信息與規制事務辦公室：美國行政立法的看門人

美國預算管理局（Office of Management and Budget，以下簡稱OMB）是美國總統辦事機構（Executive Office of the President）下屬最大的、內閣級別的局，信息與規制事務辦公室（Office of Information and Regulatory Affairs，以下簡稱OIRA）是隸屬於該局的專職於信息以及行政立法審查的重要辦公室。OIRA在美國行政立法的審查職能上雖然經歷了時大時小的變動，但是時至今日，仍集中履行著行政立法看門人的職責。

一、OIRA的歷史發展：從職能履行到立法確立

1980年卡特總統在位時期，《文書削減法》頒布，正式成立了OIRA，旨在審查各種建議的信息以及發展整個政府范圍內的信息政策。到了裡根總統時期，12291號總統行政命令的頒布賦予了OIRA審查政府各部門行政立法的職權。然而在此之前，從1965到1980年間的四屆政府已經為行政立法的集中審查做出了巨大貢獻。約翰遜總統時期首先開始了集中規制審查，應用了成本收益分析方法等，最早的例子是美國陸軍部部長（Secretary of the Army）辦公室的系統分析小組（Systems Analysis Group）對美國陸軍工程兵部（Corps of Engineer）的審查。﹝1﹞到了尼克鬆總統時期，政府推出了“生活品質評價 （Quality of Life Review） ”制度，涉及規章的審查和評議。到了1974年，福特總統頒布了11821號行政命令，要求各部委在制定建議規章時進行“通脹影響性分析”，要求OMB出台細則以及監督各部委實施。1978年，卡特總統頒布了12044號行政命令，要求各部委對有1億美金以上經濟影響的規章進行經濟分析，要求OMB監督實施。這些行動共同構成了美國早期的行政立法集中審查的嘗試。

1982年，裡根總統12291號行政命令頒布以后，OIRA迎來了成立以來第一次“規制海嘯”。﹝2﹞通過該行政命令，OIRA的審查范圍大幅擴大，其職責的重要性得以大幅的提升。到了克林頓總統時期，12866號行政命令頒布，統一規制審查贏得了兩黨共同的支持，同時，該行政命令廢除了12291和12498兩個行政命令，也廢除了競爭力委員會（Council on Competitiveness）——成立於老布什執政時期的該委員會曾與OIRA共同實行規制審查，其許多行為備受爭議，﹝3﹞如今則由OIRA專職規制審查，由此，第二次“規制海嘯”隨之來臨。然而，12866號行政命令限定了OIRA的規章審查類型，建立了透明性要求，等等，這些一定程度上削弱了OIRA的集中審查職能。這種狀況一直持續到了小布什總統時期，隨著OIRA審核規章后返回信（Return Letters）應用的增加、迅捷信（Prompt Letters）的啟用、經濟分析應用的增加等，OIRA才算重回到與裡根政府時相同的行政立法“看門人”的定位。﹝4﹞小布什總統於2007年頒布了13422號行政命令，通過擴大OIRA的職權來擴大總統的權力，不過很快，奧巴馬總統便於2009年頒布了13497號行政命令，廢除了13422與13258兩個行政命令。所以，在奧巴馬政府時期，OIRA的職能和基本運轉沒有太大變化，與小布什執政前期基本相同。

