我國城市戶籍開放程度及其影響因素分析

戶籍制度改革是新時期破解城鄉二元結構、促進流動人口社會融合、實現中國由傳統的鄉村社會向現代城市社會轉型的關鍵。2014年7月24日國務院下發了《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號），對不同類型城市的落戶條件進行了具體規定。城市是戶籍制度改革的執行主體，戶籍制度改革的難點和重點在於中等規模以上城市。本文選擇人口總量和流動人口聚集度較高的63個大中城市作為對象，從夫妻投靠、購房、投資、納稅、就業五個方面對其戶籍開放程度進行評估，總結中國城市戶籍開放程度的總體狀況和特點，分析影響城市戶籍開放程度的主要因素，並提出了相應的對策，為未來我國戶籍制度改革提供依據。

一、指標體系的構成與評價方法

（一）指標體系的構成

通過查閱2015年不同城市入戶標准的政策性文件，本研究從夫妻投靠、購房、投資、納稅和就業五個方面設了5個一級指標，5個一級指標下面根據評估內容設置了10個二級指標，每個二級指標又根據具體的入戶標准和條件設置了若干個評估指標。具體指標體系的構成見表1。

（二）資料來源與評價方法

1.資料來源

本研究所需要的資料均來自被評估城市政府相關部門2015年發布的關於本地入戶標准和條件的政策性文件。

2.評價方法

（1）分值計算方法。所有評價指標中的“有無……要求”均定義為：“有”=1，“無”=0。比如夫妻投靠條件中有無年齡和結婚年限的要求，如果“有”打分為1，“沒有”打分為0﹔其他指標按照落戶的難易程度進行打分，比如納稅金額的要求、購房面積的要求、學歷的要求等，按照不同的等級進行打分，要求越高分值越高。

（2）數據標准化方法。採用極值化方法對各指標數值進行無量綱化處理，利用變量取值的最大值和最小值將原始數據轉換為界於某一特定范圍的數據，從而消除量綱和數量級影響，改變變量在分析中的權重來解決不同度量的問題。對於正向指標，採用公式yij=xij－minxj/maxxj－minxj對數據進行標准化處理﹔對於逆向指標，採用公式yij=maxxj－xij/maxxj－minxj對數據進行處理。其中maxxj、minxj分別表示第j個指標下樣本的最大值和最小值。

（3）指標權重的計算方法。本研究主要採用模糊層次分析法（FAHP）來確定城市戶籍開放程度評估指標的權重。

表1 中國城市戶籍開放程度評估指標體系（略）

二、城市戶籍開放總體狀況及其特點

從被評估城市戶籍開放程度的得分來看，得分最高的是北京市為0.9268分，是被評估城市中戶籍開放度最低的城市，得分最低的是浙江省金華市，得分為0.0244分。所有被評估城市戶籍開放度的均值為0.2846，標准差為0.1909。從標准差來看，城市之間戶籍開放程度存在很大的差異。總起來看，具有以下幾個特點：

（一）“北上廣深”一線超大城市和沿海旅游城市開放度最低

見表2，從戶籍開放程度的排名來看，戶籍開放度最低的10個城市分別是北京市、上海市、三亞市、廣州市、深圳市、海口市、天津市、蘇州市、青島市、西安市。“北上廣深”作為外來人口聚集地比較高的一線超大城市，面臨的人口壓力最大，戶籍附帶的條件最多，特別是北京市的戶籍開放度得分達到0.9268，在當前條件下獲得北京城鎮戶口的難度最大。除了“北上廣深”，戶籍開放度最低的是三亞市和海口市，分別排在最難入戶城市的第三名和第六名。這與兩個城市特殊的區位有很大關系，據統計最近幾年每年到三亞養老的“候鳥”一族有四十多萬人，在這類稀缺性的特殊區位城市，由於很多自然條件是其他城市不具備的，戶籍制度限制往往比較嚴格。

