構轉換，不能釋放新的發展動力，經濟增長就必然減緩甚至停滯。中國改革以來之所以能創造經濟奇跡，關鍵在於通過不斷深化改革，推動經濟結構經歷了三次大的轉換。

第一次結構轉換，是上世紀80年代推行土地家庭聯產承包責任制並伴隨鄉鎮企業崛起，帶動了國民經濟的起飛。改革激發了蘊藏在幾億農民中發展經濟、擺脫貧窮的巨大潛能，農業勞動生產率和土地產出率大幅提高。同時，針對工業消費品極度匱乏的狀況，通過發展鄉鎮企業，滿足市場需求，僅用十幾年時間，就一舉結束了困擾我們幾十年的短缺經濟。這次結構轉換的特征是農產品、輕紡工業產品供給的大幅度增加，使最終消費品在社會總產品中的比重迅速提高，改變了長期以來經濟結構“重重輕輕”和農業發展滯后的扭曲狀態，從而釋放出巨大的發展動能，既滿足了市場需求，又拉動了經濟快速增長。

第二次結構轉換，是上世紀90年代以國有企業改革為中心的宏觀管理體制改革和四大支柱產業振興，帶動了經濟的騰飛。1992年黨的十四大提出了建立社會主義市場經濟的改革目標，十四屆三中全會作出了具體規劃，以企業為主體建立市場經濟體制的改革激發了經濟活力。同時，“九五”計劃提出振興電子機械、石油化工、汽車制造、建筑業四大支柱產業，使之在國民經濟中的比重由8%迅速提高到25%以上，改善了居民的居住和出行條件，降低了電子機械、石油化工產品對進口的依賴。在工業結構中，重工業的比重由50%左右提高到70%以上，重工業的快速發展成為拉動經濟增長的主要動力。

第三次結構轉換，是進入新世紀的前十年，通過發行長期建設債券，主要用於基礎設施建設，使國民經濟出現了長達十年兩位數的黃金增長期。僅用十幾年時間，我國高速公路、高速鐵路的通車裡程就躍居世界第一位，大學招生人數增長10倍以上，經濟總量從全球第六位上升到第二位，並為經濟的持續增長奠定了堅實基礎。

實踐証明，在經濟發展的不同階段，結構轉換面臨著不同的任務和要求。隻有遵循經濟發展的客觀規律，從經濟發展的內在要求出發，打破思維定式和體制禁錮，為結構轉換創造良好的政策環境，把社會資金引向結構調整所需要的方向，才能把經濟持續健康發展的局面繼續保持下去。

二、推進城鄉一體化將釋放出巨大的新動能

2015年，我國人均GDP已達8000美元，跨入高收入國家行列即人均1.2萬美元還有一個大台階。許多國家在這個台階前徘徊了幾十年，落入了中等收入陷阱。我國能不能順利跨上高收入台階，是對中國共產黨執政能力的考驗，是對中國特色社會主義市場經濟體制活力的考驗。從國際經驗來看，凡是進入高收入行列的國家，有一個共同特點，就是成功地解決了城鄉二元結構問題，第一、二、三產業的勞動生產率大體相同，城鄉居民收入相對平衡。凡是落入中等收入陷阱的國家，一個共同特點，就是城鄉發展差距明顯存在，長期得不到解決。當前我國經濟社會發展存在的諸多矛盾中，城鄉發展差距大是最為突出的主要矛盾。這個矛盾決定和影響著其他矛盾。諸如區域發展差距的矛盾，本質上也是城鄉發展差距的反映。中西部的城市與東部的城市相比，沒有什麼差距，主要是中西部農村落后於東部的農村。全國城鄉居民收入之比為2.7: 1，浙江省為1.7:1。在全國城鄉差距如此之大的情況下，要想跨入高收入國家行列，是很難做到的。

習近平總書記去年4月30日在中央政治局集體學習時就城鄉一體化問題發表了重要講話，提出要努力實現“城鄉居民基本權益平等化，城鄉公共服務均等化，城鄉居民收入均衡化，城鄉要素配置合理化，城鄉產業發展融合化”。這個“五化”的提出，應成為推進城鄉一體化的重要目標和指導原則。當前，應重點抓住農業現代化、新農村建設、農民工市民化三件事，帶動城鄉一體化的改革發展。

