城鎮職工基本養老保險個人賬戶

城鎮職工基本養老保險中的個人賬戶雖然是效率理念的產物，但已經被過去20年的實踐証明是個無效的制度。如果繼續將個人賬戶放在基本養老保險制度的框架內，無論做實還是實行名義賬戶都不解決問題。本文認為，關於個人賬戶問題的思考必須以明確個人賬戶不是保險，更不是社會保險為理論前提，徹底的改革必須將個人賬戶從基本養老保險中分離出來建成自願性的個人養老儲蓄制度，如此“共有私有”產權明晰，“政府、社會和個人”責權分明，同時可在供給側改革背景下帶動以全民為保護對象的多支柱老年收入保障體系優化發展。

一、問題的提出

中國的城鎮職工基本養老保險由社會統籌和個人賬戶兩部分組成。它在所有制上是一個共有和私有混合的制度﹔在財務機制上是一個現收現付和基金積累混合的制度﹔在責權關系上是一個受益確定和繳費確定混合的制度。參保人員離退休后，基礎養老金取決於既定的計發公式，個人賬戶養老金取決於本利和的多寡和設定的計發月數。經過30年的探索、建立與發展，而今該制度是企業部門最重要的老年收入保障制度，並且是城鄉居民和機關事業單位雇員基本養老保險制度的藍本和參照系。

自1995年以來，城鎮職工基本養老保險的個人賬戶一路坎坷卻仍是問題叢生。制度建立之初，個人賬戶即因無共濟性和存在諸多風險，招致了一些批評，近年來，因責權不清、空賬運行、收益低下等問題，個人賬戶給政府帶來的社會輿論壓力越來越大。2013年，黨的十八屆三中全會一改堅持多年的“做實個人賬戶”的提法，提出要“完善個人賬戶制度”，其意已超出“賬務空實”的局限而上升到了需要討論制度定位的高度和全局上。為實現“建立更加公平更可持續的社會保障制度”的目標，我們認為完善個人賬戶的改革應以優化全民老年收入保障體系而非僅僅是職工基本養老保險制度為落腳點。本文從制度的歷史演變和現實困境出發，在評析主流關於完善個人賬戶觀點的基礎上，回溯基礎理論，提出統賬分離的觀點以促進個人自願性養老儲蓄制度的發展。

二、制度演變及其現實梳理

企業職工的養老金制度在計劃經濟時期是“企業-國家保險”。隨著經濟體制改革的不斷推進，制度在20世紀80年代末逐步過渡為“社會養老保險”，並於1993年黨的十四屆三中全會正式提出“社會統籌和個人賬戶相結合”的制度模式，財務機制上實行現收現付和基金積累相結合。個人賬戶產生的時代背景，國內而言，“效率優先、兼顧公平”在20世紀八九十年代是我國分配及再分配領域的主流價值觀，國際而言，肇始於20世紀70年代中后期的私有化浪潮對我國多領域的改革產生了深遠影響。自上而下的改革希望通過建立“多繳多得”的個人賬戶，強化個人責任意識、提高制度的激勵性，同時為抵御人口老齡化的壓力進行養老儲備。

1995年，國務院發布《關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發﹝1995﹞6號），明確按照“統賬結合”模式進行改革試點。基於6號文推薦的兩個不同的實施辦法，雖然個人繳費比例大多為3%，但各省市確定的個人賬戶規模卻有懸殊，其中三分之二以上的省市地區選擇了比例為10%及以上的大賬戶模式。1997年，國務院頒發了《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發﹝1997﹞26號），從繳費比例、個人賬戶規模、養老金計發辦法三個方面統一了制度，至此，“統賬結合”的制度模式正式確立。2005年，為擴大制度覆蓋面並解決“統賬結合”模式在實踐中出現的一系列問題，國務院頒布《關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發﹝2005﹞38號），該文對計發辦法進行了重大調整，且在26號文的基礎上進一步縮小個人賬戶規模並規定全部由個人繳費形成。自此，“統賬結合”模式的基本參數穩定至今（表1）。

