許耀桐：黨內法規在法治中的重要作用

●黨內法規的生命力在於它的實施，在於黨內法規執行力的提高，這必然要求各級領導干部切實領會法治精神，帶頭遵守法律和黨內法規，帶頭依法辦事。不僅要自覺學法、尊法、守法，提高法治思維水平和能力，運用法治方式深化改革、推動發展，也要切實改變“權力迷戀”和“大包大攬”的情況，將執政履職思路徹底轉到法治軌道上來。

●黨內法規的法治不同於國家法律的法治，可以用“一高一嚴”來說明。“高”，即國家法律高於黨內法規﹔“嚴”，即黨內法規嚴於國家法律。黨內法規嚴於國家法律，這個“嚴”是由中國共產黨的先鋒隊性質決定的，也是黨的歷史地位和使命決定的。黨的歷史使命越光榮，奮斗目標越宏偉，執政環境越復雜，越需要黨煉就百毒不侵的金剛之身，越需要鞏固黨總攬全局、協調各方的領導核心地位，越需要全面從嚴治黨。

十八大以來，中國共產黨抓緊制定黨內法規。黨的十八屆四中全會《決定》提出加強黨內法規制度建設，完善黨內法規制定體制機制，形成配套完備的黨內法規制度體系，並把加強建設和完善黨內法規制度提升到構建法治體系的高度，指出中國特色社會主義法治體系包含五大體系，即完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，完善的黨內法規體系。因此，十八屆六中全會通過的《關於新形勢下黨內政治生活的若干准則》和《中國共產黨黨內監督條例》，作為黨內法規體系的一部分，屬於整個中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。那麼，黨內法規體現了怎樣的法治特點呢？

■黨內法規是中國特色社會主義法治體系的有機組成部分

“法治”的概念大於“法制”和“法律”，因此，中國特色社會主義法治體系既可以包含國家法律體系，也能夠包含黨內法規體系。同時還要認識到，黨內法規雖然不是國家法律，但如果從法是一種組織化的行為規則，法在本質上要靠組織成員的內心認同，法本身具有公共性、規范性、普遍適用性等特征來看，中國共產黨的黨內法規也具有這樣的共同特征。黨內法規反映了黨員和黨組織的意志，具有了在黨內實行的公共性、規范性、普遍適用性。而中國共產黨又處於執政地位，代表著國家的利益、人民的利益，這樣的公共性、規范性、普遍適用性雖然隻在黨內實行，但也自然地能夠得到國家和人民的認可。習近平總書記指出，新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨，依據憲法治國理政。這說明，建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家，沒有中國共產黨的領導是不可能完成的，而沒有依據黨章和其他黨內法規的依規治黨，就沒有依據憲法和其他國家法律的依法治國，在中國特色社會主義法治體系之中完全應當包含黨內法規體系。

當代中國，在推進中國特色社會主義法治建設中，為了保持黨的先進性和純潔性，提高黨的領導能力和執政能力，需要黨內法規、依規治黨﹔為了構建和諧社會，建設社會主義法治國家，需要國家法律、依法治國。黨內法規、依規治黨和國家法律、依法治國，要“兩手”抓，並且“兩手”都要硬。黨內法規和國家法律，都是國家治理所需要的，是國家治理現代化的必然要求。如同國家法律必須通過法律的實施才能體現它的生命和價值一樣，黨內法規的生命力也在於它的實施，在於黨內法規執行力的提高，這必然要求各級領導干部切實領會法治精神，帶頭遵守法律和黨內法規，帶頭依法辦事。不僅要自覺學法、尊法、守法，提高法治思維水平和能力，運用法治方式深化改革、推動發展，也要切實改變“權力迷戀”和“大包大攬”的情況，將執政履職思路徹底轉到法治軌道上來。全面從嚴治黨永遠在路上，黨員干部要自覺運用黨內法規體系把黨要管黨、從嚴治黨落到實處。