表2 被評價城市戶籍開放度得分及排名（略）

（二）戶籍開放程度呈現明顯的東、中、西部差距

見表3，在我國傳統的區域劃分中，根據得分戶籍開放程度最低的是華南地區，該區域城市戶籍開放度平均分值為0.4166﹔其次是華東地區，平均分值為0.3070﹔開放度最好的是華中地區、西北地區和華北地區。從區域內部的差距來看，根據標准差的大小，區域內部差距最大的是華南地區和華北地區。

見表4，按照地理區位來劃分，戶籍開放程度最低的是以北京、天津為代表的環渤海地區，戶籍開放程度的平均分值為0.3538﹔其次是以上海、廣州和深圳為代表的東南沿海地區，戶籍開放程度的平均分值為0.3335﹔再其次為西南地區，戶籍開放程度的平均分值為0.3163。戶籍開放程度最高的地區是中部地區、西北地區和東北地區。

表3 戶籍開放程度的地區比較（略）

（三）不同類型城市戶籍開放度與國家規劃基本一致

見表5，按照國家最新城市類型的劃分標准，被評估城市中有4個超大城市、6個特大城市、16個I型大城市、23個II型大城市、14個中等城市。從不同類型城市戶籍開放程度的得分來看，超大城市的平均分值達到了0.8078﹔6個特大城市的分值為0.3384﹔16個I型大城市的平均分值為0.2916﹔23個II型大城市的分值為0.2314﹔14個中等城市的平均分值為0.2025。得分情況與國家新型城鎮化規劃對不同類型城市戶籍的控制標准基本一致。從不同類型城市的比較來看，超大城市的戶籍門檻比特大城市和大城市高很多，特大城市、大城市與中等城市之間的差距反而不是太大。

表5 不同類型城市戶籍開放度比較（略）

見表6，從不同區域相同類型城市戶籍開放程度的比較來看，超大城市的戶籍開放程度東南沿海地區高於環渤海地區﹔在特大城市中，東北地區戶籍開放程度最高﹔在I型大城市中，戶籍開放度最高的是中部地區和東北地區﹔II型大城市中開放度最好的是環渤海地區、西北和中部地區﹔中等城市中除了西南地區以外，其他幾個區域開放度都比較高。

表6 不同區域同類型城市戶籍開放程度比較（略）

三、原因分析及對策

（一）戶籍開放程度與城市經濟發展水平密切相關

80年代中期以后，國家逐漸放開了對農村勞動力流動的限制。對沿海開放城市而言最優的選擇就是享受農村勞動力轉移帶來的經濟收益，而把投入社會福利、醫療、教育等成本留在戶籍地。因此，越是經濟發展程度高的地區相比同類型的城市其對戶籍的限制也越高。

我們對所有被評估城市戶籍開放程度得分與當地人均GDP進行相關分析，兩者的相關性非常顯著，Pearson 相關性的分值為0.316，也就是說經濟發展程度越高的城市，其對戶籍的限制也更加嚴格。見表7，已有的研究也表明，東部經濟發達地區的大城市之所以堅持戶籍管制，一個重要的原因是戶籍管制可以提高中心城市人均收入增長速度，讓戶籍擁有者成為既得利益者。﹝1﹞必須從國家的層面上和法律層面上去推動地方加快推進戶籍制度改革。

表7 被評估城市戶籍開放程度與經濟發展水平相關分析（略）

（二）社會發展差異是阻礙戶籍開放的主要原因

1994年我國實行分稅制改革以后，地方政府是本地公共事務的主要承擔者，也就是說一個地方的教育、醫療、社會保障和社會福利等公共事業主要由地方政府負責。東部沿海地區城市或者大城市，由於其具有高的財稅收入，整個社會發展程度也比較高。如果大量放開戶籍制度，城市政府擔心所在城市對教育、醫療、就業、住房、社會保障等公共支出會大幅度增加，不僅增加了政府的財政負擔，而且會降低原有城市居民的福利水平。夏紀軍等人研究認為，各地在地方公共品供給上的差異是人口異地遷徙的重要誘因，遷入地通過戶籍制度，可使人口流入帶來的擁擠性最小化，並擴大自身收益。﹝2﹞特別是在外來人口比例比較高的超大城市，由於擔心外來人口會侵佔自身資源，本地居民與外來人口的沖突經常發生，間接給當地政府放開戶籍制度造成很大壓力。因此，很多學者認為福利項目越多的地區，戶籍制度改革越困難。

