新民主主義革命時期行政監察法制的探索與實踐

新民主主義革命時期的行政監察制度，是中國共產黨領導人民在革命根據地創建的專門行使行政監察職權，依法對行政機關及其公務人員進行監督檢查的制度，是中國共產黨為創建新型國家和新型法制所進行的制度嘗試和安排。﹝1﹞因此，認真研究和總結革命根據地時期行政監察法制建設，對於創建有中國特色的社會主義行政監察法制具有重要的理論和實踐意義。

一、工農檢察院——行政監察制度的初創

1931年11月中華蘇維埃共和國臨時中央政府在江西瑞金成立，由於歷史的、現實的因素，蘇區各地不同程度地存在浪費、貪污、腐敗、官僚主義等現象。為了加強政權廉政建設，臨時中央政府借鑒蘇聯監察制度，在根據地建立起一套從中央至地方以工農檢察機關為載體的行政監察制度。

中華蘇維埃共和國在省、縣、區、市、鄉各級蘇維埃之下設工農檢察機關，工農檢察機關的任務是：監督蘇維埃國家機關及公務人員正確地執行蘇維埃的政策，檢舉國家機關及公務人員貪污、浪費行為。工農檢察機關的工作機構主要包括控告局、工農通訊員、突擊隊、群眾法庭、專門檢察委員會等。在很短的時間內，中華蘇維埃共和國建立了較為健全的行政監察機關，各工作機構之間各司其職而又密切協作，在根據地構建了一張嚴密的監察之網，消除蘇維埃機關內的貪污、浪費、腐化、怠工等不良風氣。

中華蘇維埃共和國十分注重行政監察立法，形成了包括政權組織法、單行條例、單行組織章程及決議、命令、訓令在內的行政監察法律體系。政權組織法主要包括《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》（1931年）、《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》（1933年），其中關於工農檢察機關的規定呈現出從簡單到健全的過程。《工農檢察部的組織條例》（1932年）是工農檢察機關開展工作的主要依據，《條例》對工農檢察機關的組織系統、任務、工作方式、工作人員等內容進行了詳細的規定。單行組織章程主要包括《突擊隊的組織和工作》（1932年）、《工農檢察部控告局的組織綱要》（1932年），相關決議、命令、訓令主要內容是中央工農檢察委員會對地方工農檢察機關開展具體工作的指示。上述一系列法律文件將工農檢察機關的工作納入法制軌道，保証工農檢察機關的工作有法可依。

中華蘇維埃共和國工農檢察機關在清除蘇維埃政府中的官僚主義、貪污腐敗現象上發揮了重要作用。工農檢察機關在開展具體工作中注重懲教結合的工作原則，懲治貪污不是目的，重要的是通過查辦典型案件，對全體工作人員起到警示作用。在短短的時間內，各級工農檢察機關查處了中央互濟總會財務部部長謝開鬆貪污案、葉坪村蘇維埃政府主席謝步升貪污腐化案、雩都縣蘇維埃政府領導和工作人員挪用公款經商案等一批大案、要案。

總之，工農民主政權的行政監察制度對於推動土地革命和紅軍武裝斗爭的發展，以及革命根據地的鞏固都發揮了重要作用，使紅色政權“發展到以軍事、政治工作為中心，政權建設和經濟建設全面發展的時期”。﹝2﹞但由於處在殘酷的戰爭環境之中，根據地創建時間較短，行政監察工作也存在一定的不足之處，比如對工農檢察機關的職能定位不清，“到會的人須准備檢察各種戰爭動員工作（如擴大紅軍、發展地方武裝，交納各種稅收及公債之類），及檢察執行土地法、勞動法、經濟政策、婚姻條例、優待紅軍條例、城鄉選舉、春耕運動等工作的報告。”﹝3﹞繁多工作任務使工農檢察機關的力量被分散，致使工農檢察機關在檢舉工作中出現“懲辦主義”的官僚辦法。上述問題給中央蘇區的行政監察工作帶來了一定的損失，也表明，蘇維埃政權對於移植蘇聯而來的新型的行政監察制度還處於不斷的探索和摸索中。

二、議會監察制——斷裂式的變遷

1935年至1937年，隨著國內革命形勢的發展，蘇維埃工農民主政權逐漸完成了向抗日民主政權的全面轉型。毛澤東在《論反對日本帝國主義的策略》報告中，精辟地闡述了中華蘇維埃共和國轉換為陝甘寧邊區政府體制的原因，政權性質的變化也引起了監察制度的深刻變化，表現為陝甘寧邊區政府議會監察制替代了中華蘇維埃共和國時期的工農檢察制度。