■黨內法規的法治不同於國家法律的法治

雖然國家法律、黨內法規的制定及其實施、監督、保障共同構成了社會主義法治體系，但在這個法治體系中，國家法律與黨內法規的法治情況又有著嚴格的界限和區別，因此，不可將黨規與國法相混同，更不能用黨規來代替國法。黨內法規和國家法律的不同在於：一是性質不同，按照《中國共產黨黨內法規制定條例》，黨內法規指的是：黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱，它是黨的自身管理﹔而國家法律，不僅由國家制定，還由國家法治機關保証實施，它是國家的全體公民和組織都要遵守的行為規范體系，是包含了黨員和黨組織在內的國家治理。二是適用對象不同，黨內法規的適用對象是黨員和黨的組織，依據《中國共產黨黨內監督條例》第四十條：“各級黨委、紀委應當按照本條例規定切實履行監督職責，發揮監督作用”的規定，保証其運行實施的是各級黨委和紀委，而根據《中國共產黨紀律處分條例》的規定，對黨員的懲處僅限於警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看和開除黨籍五種，是基於黨員的政治身份作出的決定，主要涉及政治理想、信念、信仰方面，不涉及黨員的公民權利﹔而國家法律的適用對象是全國的公民和組織，對於公民的犯罪、違法、侵權等行為，會施以不同的懲罰方式，以維護正常、穩定的社會秩序。法律的懲罰是有形的，可以限制人身自由、剝奪財產、剝奪政治權利，甚至判處死刑，這些都是黨內法規的處置所不具有的。三是制定過程不同，黨內法規因其制定主體是黨的組織，雖然其制定也有一定的程序，但一般會根據社會的發展實際以及黨內出現的新情況新問題及時地做出調整，具有靈活性，且文本形式和內容可繁可簡，可以是具體的也可以是原則性的，例如《中國共產黨廉潔自律准則》，向全黨提出了廉潔自律要求，行文上全篇共8條僅112字，並且都是原則性的規定﹔而法律的制定和修改有著更加嚴格的規定，對法律的立、改、廢、釋屬於國家立法行為，由國家權力機關來行使。從實踐看，這一過程通常需要經過復雜的程序和充分的調研，需要征求社會各方面以及不同階層、地域等群體的意見，需要經過幾年甚至十幾年、幾十年的時間。

黨內法規的法治不同於國家法律的法治，可以用“一高一嚴”來說明。“高”，即國家法律高於黨內法規﹔“嚴”，即黨內法規嚴於國家法律。國家法律高於黨內法規，這個“高”指國家法律是所有公民的行為規范。在現代法治國家，法律對於整個國家而言具有基礎性作用，全體公民都必須遵守法律規定。作為黨員，首先是國家公民，不能突破和違反法律的規定，並且還要帶頭模范地遵守國家法律法規，這是黨章規定的黨員義務。作為國家根本大法的憲法，是一切制度的根基，任何組織和個人，都必須遵守憲法規定，堅持和貫徹憲法確立的原則。依據憲法制定的法律法規是全體人民意志的體現，黨內法規必須與憲法法律相一致，不能相沖突。黨依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨，黨內法規著眼於全體黨員，體現黨的主張，規范黨組織的工作、活動和黨員行為，保証著黨的理想信念宗旨，是黨員的行為准則，而這個行為准則自然也是以不能違反國家法律為最高准則的。任何一個中國共產黨黨員都不是“特殊黨員”，不可能享有破壞國家法律規定的“特權”。

黨內法規嚴於國家法律，這個“嚴”是由中國共產黨的先鋒隊性質決定的，也是黨的歷史地位和使命決定的。黨的歷史使命越光榮，奮斗目標越宏偉，執政環境越復雜，越需要黨煉就百毒不侵的金剛之身，越需要鞏固黨總攬全局、協調各方的領導核心地位，越需要全面從嚴治黨。黨規之所以“嚴”，是因為黨規的適用對象是黨組織和黨員，而共產黨員是普通人民群眾中的先進分子，黨規黨紀對黨員的要求自然要比國家法律對普通公民的要求來得更嚴。這個“嚴”，既體現在黨的各種具體規章制度的內容上，也體現在要求黨員模范地遵守國家法律上。如果不能遵守黨的規章制度，那麼，一個人就不可能成為黨員，黨組織也就降格為一般社會團體，黨的先進性和純潔性都無從談起。