二、OIRA的職責定位：圍繞行政立法審查的展開

美國的行政機關嚴格遵守“職權法定”原則，OIRA的職責總體由《文書削減法》以及12866和13563兩個總統行政命令加以確定。《文書削減法》主要規定了OIRA信息政策制定、信息搜集請求的清理、文書控制、統計政策及協作、記錄管理、隱私問題、自動數據的處理等消減文書障礙方面的職能﹔兩個總統行政命令主要規定了OIRA對於聯邦行政立法審查的職能。12866號總統行政命令名為“規制的計劃與審查”，其第一部分詳細規定了規制措施制定應該遵循的原則，包括12項：1.行政機構應該確定擬議規制的問題（包括在適當的情況下，私人市場失靈或者新的行政行為的公共制度的失靈），並評估這些問題的重要性﹔2.行政機構應該檢查現有規章（或其他法律）是否有所創新和貢獻，制定的必要性為何﹔3.行政機構應該識別和評估直接規制的可以利用的方案是否能夠更有效地解決問題﹔4.各部門在設定規制優先權的時候要考慮的風險程度及性質﹔5.行政機構為了實現規制目標，應該通過最大成本有效性方式（the most cost-effective manner）來確立最佳的規制方法﹔6.對擬立規章及其替代方案進行成本收益分析，同時也應當認識到成本收益分析適用的局限﹔7.行政機構應該基於最合理可獲得的科學的、技術的、經濟的信息制定規章﹔8.行政機構應該識別和評估可供選擇的規制方式，並且在可行的范圍內對績效目標進行說明﹔9. 如果規制可能對各州、地方以及部落產生影響，那麼在採取規制措施之前應該聽取這些地方政府的意見﹔10.盡量避免規章之間的不一致、矛盾和重復﹔11.行政機關制定的規章應該做到對社會施加的負擔最小﹔12. 規制應該簡單易懂、避免不確定性。13563號總統行政命令“補充”以及“重新確認”了12866號總統行政命令的內容，包括提到的整合與創新、靈活規制工具的應用、規制過程中公眾參與的增加、現有規章的回顧性分析等。

另外，一些法律法規還賦予了OIRA一定的職責，例如搜集各部門關於規制影響的書面陳述以及法案實施情況的年報告、對《國會審查法》中的“主要條款”做判斷、﹝5﹞提交包括對聯邦行政立法成本收益分析評估的“會計陳述以及附隨報告”、與OMB的電子政務辦公室的行政長官共同制定電子政務戰略方向並監督實施等，這些職責大都是圍繞著OIRA的行政立法審查職能展開的，依附於OIRA所具有的專業知識。

三、OIRA的行政立法審查運作：雙重程序的推進

OIRA對於行政立法的審查通過正式審查和非正式審查兩個程序進行，審查對象都是規章建議稿和正式稿——根據行政立法所處階段進行的劃分，兩個程序同步推進、互為補充，共同履行著行政立法的審查職責。

（一）正式審查程序

行政立法機關向OIRA提交了所需的所有擬立規制措施的附隨文件之后，OIRA的文件管理員會出具收據，之后將材料轉交具體辦事官員，至此，OIRA的正式審查程序啟動。在正式審查程序中，OIRA主要進行以下幾重分析和評議：第一，規制影響性分析。這種分析是指對現存或者擬議中的規制行為已經產生或者可能產生的積極影響與消極影響進行一致性和系統性的分析，主要是針對“經濟上重要的規章”，即“具有經濟影響（成本、收益以及轉移支付）大於或者等於1億美元或者對經濟、經濟部門、生產力、競爭、就業、環境、公共健康及安全或者對州、地方或者部落政府或者社區產生重要不利影響”的規章。第二，風險性分析。這種分析是指對一項規制措施出台之后可能產生的風險進行識別、描述和評估。與規制影響性分析貨幣化結果的關注不同的是，風險性分析關注的面向主要集中於“風險”，分析的過程和目標主要集中於各類潛在風險的識別、描述和評估。第三，特定影響分析。這種分析主要是指對幾類特殊部門進行特定的分析，包括對州、地方以及印第安人部落政府的影響，對能源供給的影響，對小微企業的影響等。第四，同行評議。這一制度是指由有資質的、獨立的個人（或者組織），專注於評價擬進行的規制措施在技術上的充分性和必要性等條件，具體要對涉及的假設、計算方法、推斷過程、選項的解釋、設定的方法論、驗收准則以及結論等進行全面判斷。