見表8，我們以城市人均公共財政支出代表其整體社會福利水平，與戶籍開放度得分進行相關分析，結果表明兩者之間具有較高的相關關系，Pearson 相關性的值為0.487，說明人均公共財政支出越高的地區其戶籍開放度越低。如何破解以戶籍為核心的自我利益保護的困局，最徹底的辦法是使戶籍制度逐漸與各類社會福利制度脫鉤，回歸戶籍制度本身應承擔的角色﹝3﹞。目前切實可行的辦法是大力推進基本公共服務的均等化，從而填平外地人口與本地人口的福利差。國家在一些關系到國計民生的基本社會福利和社會保障上，通過稅收提高統籌的層次，降低地方政府的責任和權限。

表8 被評估城市戶籍開放程度與人均公共財政支出相關分析（略）

（三）人口淨遷入壓力越大的城市，越傾向於設置較高的戶籍門檻

從統計數據來看，我國人口淨流入比較高的城市基本集中在東部沿海地區的珠江三角洲、長江三角洲和環渤海地區的城市帶。從總量來看，淨流入排在前十位的分別是上海市、北京市、深圳市、東莞市、天津市、廣州市、蘇州市、佛山市、成都市和武漢市。見表9，考慮到城市規模和人口總量，我們以人口淨流入的數量除以本地常住人口數量，得到每個城市人口淨流入率，用此指標來反映人口流入給本地帶來的壓力。排在前十位的分別為東莞市、深圳市、中山市、佛山市、廈門市、上海市、蘇州市、北京市、廣州市、天津市。排在前十位的城市全部處在上述三大城市圈。

表9 被評估城市外來人口淨流入率最高的城市排名（略）

外來人口的大量流入必定會給本地城市資源、環境、生活帶來各種壓力，城市政府在提供公共服務、維護社會秩序等方面面臨的壓力也比較大。因此，人口淨遷入越大的城市，越傾向於設置較高的入戶門檻以防止人口過量的涌入。從實際情況來看，蘇州、廈門、青島等人口壓力比較大的城市，其戶籍門檻比西部的一些特大城市如重慶、成都、武漢等高得多。見表10，從所有被評估城市戶籍開放程度得分與本市人口淨流入的關系來看，兩者有著非常高的相關關系，Pearson 相關值達到了0.471，也就是說人口淨流入佔本地常住人口比值越高的城市，其戶籍進入的門檻越高。

表10 被評估城市戶籍開放程度與人口淨流入率相關分析（略）

總之，城市戶籍逐漸放開是未來我國城市化戰略的大方向，全國各地按照十五屆五中全會提出的“提高戶籍人口城鎮化水平”總體要求，積極推進戶籍制度改革，戶籍制度的開放性、公平性有了很大提高。但戶籍制度改革是一項綜合性、復雜性的工作，受多種因素的影響，必須在國家總體規劃的框架下，分類別、分階段逐步推進，特別要做好各項配套改革，使改革不流於形式，造福於全體人民。

﹝作者簡介﹞劉金偉，國家衛生和計劃生育委員會流動人口服務中心副研究員，首都社會建設與社會管理協同創新中心副秘書長。

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞鄧可斌，丁菊紅.戶籍管制、經濟增長與地區差距﹝J﹞.制度經濟學研究，2010（1）：46.

﹝2﹞夏紀軍.人口流動性、公共收入與支出——戶籍制度變遷動因分析﹝J﹞.經濟研究，2004（10）：56-65.

﹝3﹞蔡昉.戶籍制度改革與城鄉社會福利制度統籌﹝J﹞.經濟學動態，2010（12）：4-10.