抗日民主政權既是抗日的政權也是民主的政權。1937年11月陝甘寧特區政府開展民主選舉運動宣傳時就提到“要發動四萬萬五千萬的民眾積極的參加抗戰，參加政府工作。”﹝4﹞既然是人民的政府就必須是廉潔的政府，因此，抗日民主政權高度重視政權的廉政建設，1939年公布的《陝甘寧邊區抗戰時期施政綱領》明確提出要發揚艱苦作風，厲行廉潔政府，肅清貪污腐化。《陝甘寧邊區施政綱領》提出要“嚴懲公務人員之貪污行為，禁止任何公務人員假公濟私之行為，共產黨員有犯法者從重治罪。”﹝5﹞政務人員要“為民表率，知法守法，不濫用職權，不假公濟私，不要私情，不貪污，不受賄，不賭博，不腐化，不墮落。” ﹝6﹞

為了建設廉潔的抗日政權，邊區政府特別重視監察制度建設，但是陝甘寧邊區在整個抗日戰爭時期並未設立專門監督形式之一的行政監察監督，行政監察職能由參議會代為行使，即由權力機關對政府施行監督。《陝甘寧邊區政府組織條例》（1939年）規定，陝甘寧邊區政府受陝甘寧邊區參議會的監督。陝甘寧邊區共設立邊區、縣及鄉市三級參議會，邊區、縣、鄉市參議會有權監察及彈劾政府機關的公務人員。這樣，在陝甘寧邊區“議會監督政府，政府牽制議會”，形成“形式近似於議會民主制”。﹝7﹞

參議會監察職權主要通過審議邊區政府的工作報告，批准關於財政、民政、糧食、建設、教育及地方軍事等各項計劃，督促及檢查邊區政府執行參議會決議的執行等方式實現。﹝8﹞如1939年1月邊區政府就成立兩年來根據地建設工作向邊區參議會做報告，邊區參議會提出要加強邊區各級參議會的工作，使其能經常反映民眾意見，密切注視政府工作，對政府工作盡到監督指導的作用。

通過考察參議會監察權的實現方式，不難發現，參議會對邊區政府的監察是宏觀層面的監察。雖然參議會有權監察政府及司法機關工作人員的貪污瀆職行為，在實際運行中鮮有涉及。在邊區參議會閉會期間，其日常工作由邊區參議會常駐委員負責，但常駐委員隻享有宏觀層面監督同級政府對參議會決議案執行的權力，並不享有從個體層面監督政府及司法機關工作人員貪污瀆職的權力，至少在《陝甘寧邊區各級參議會組織條例》（1941年）上沒有明確的規定。謝覺哉就指出“常駐委員會有關於行政或司法的意見，隻可以建議權，不能徑直執行，對於行政機關的監督隻能依照條例去監督，不可事事去干涉”。﹝9﹞實際上，邊區鄉市參議會採用立法行政合一制，在邊區參議會閉會期間，邊區政府也採用立法行政合一制，“在邊區參議會閉幕期間，邊區政府為邊區最高權力機關，對邊區參議會負責，領導、指揮全邊區政務”。﹝10﹞這種體制設計（至少在邊區參議會閉會期間）造成了參議會監察的闕如，為了保証邊區政府的高效廉潔，參議會監察的缺失有賴於其他類型如黨內監察、邊區政府內部的監督、群眾監督等機制來彌補。

為了加強對行政機關的監督，抗日民主政權引進了國民政府創設的行政督察專員區公署制。專員公署是邊區政府的代表機關，依據邊區政府的命令與指示，領導督察所轄各縣（市）政務及邊區政府駐在分區的附屬機關。為了加強邊區政府對縣政府的領導和監督，提高行政效率，邊區政府將邊區所屬的縣（市）劃為五個行政區，設行政督察專員公署，為邊區代表機關。據《修正陝甘寧邊區行政督察專員公署組織條例》（1943年）規定，專員公署對邊區政府負責，“統一領導督察該分區所轄各縣之一切行政事宜，監督所屬各縣財政經費之收支情形等”。邊區政府的派出機構行政督察專員公署也享有對所轄地方的行政進行督察的權力。其監察職權是，“監督和指導駐在該行政分區的邊府各種附屬機關，對此種附屬機關之命令或處分，如認為違法或適當時，專署得糾正或撤銷之。但須隨時呈報邊區政府。監督所屬各縣財政經費之收支情形。布置檢查各項工作並要親自定期巡視各縣”。﹝11﹞代行監察職能的機關和其他監察方式的多舉並用，保証了邊區政府的廉潔奉公，使中國共產黨領導的抗日民主政權贏得了人民的擁護。