走過審查程序之后，OIRA對於審查的規章處理進入歸檔階段，處理結果包括歸檔與不予歸檔兩種：前者包括不改變歸檔和改變歸檔兩種，不過都是通過了審查，接到OIRA的電話通知之后，行政立法機關便可公布法案，這之前可能有OMB推薦的公共評議﹔后者包括行政立法機關的主動撤回和OIRA審查之后的退回，都意味著沒有通過審查，擬制定規章不予生效。除此之外，還有極個別的情形採取了其他的處理方式。

（二）非正式審查程序

非正式審查程序並非法定操作，更多是一種理論上的總結，簡單來講，是指規章建議稿和正式稿提交正式審查之前，行政立法機關與OIRA之間就相關問題進行的非正式協商和交流。1981年，OIRA實施行政立法審查的職能確定之時非正式審查程序已然存在，到了1993年12866號總統行政命令頒布之時，這種操作已經相當普遍，而且延續至今。﹝6﹞非正式審查程序的存在非常必要：其一，是由OIRA的機構特點決定的。OIRA現有的編制45人，每年要審查400至500個規章，審查期限90天（法律有更短特殊規定的從特殊規定），可見審查任務很重。﹝7﹞其二，是由溝通的有效性決定的。行政立法機構存在著“強烈的機構動力”去爭取與OIRA 進行非正式溝通，因為這樣可以為正式的溝通留有余地和修改的退路﹔OIRA亦然，因為“規章制定機構的想法還沒根深蒂固之時進行審查是有必要的”，﹝8﹞有助於緩解抵觸情緒。

非正式審查程序，顧名思義，沒有固定的程序要求，基本操作便是行政立法機關與OIRA之間在正式審查程序之外進行的溝通和交流，這些溝通和交流沒有時間、地點和方式上的限制，但是必須是公開透明的，目的是加深行政立法機關對於OIRA要求的理解以及OIRA對於行政立法機關提交材料的把握。非正式審查程序的作用非常大，甚至超過了正式審查程序。當然，非正式審查程序也招致了透明度不夠、交流方式失當等非議，但是這種方式依然是OIRA進行行政立法審查的主要渠道。

四、OIRA的行政立法審查效果：兩類規章的回顧

OIRA對於行政立法審查的效果如何，有不少研究予以關注，當然無非兩種結論：一方面，認為OIRA的作用有限，理由是其審查范圍有限，隻關注“經濟上重要的規章”，對於規章建議稿和正式稿區分開來評估，同時，在立法的成本有效性上也沒有明顯改善﹔﹝9﹞另一方面，認為OIRA的作用明顯，原因是改變歸檔和不改變歸檔兩種方式區分基礎上，對於改變歸檔的應用有效地規范和改善了行政機關的立法質量，同時從成本收益分析角度來看，節約了更多成本。﹝10﹞可見，對於OIRA的實效評估，不能僅局限於邏輯推理，需要在實証分析的基礎上系統檢視。這裡選取1991年至2015年25年間OIRA審查規章的草案數據，對審核的總數、草案的處理分布等都予以了列明，參見下表。

通過分析，可以得到以下結論：第一，OIRA的審查規模非常大。1993年前，OIRA的規章審查總數持續在2000∼3000個，從1994年開始，審查總數銳減到500∼800個，並且一直持續至今。然而這個數量涵蓋了美國國家部委的主要規章，可以說政府一年的所有重大規制措施都經過OIRA之手。第二，OIRA的審查力度非常大。上文已經提到，經過OIRA分析審查的行政立法草案主要有以下四種處理：未改變歸檔、改變歸檔、撤回以及被退回，其中，改變歸檔和撤回的應用更能體現OIRA的作用和審查力度。通過表可見，從1991年開始，退回的應用一直所佔比例極小，但是改變歸檔的應用比例很高，而且從最初的20%左右逐年提高，直至2015年的89.63%。這一趨勢表明OIRA的審查日趨嚴格（當然很可能是因為之前審查過於寬鬆）﹔近年的審查結果比例說明，很少有行政立法草案沒有經過OIRA的更改。