黨內法規嚴於國家法律，指的是黨內法規對黨的組織和黨員的要求更嚴格，而非對違反國家法律的黨員和非黨員在定罪量刑上不一致。在黨內法規中對黨員做出更嚴格要求的規定，這既符合黨的宗旨，也符合人民大眾對黨員、對黨的期望。黨內法規嚴於國家法律的例子很多。比如，《中國共產黨章程》對黨員的要求比法律對公民的要求要嚴格得多，黨員必須吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做貢獻﹔黨員必須在一切困難和危險的時刻挺身而出，英勇斗爭，不怕犧牲，等等。《中國共產黨章程》對黨的各級領導干部的要求也比《中華人民共和國公務員法》對一般公務員的要求要嚴格得多，黨的各級領導干部必須立志改革開放，獻身現代化事業，在社會主義建設中艱苦創業﹔黨的各級領導干部必須勤政為民，以身作則，講黨性、重品行、作表率，做到自重、自省、自警、自勵，等等。

既然黨內法規嚴於國家法律，就要求把黨內法規挺在國家法律之前。這是因為中國共產黨是中國工人階級先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，黨章和所有的黨規黨紀是對黨的成員的嚴格約束，保証著黨的政治理想、執政理念和立黨宗旨的踐行和落實，是中國共產黨人的行為准則和政治底線﹔法律體現中華人民共和國的國家意志，是全體公民的行為底線。中國共產黨人隻有依靠嚴格的黨內法規才能使自己不同於一般群眾、區別於其他任何政黨。把黨內法規挺在國家法律前面，共產黨員在自覺地接受黨的規矩紀律的約束后，就能更好地接受國家法律的約束。此外還有一個特殊的情況，對於普通群眾來說是“法無禁止即可為”，而對於黨員干部來說，還要加上“紀有規定不可為”。推進全面從嚴治黨，黨員干部要切實把黨內法規挺在國家法律前面，才能立於黨風廉潔建設和反腐敗斗爭的最前沿。

■黨內法規的法治有力地保障了國家法律的法治

雖然黨內法規體系與國家法律體系共同構成了社會主義法治體系，但不等於二者是獨自的、分開的、毫不相干的。全面推進依法治國必須充分發揮黨內法規對國家法律的保障作用。有人認為，黨規黨紀強調多了，法律法規就會被弱化。事實上，加強黨內法規制度建設，不僅不會削弱國家法律的權威，反而有利於國家法律實施，二者相輔相成、相互促進。黨制定黨內法規，調整黨內關系、規范黨內生活，為黨組織和黨員提供行為遵循﹔黨又領導人民制定憲法和法律，調整社會關系、規范社會秩序，為公民、法人和其他組織提供活動依據。黨內法規和國家法律都是黨和人民意志的反映，二者在本質上是一致的。歷史經驗告訴我們，如果黨內法規執行得好，法律法規能得到較好遵守，法治建設就能順利推進﹔如果黨內法規執行得不好，法律法規的權威也就樹立不起來，依法治國也就無法實現。

現實中已有事例說明，黨內法規和國家法律的制定工作盡管在主體、程序等方面有很大差別，但由於規范對象在事實上具有一定的載體的同一性，使得黨和國家可以共同制定一些法規制度。例如，2013年中共中央和國務院聯合發布了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》。這個聯合發布的條例，就是聯合制定。黨政聯合發文不僅是可行的，也是必要的。這種聯合立法的做法，在當代中國有利於高效地促進經濟社會發展。這一做法啟示我們，隻要黨政雙方都認為有必要，就應當聯合起來推進制度規范。當前，對於中國大量的公共治理問題，比如環境污染、公共安全等問題，不僅政府責無旁貸，執政黨也負有重要的領導責任。

我國正處於社會轉型期、改革攻堅期，各種矛盾突出，在公民的道德水平還有待提高的情況下，一些社會領域事實上存在立法落后甚至是盲區的問題。而國家立法是一件非常嚴肅和需要耗費巨大精力和時間的事情，在這些亟須規范的領域，在憲法框架內遵循憲法和法律基本原則、基本精神制定一些相對靈活的黨內法規，由此來約束黨組織和黨員行為，規范國家機關和黨政領導干部，可以起到對全社會的示范作用，同時為國家立法提供重要實踐參考依據，在今后條件成熟時轉化為國家法律，做到黨內法規和國家法律的有效銜接，從而能夠有力地發揮黨內法規對國家法律的保障作用。

（作者為國家行政學院一級教授。供圖：關河）