為使參議會及其他監察機關行使監察權有法可依，邊區政府制定了《陝甘寧邊區抗戰時期施政綱領》（1939年）、《陝甘寧邊區政府組織條例》（1939年）、《陝甘寧邊區各級參議會組織條例》（1941年）、《修正陝甘寧邊區行政督察專員公署組織條例》（1943年）、《陝甘寧邊區政紀總則草案》（1943年）、《陝甘寧邊區政務人員公約》（1943年）、《陝甘寧邊區懲治貪污條例（草案）》（1939年）、《陝甘寧邊區各級政府干部獎懲暫行條例草案》（1943年）等一系列規范邊區政府和政務人員行為的法律文件。上述法律文件的實施使建立在民主制度基礎上的監察制度的運行有了法律的保障，“糾正了各種無組織無紀律的行為，在實踐中產生了巨大影響，並為行政法規留下一份珍貴遺產。”﹝12﹞

綜上所論，陝甘寧邊區的監察制度走上了與工農民主政權時期完全不同的道路，這種斷裂式變遷是中國共產黨對蘇維埃制度的認識與反思以及對中國革命制度模式認識與選擇走向深化的產物。“過去十年土地革命時期的許多政策，現在不應再簡單地引用，”﹝13﹞在20世紀30年代的蘇區盛行著把馬克思主義教條化，把共產國際決議和蘇聯經驗神聖化的傾向。1935年12月瓦窯堡會議，成為中國共產黨放棄蘇維埃制度，開始探求適應形勢發展新制度的起點。﹝14﹞在這一時期，中國共產黨還借鑒了南京國民政府的某些制度，邊區參議會制度就是參照國民黨地方參議會的某些形式建立起來的，但是在性質上與南京國民政府有本質不同。上述史實也表明，中國共產黨領導的抗日民主政權逐漸走上自主探索的法制近代化的道路，即結合根據地實際情況的同時，對於移植蘇聯的制度敢於揚棄，同時又借鑒南京國民政府的相關行政管理制度。

三、華北人民監察院——社會主義行政監察制度的雛形

解放區人民民主政權的行政監察工作，以華北人民政府的成立為標志，大體可分兩個階段：華北人民政府成立以前，各地區的行政監察工作與抗日戰爭時期的行政監察工作基本上相同，即由參議會代行行政監察職能﹔華北人民政府成立以后，成立了華北人民監察院，開展由行政監察機關主持的專職監察工作。﹝15﹞陝甘寧邊區政府、中原人民臨時政府、蘇皖邊區政府等也都先后成立了行政監察機構。

1948年8月，華北人民政府設立人民監察院作為政府的行政監察機關，以院長及華北人民政府委員會任命的人民監察委員5∼9人組成人民監察委員會。其主要任務是檢查、檢舉並擬議處分各級行政人員、司法人員、公營企業人員的違法失職、貪污浪費、違反政策、侵犯群眾利益等行為﹔接受人民及公務人員對各級行政人員、司法人員及公營企業人員的控訴和檢舉，以及其他有關整肅政風事項。﹝16﹞具體而言，華北人民監察院的職權主要是：行使檢查檢舉權，人民監察委員會不僅可以檢查各級行政機關、司法機關和公營企業的工作情況，而且可以檢舉上述機關工作人員的違法失職等行為﹔行使行政訴訟的受理權，即接受人民對有關機關和人員的控訴和揭發﹔行使一定的行政處分權﹔行使調查權。﹝17﹞

在華北人民監察院存續的一年多時間裡，人民監察機關查處多起案件，如對冀南行署副主任高元貴違抗命令，裕民面粉公司案克扣舞弊以及石景山失火案件等違法事件，有效遏制了國家公務人員的違法瀆職、脫離群眾的官僚主義作風。華北人民監察院的工作也有新的發展。人民監察院機關可派出工作組到各地進行巡視，對違法失職人員進行監督檢査，並對違紀者提出處理意見，“這種巡視組的形式是華北人民政府根據新形勢發展的需要在行政監察方面創建的一種新的舉措”。﹝18﹞監察院為聯系工農，推動廣大群眾監督與檢查自己的政權，設立通訊檢查員，負責對行政、司法、企業、財經各部門之各級公務人員違法失職、貪污浪費、違反政策、侵害群眾利益的監督。但是，由於華北人民監察院是在特定的條件下建立的，僅存在一年多時期，因此它在某些方面還不夠完善。比如機構設置方面，地區、市、縣的政府內沒有設置監察機構，華北人民監察院既要承擔華北人民政府所屬機關的監察，同時又要監察華北人民政府所轄的行署、省、市等政府機關，致使力量分散，使監察工作難以全面展開。﹝19﹞

總之，華北人民政府是中國共產黨為准備建立新中國而進行的一次政權建設的成功實踐，是由革命根據地政權向新中國政權的過渡形式。在這種背景下誕生的人民監察院，與以往的工農檢察機關和議會監察制的性質都不同，華北人民監察院具備了社會主義監察法制的性質，是一種新型的人民監察制度。