OIRA規章審查情況表（1991-2015）（略）

綜上可見，OIRA對於美國行政立法的審查起到了很大的作用，而這一結論和美國審計署發布的研究結論相契合。美國審計署通過對2001年7月1日到2002年6月30日之間OIRA審查的642個行政立法草案的詳細分析以及對相關工作人員的訪談，得出結論也認為OIRA的審查作用是明顯的。﹝11﹞2009年，美國審計署又一次評估了OIRA的審查功能，詳細審查了12個規章，發現其中10個都經過了OIRA的改變，而這些改變中絕大多數都是實質性的改變，由此認定OIRA對於規章審查具有重要作用。﹝12﹞

五、對我國的重要啟示

觀察OIRA的歷史進程及現實運轉，可以發現其在機構設置、職能分配、審查運行等方面有諸多可予借鑒之處，在我國行政立法走向科學化、民主化的進程中非常具有啟發意義。

（一）設置專門機構監督行政立法

隨著現代法制的發展，權力制約理論、行政自制理論、法制統一理論都要求行政立法活動需要監督審查，而且要由專門機構來進行。尤其是行政權控制理論的發展催生的行政自制理論，認為外在性的他律拉制雖是必要的，但它是被動的、高成本的﹔對行政權的控制，內在化的控制才是主動地、低成本的控制。﹝13﹞OIRA的設置順應了時代的需要，不但隸屬於行政系統內部，而且直接隸屬於總統辦公室，這樣的設置一方面因為審查的運作依托於行政系統，效力可以保証，另一方面因為OIRA行政層級高，且超脫於各立法機關，相對獨立，因此公平性也有保証。

（二）完善行政立法監督審查內容

根據《立法法》和《法規規章備案條例》等法律法規的規定，我國國務院的法規規章備案審查職權包括備案登記權（具體包括報送備案權、登記審查權、登記管理權）以及備案審查權，對於備案審查，國務院法制機構的審查內容如下：是否超越權限﹔下位法是否違反上位法的規定﹔地方性法規與部門規章之間或者不同規章之間對同一事項的規定不一致，是否應當改變或者撤銷一方的或者雙方的規定﹔規章的規定是否適當﹔是否違法法定程序。﹝14﹞縱觀上述的備案審查內容，大致可以分為合法性審查和合理性審查，然而這兩項都過於籠統，尤其是對於規定“是否適當”的合理性判斷，不具備可操作性。﹝15﹞OIRA的審查內容非常完備，包括規制影響分析、風險分析、特定影響分析以及同行評議等，每一項都經過了若干年的發展，有非常完備的規范操作流程比對數據庫，都已經被証明是非常有效的方法。﹝16﹞我們要逐步建立起一套更具操作性的審查標准和規范，對合法性審查和合理性審查予以細化，逐步引入OIRA適用的規制影響分析、風險分析等更為科學的方法。

（三）加強行政立法部門與審核機構的事前溝通

行政立法審查機關與行政立法部門之間，主要是一種監督與被監督的關系，出於這樣一種考慮，理論上一直比較排斥二者之間非正式的溝通，以防止可能的利益輸送。然而，OIRA非正式審查程序的存在以及大規模的應用表明，行政立法審查機關與立法部門之間的事前的、非正式的溝通是必要的，也是可行的。OIRA的可借鑒之處在於保証了審查機關與被審查機關有慣常、公開的渠道進行溝通，正式和非正式審查程序的共同應用，使得審查過程成為一種雙向互動，這種分野保証了溝通的順暢以及審查的有效性。所以未來在進行制度設計時，要充分吸收這種經驗，將這種非正式程序也設計成法定溝通渠道，由此防止其弊端，發揮其功能。

﹝作者簡介﹞金成波，中共中央黨校政法部講師，博士，研究方向為憲法、行政法、黨內法規等。

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