三、個人賬戶問題基礎理論辨析

（一）個人賬戶不是保險，更不是社會保險

保險是一種風險分攤機制，社會保險由“社會”和“保險”兩個概念構成，以強制性為基礎，是強調社會性的風險分攤機制。從產品屬性上講，養老保險和社會養老保險都是共有產品，產權歸所有參保人共有，都強調互助共濟，隻不過商業養老保險純粹以長壽風險為基礎，隻強調精算公平，社會養老保險則以長壽風險和老年貧困風險為基礎，在強調宏觀精算平衡的同時更注重社會公平。

基本養老保險中的社會統籌是典型的社會養老保險，它通過工作一代向退休一代轉移支付來平滑收入與消費，在此過程中分散長壽風險和老年貧困風險。而個人賬戶則是強制性私人儲蓄，它平滑個人的終生收入與消費但不具備風險分散功能，所以個人賬戶隻能算私人養老金，但不是養老保險，更不是社會養老保險。個人賬戶與社會統籌在產品屬性及相應的價值觀和運行機理上都是相沖突的。目前，將共有產品和私人產品混在一起，同時以對待准公共產品的方式來進行管理，這是當前制度絕大多數問題的根源。

（二）個人賬戶的激勵機制必須以產權獨立和收益率優勢為前提

在基本養老保險中設置個人賬戶的理論基礎是“效率”，而“效率”的來源是“激勵”，其邏輯是個人賬戶會激勵參保人努力工作、多多繳費從而產生效率。目前流行的“全賬戶”主張將這種“激勵”的理論推到了極致。但實際上，個人賬戶的激勵機制必須以產權獨立和收益率優勢為基礎。所謂收益率優勢是指在考慮風險因素的作用后，相對於其他的投資工具，參保人能從個人賬戶制度中得到更高的收益率，而絕非是指相對於少繳費的參保人多繳費者能得到更多、相對於小賬戶而言參保者能從大賬戶得到更多。所謂產權獨立是指私人產權不受侵蝕。在這二者之中，產權獨立是基礎，如果產權不獨立即使再高的收益率也難起激勵作用。

（三）強制性個人賬戶必須以更高的制度回報率為存在基礎

具備產權獨立和收益率優勢兩個條件表明個人賬戶制度對於個體而言是可以接受的，但讓一個社會也接受強制性的個人賬戶制度則需要以其制度回報率高於現收現付制的制度回報率為條件。現收現付的制度回報率即生物回報率，強制性個人賬戶的制度回報率是投資收益率或計息率。無論實賬還是空賬，隻有當制度的投資收益率或計息率高於生物回報率時，強制性的個人賬戶制度在宏觀才是有效的。

四、統賬分離與自願性個人儲蓄制度的新發展

隨著個人賬戶問題的日趨嚴重，近年來支持將個人賬戶從基本養老保險中分離出來的觀點越來越多。其中有主張將個人賬戶在管理上變為省級或地區級適度集中的﹔﹝17﹞有主張將個人賬戶和企業年金合並且個人賬戶部分仍強制實施的﹔﹝18﹞有主張將個人賬戶轉化為部分積累制的記賬式繳費確定型賬戶，同時基金由專業公司管理的個人儲蓄投資賬戶的。﹝19﹞雖然這些觀點都有其針對性，但我們認為統賬分離應該徹底，並且分離后的個人賬戶建成自願性的養老儲蓄會是更好的制度安排。

（一）根除產權不清而不僅是管理上的混亂

徹底的改革必須將個人賬戶和社會統籌相分離，個人私有的權責歸個人，社會共有的權責歸社會。以此為基礎，第一，政府、社會和個人的責權關系可以明晰﹔第二，歷史成本、現實漏洞和未來壓力的交互關系可以厘清﹔第三，社會統籌的強制性和個人賬戶的激勵性才有可能得以實現。針對隻強調管理分開的觀點，我們認為管理混亂僅是產權不清的表現而非對等的實質。