四、新民主主義革命時期行政監察法制的基本經驗

在整個革命根據地時期，中國共產黨在領導中國人民進行艱苦卓絕的斗爭同時，十分注重政權的廉政建設。在蘇維埃政權建立之初，移植蘇聯的行政監察制度，設立工農檢察機關以履行行政監察職責﹔由於革命形勢的發展以及對蘇維埃制度的反思，中國共產黨結合根據地實際情況，將工農民主政權專制為抗日民主政權，建立參議會監察制﹔隨著中國革命走向最終勝利，中國共產黨恢復了在抗日戰爭時期被廢止的專司監察職能的行政監察機關，建立華北人民監察院，奠定了社會主義行政監察法制的基本雛形。從工農檢察機關到參議會監察制到人民監察機關的轉變歷程，展現了中國共產黨獨立自主運用馬克思主義基本原理同中國革命實際相結合的法制近代化探索道路。

回顧整個革命根據地時期二十余年的行政監察法制建設，我們至少可以得出以下經驗：

（一）行政監察工作緊密圍繞黨的中心任務開展

在蘇維埃革命戰爭與民族革命戰爭年代，組織與領導革命戰爭，發展和擴大紅軍，是蘇維埃政府的中心任務，《中國工農紅軍優待條例》執行的好壞直接會影響到該中心任務的完成與否。中央工農檢察人民委員部第一號訓令——《關於檢查優待紅軍條例問題》（1932年）就把檢查紅軍優待條例和辦法作為工農檢察部經常主要工作之一。抗日戰爭時期，監察機關始終圍繞為了抗日戰爭和抗日民主政權的建設開展工作﹔至1948年，黨的工作重心已由革命戰爭轉移至國家政治、經濟、外交建設方面，行政監察工作的重心也發生了轉移，誠如謝覺哉所說“監察工作對象，應著重在經濟建設，尤其是公營企業與公有財產”。﹝20﹞行政監察工作緊密圍繞黨的中心任務開展是監察工作始終堅持的原則。

（二）國家監察機關與黨內監察機關相結合的監察體制

新中國成立后，由於多種因素的存在給政紀、黨紀的監督機構帶來協作、合署及合並的先天條件。﹝21﹞1993年中央按照“一套機構，兩塊牌子，兩項職能”的框架建制即黨的紀委和政府監察機構合署辦公，實際上是革命根據地國家監察機關與黨內監察機關相結合的監察體制的繼承和發展。《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》（1933年）確認國家監察機關與黨內監察機關聯合辦公的原則。黨、政監察機關合作辦公的確立主要是受到蘇聯影響及當時客觀環境的需要。黨內監察機關和工農檢察機關在一個機關內辦公，有助於黨內的優秀干部幫助工農檢察機關的工作。這種體制的優勢在於既能保留行政監察體制，又有利於發揮黨政監督的整體合力。

（三）充分發揮人民群眾的主體作用

工農檢察機關在工作中十分重視密切聯系群眾，是黨的群眾路線的重要體現。工農檢察機關下屬的控告局日常工作的開展，就離不開群眾的檢舉和揭發。如輕騎隊是團領導下的青年群眾組織，由青年自願加入﹔又如工農通訊員的設立，是各機關、群體、村庄推選出來的優秀分子作為義務監察人員。該制度在以后的華北人民監察院的監察工作中得到了延續，乃至新中國成立后，人民監察機關依舊保留人民監察通訊員的設置。密切聯系群眾，從群眾中來到群眾中去是工農檢察機關的重要工作原則，隻有充分發揮人民群眾的主體作用，反腐倡廉才能獲得不竭的力量源泉。﹝22﹞

當然，新民主主義革命時期的行政監察制度畢竟屬於一種新型的制度，民主革命政權又一直處於戰爭環境中，難免存在其時代的局限性。一是，蘇維埃政權的工農監察制度是對蘇聯監察制度的簡單移植，並未結合根據地的實際情況，對行政監察機關的職責定位不清，再加之“左”傾錯誤在革命蘇區的盛行，行政監察工作很難開展﹔二是，抗日民主政權的議會監察制度在實際運行中出現監察缺位，需要其他監察方式予以彌補﹔三是，解放戰爭時期，各根據地行政監察建制不統一，比如在機構設置方面，地區、市、縣的政府內沒有設置監察機構。

盡管革命根據地的監察制度存在著某些缺陷，但它畢竟是共產黨領導下的新型監察制度。革命根據地行政監察制度的建立及其工作的開展，防止了官僚主義、腐敗貪污現象的滋生和蔓延，保証了革命政權的清正廉潔，對革命根據地的鞏固和發展以及新民主主義革命最終取得勝利起到了十分重要的作用。同時，也為新中國行政監察法制建設積累了寶貴經驗。

﹝作者簡介﹞周磊（1987-），江蘇宿遷人，中國政法大學博士研究生，研究方向為中國法制史。

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責任編輯 謝 慶