勞動生產率低、缺乏國際競爭力，是我國農業存在的突出問題。發展集約化、規模化、專業化、社會化大農業，提高農業供給效率，是農業現代化的當務之急。由此將釋放出對農用生產資料和服務業的巨大需求，拉動農機、化工等農用工業和服務業的發展。農業現代化對水利事業的發展也將提出巨大需求，由此將拉動水利建設的投資。

新農村建設已經取得了很大成就，但與城市相比，基礎設施、公共服務落后的問題仍十分突出。結合村庄整治和新型社區建設，加大對農村基礎設施建設投入，可釋放對建材工業的巨大需求，逐步使農村成為美麗、宜居、令人向往的地方。

全國目前共有2.8億農民工，6000萬留守兒童、4300萬留守婦女、4000萬留守老人，共4.1億人口處於全家分離狀態。實現全家團圓是他們的夢想，也是把農民工培養成高素質的產業工人隊伍的需要。通過提高戶籍人口的城市化率，為農民工及其家屬提供城市保障房和公共服務，將釋放巨大的城市住房、基礎設施和公共服務需求，成為拉動經濟增長的強大動力。

除了城鄉一體化之外，當前我國經濟中還有一些新動能亟待釋放。我國公共產品供給短缺，通過推行PPP模式，運用財政投融資和政策性金融，引導銀行貸款和社會投資，發展交通、通訊、環保、教育、醫療、市政、養老、文化、旅游等事業，有著巨大的投資空間。通過全面推行“營改增”稅制改革，鼓勵第三產業發展，能夠使第三產業繼續保持快速增長勢頭。積極實施鼓勵大眾創業、萬眾創新的政策，以自主創新帶動產業升級，正方興未艾。當然，這三個方面與城鄉一體化相比，顯然城鄉一體化是能量最大的新動能，調整城鄉結構是我國經濟發展進入新階段的歷史性要求。如果說改革以來已經經歷的前三次結構轉換及時為經濟發展注入了新動能，那麼，蓄勢待發的以城鄉結構調整為主要內容的第四次結構轉換，必將為未來十幾年經濟的持續健康發展提供強大的新動能。

三、聚焦城鄉一體化改革才能釋放最大新動能

城鄉結構調整需要改革來推動。習近平總書記最近指出，改革要“精准對接發展所需，精准對接基層所盼，精准對接群眾所想”。推進城鄉一體化改革，正是精准對接發展所需、基層所盼、群眾所想的重大改革舉措。按照黨的十八屆三中全會《決定》部署，當前推進城鄉一體化改革的重點應當包括以下內容。

一是落實農戶對土地的法人財產權。農村土地集體所有制如何同市場經濟相融合，是建立社會主義市場經濟體制必須解決的重大課題。黨的十四屆三中全會《決定》提出賦予國有企業對所佔有的國有資產以法人財產權，使國有企業成為獨立經營主體，從而實現了國有經濟與市場經濟的融合。 同樣，賦予農戶對所佔有的承包地、宅基地以法人財產權，就可以在不改變土地集體所有制性質的前提下，使土地的用益物權成為可以轉讓、整合的商品，從而為發揮市場對土地資源配置的決定性作用創造條件。為此，需要對農戶的承包地和宅基地進行確權頒証。農戶有了對土地的法人財產權，能夠從法人財產權的出讓中獲得財產性收入，就會根據機會成本選擇自己經營土地或轉移經營權，從而為土地經營權向合作社、農業公司、種田能手集中，發展規模化經營創造條件﹔進城農民在農村閑置的宅基地及其房產，就能從市場交易中獲得財產性收入，從而為建設用地的集約節約利用和優化配置建立起一個有效的市場機制。