（二）自願性養老儲蓄制度更有彈性和優勢

個人賬戶和企業年金合並同時保留個人賬戶強制性的思路雖然有利於厘清產權歸屬、推助第二支柱的資產積累，但仍舊忽視了兩個重要問題：第一，強制性個人賬戶的充分條件即使是在長期看都很難存在，個人和社會福利受損的現實很難扭轉﹔第二，由於企業年金的參保率極低，將個人賬戶與其合並實際上會拉低個人賬戶的參保率。基於以下兩個基本國情，我們認為選擇自願性養老儲蓄制度能更好地處理福利損失和參保率低的問題。

（三）有利於降低費率助推供給側結構性改革

習慣性的考慮需求多於考慮供給給中國社會保障事業發展帶來的現實壓力和未來挑戰都極其沉重，適當降低社會保險費率以適應供給側改革成為必然。梳理社會保險的五個險種，失業、工傷和生育的原費率加總也不足5%，即使經過2015年以來的兩次調整，其總下調也不足3個百分點，這很難有效緩解企業和個人的負擔，醫療保險的政策性費率雖然有8%（近年來全國實際平均費率為9%左右），但目前財務已經十分堪憂以至於退休人員繳費也正在被提上議事日程，很明顯有效的改革必須著眼於養老保險28%的費率總量及其20+8的費率結構。如果將養老保險個人賬戶8%的費率從強制性保險中剝離，不僅有利於優化制度結構，也能有效降低企業和個人負擔。

（四）企業制度統賬分離有利於各制度間的平衡

企業職工基本養老保險是其他養老保險制度的模板，對其進行統賬分離可以帶動全民的基本養老保險制度去個人賬戶的改革，如此一可避免計息率的攀比，二可消除待遇水平的攀比。當前，城鄉居民基本養老保險的制度模式是“政府津貼+個人賬戶”，正在並軌的機關事業單位基本養老保險則是“社會統籌+個人賬戶”。居民和職工兩類基本養老保險中有三個不同的個人賬戶，城鄉居民的個人賬戶是實賬，企業職工的個人賬戶基本是空賬，機關事業單位雇員的個人賬戶可能是實賬，不同個人賬戶下的計息率既有風險利率又有無風險利率，如果改強制性個人賬戶為自願性養老儲蓄，則人群之間因計息率產生的攀比與矛盾就可避免。與此同時，城鄉居民養老保險個人賬戶分離出來后，居民的養老金制度回歸政府津貼，其與職工養老保險的攀比及相關不和諧因素可得以消除。

（五）可助推全民的多支柱養老保障體系優化發展

在過去的二十多年，我們慣於用錦上添花的思維來構建企業職工的養老金體系，明顯缺少一些雪中送炭的考量，在強調縱向多層次的時候，忽略了橫向多支柱的發展，這導致極少部分人群的保障有余，大部分人群的保障明顯不足。中國的養老保障制度發展到今天，我們必須以“人人享有基本保障”為目標，充分考慮制度對不同人群的可及性。將個人賬戶建成自願性的個人養老儲蓄賬戶制度可以帶動與零支柱、一支柱平行的第三支柱的發展，如此非正規就業人群可以不用顧忌第一二支柱的門檻而享有第三支柱，正規就業人群中的低收入者也可以隻建立第一支柱而不用背負二三支柱的費率負擔，絕大部分的非就業人群都可以在零支柱的基礎之上享有第三支柱。當前，90%的城鎮居民和60%的農村居民都擁有20%以上的儲蓄率，這是發展自願性養老儲蓄的基礎。

以徹底的統賬分離為基礎，我們認為政府必須盡快評估、買斷債務，目前整體制度的累計結余和個人賬戶空賬規模之間的差額還不太大，還債還是有能力的。當然，“分離”和“還賬”要以整體制度的其他參量改革來配合，特別是要努力提高遵繳率和繳費基數，不然，制度的收支平衡就會出問題。

﹝作者簡介﹞李珍，中國人民大學社會保障研究所教授，博士生導師，所長﹔黃萬丁，中國人民大學社會保障研究所博士研究生。