二是建立全國城鄉統一的建設用地市場。今年國務院《關於推進新型城鎮化的若干意見》，提出了“全面實行城市建設用地增加和農村建設用地減少相挂鉤的政策”，這是對十八屆三中全會有關農村土地制度改革精神的具體貫徹落實。在工業化、城市化過程中，由於有大批勞動力從農業轉移到第二、三產業，大批人口從農村轉移到城鎮，必然伴隨著城市建設用地的增加和農村建設用地的減少。同時，由於城市土地利用的集約化程度高，單位建設用地所容納的人口，城市比農村高3倍多，這就必然帶來建設用地的節約和耕地的增加。根據測算，全國現有2.5億畝宅基地，如果能夠實現宅基地及房產的商品化，可減少農村建設用地50%以上。所有發達國家的經驗也証明，在城市化過程中，耕地是增加的。我國正處在歷史上規模最大的城市化過程中，城鄉建設用地的增減調整政策應當與這一進程相適應。特別是前30多年勞動力的流動是全國性的，沿海地區吸納了大部分中西部農村富余勞動力。隻有建立全國城鄉統一的建設用地市場，在全國各地城鄉之間進行建設用地的調整，才能使農村減少人口而閑置的建設用地及時退出，用以滿足城市新增人口對建設用地的需求，抑制房價上漲。退出農村建設用地所獲得的財產性收入，用於在城市購置住房，不動產隨人口的流向實現空間和價值形態上的轉移，唯有如此，生產關系的調整才能稱得上適應了生產力發展的要求，否則，就是阻礙生產力的發展。因此，建立全國城鄉統一的建設用地市場，勢在必行，刻不容緩。

三是打開城鄉資本市場之間的堰塞湖。長期以來，由於城市的各類生產要素已經市場化，而農村的生產要素特別是土地、房產等還沒有市場化或處於半市場化狀態，城市市場對農村市場就產生了一個虹吸效應，農村的土地、勞動力、資本等資源源源不斷流入城市，而城市的資源卻流不進農村，長期單向流動的城鄉市場，是導致城鄉發展差距不斷拉大的根本原因。一個突出的現象是，城市的資本大量過剩，房價一漲再漲﹔而農村的資本嚴重短缺，房價便宜得難以想象。如能以農民對土地的承包權、宅基地的使用權和集體經營性建設用地的經營權為質押，在“十三五”期間，撬動銀行貸款和社會投資20萬億元，投入農業現代化、新農村建設和農民工市民化，農村面貌將發生巨大變化，不僅為2020年實現全面小康提供保障，而且將有助於避免落入中等收入陷阱，到2022年進入高收入國家行列。

四、加快城鄉一體化需要厘清幾個認識誤區

貫徹中央有關推進城鄉一體化的部署，當前，需要厘清幾個認識上的誤區。

必須破除農村土地兩權分離是搞土地私有化的認識誤區。恰恰相反，由於找到了土地集體所有制的有效實現方式，使之與市場經濟相融合，從而能夠更好地堅持農村土地的集體所有制。確認農戶對土地的法人財產權，把耕地的所有權、承包權、經營權分離，農戶憑借對土地的承包權，可以獲得經營權轉讓的財產性收入。中部有些農村把每畝地年轉讓費定為1000斤小麥的市場價，很有創意。宅基地使用權轉讓，按照重慶的交易價格為每畝20萬元左右。這裡所轉讓的是用益物權，不是所有權，所以土地的集體所有制性質不變。

必須破除城市資本下鄉是掠奪農村資源的認識誤區。恰恰相反，隻有確認農村資源的市場化地位，才能使農民分享到城市化過程中不動產增值的財產性收入。按照市場經濟規律，生產要素總是朝著獲利較多的地方集聚。農村生產要素有了交換價值，才能吸引資本進入。資本又是要素流動的龍頭，資本流向農村，其它生產要素就會隨著進入農村，從而推動農村經濟社會的發展。

必須破除城鄉一體化會沖擊18億畝耕地紅線的認識誤區。恰恰相反，實行城市建設用地增加和農村建設用地減少相挂鉤的政策，可以減少農村宅基地的浪費。根據經驗，退出的宅基地至少40%可以用於增加耕地。至於佔好補劣等問題，可以通過建立耕地質量監管等制度加以解決。

必須破除解決三農問題主要靠財政投入的認識誤區。恰恰相反，隻有通過建立城鄉一體化的市場機制，吸引大批社會資金和銀行貸款進入，才能迅速改變農業農村的落后面貌。目前，用於三農的支出佔財政支出的比重已達10%以上，財政對三農的支持已經盡了很大的力。應當把對三農的財政支持方式由補貼為主改為引導為主，發揮財政資金四兩撥千斤的作用，引導更多的社會資金和銀行貸款投入農業農村發展。