生態環境損害賠償制度的體系定位與完善路徑

作為生態文明體制改革六大配套方案之一的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（下文簡稱為《方案》）於2015年年底出台，生態環境損害賠償制度的雛形得以建立。2015年12月，由中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》中進一步明確了“健全生態環境保護責任追究制度和生態環境損害賠償制度”。可見，該項制度作為堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的重要抓手，與十八屆四中全會提出的全面推進依法治國總目標高度契合。由於《方案》出台后具體實踐尚未系統展開，針對生態環境損害賠償制度體系定位和完善路徑的專門探討尚十分匱乏。本文認為，對於該問題的回答直接決定著該項制度的發展方向，最終影響到國家治理現代化的廣度和深度，因而具有深入分析的現實意義。

一、前提性問題：環境民事公益訴訟的法理闡釋

環境民事公益訴訟無疑是當下的社會熱點問題，在理論界和實務界均引發了持續且廣泛的探討。本文在此僅就理論基礎（來源）和法律目的（歸宿）兩個具體問題加以闡釋，以期為后文探討創設必要前提。

（一）環境民事公益訴訟理論基礎的二元性

對於環境民事公益訴訟的理論基礎在學術界尚未形成定論，主要表現為環境法學界與民事訴訟法學界的分歧，而造成分歧的關鍵原因在於兩大陣營的分析視角存在差別。前者主要從實體法的視角出發，以“環境權說”為典型觀點﹔后者主要從程序法的視角出發，以“法定訴訟擔當說”為代表觀點。﹝1﹞兩種分析視角恰恰揭示了環境民事公益訴訟理論基礎的兩個側面，即實體請求權的理論基礎和訴訟實施權的理論基礎。這種理論分立可以概括為環境公益“歸屬主體”和“代表主體”二重身份的疏離，﹝2﹞應分別探討。

本文認為，一方面，就訴訟實施權的理論基礎而言，法定訴訟擔當具有相當的解釋力，因為根據《民事訴訟法》第55條的意義脈絡，“法律規定的機關和有關組織”並不屬於傳統侵權民事法律關系中的被侵害主體。作為第三方主體，“機關”和“組織”（環境公益代表主體）基於環境公益的外部性等原因借助立法特別規定被授予訴訟實施權，因而可以就污染環境和破壞生態行為提起公益之訴，這是法定訴訟擔當基本邏輯的鮮明體現﹔另一方面，《環境保護法》第58條確立了環境民事公益訴訟實體法上的規范來源，實屬重大進步，但對於明晰實體請求權的理論基礎仍無實質助益。事實上，“環境權說”作為一個龐大的理論陣營，至今仍未形成一以貫之的論証思路，但是將“公民享有良好環境的權利”作為環境權的基本內涵已爭議不大。進一步分析環境權的性質：首先，環境公益的特性決定了環境權難以被整體塑造為一種嚴格意義上獨立的民事權利，從而成為公民個人（環境公益歸屬主體）維護環境公益的請求權基礎﹔其次，環境權雖然已被諸多國家寫入憲法，但畢竟未被我國憲法規范所明示，其作為一項憲法權利的本土化理論証成尚待時日﹔再次，從全球范圍來看，許多國際性、區域性法律文本已將環境權確認為一項基本人權。﹝3﹞“機關”和“組織”因捍衛環境人權的需要而被賦予環境公益訴權。可見在當下，將實體請求權的理論基礎歸於人權意義的環境權不失為一種可行選擇。

（二）環境民事公益訴訟法律目的的一元性

“目的是全部法律的創造者。”﹝4﹞作為實在法上的制度，環境民事公益訴訟這一制度設計的法律目的非常明確，即保護涉及環境的社會公共利益（簡稱環境公益）。具體而言，《最高人民法院關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下文簡稱《解釋》）第1條在《民事訴訟法》第55條、《環境保護法》第58條的基礎上拓展了環境公益司法保護的深度和廣度。從訴訟針對的原因行為看，包括污染環境行為和破壞生態行為﹔從訴訟救濟的損害狀態看，包括環境公益的實際損害（恢復性和補償性保護）和環境公益損害的重大風險（預防性保護）。可見，該條規定實際上明確了四種侵害環境公益的典型行為類型。就其區別而言，有學者敏銳地指出，環境污染呈現出“污染物—環境—‘人’”的路徑，關涉已知技術產生的未知風險，生態破壞則呈現出“生態破壞行為—環境—生態……‘人類’”的路徑，主要關涉違背已知生態規律產生的可預測風險。﹝5﹞誠哉斯言。

在此分類基礎上，需要回答遭受實際損害或有損害重大風險的“環境公益”與被污染的“環境”或被破壞的“生態”之間的關系為何。本文認為，這裡的“環境公益”主要指向生態系統的服務功能，環境公益損害表現為生態系統及其環境（生物）要素的不利變化。當然，這裡並未刻意強調環境、生態（系統），以及自然資源之間的概念區分，而是重在三者之間彼此關聯、互相融合態勢的表達。具體而言，環境公益可以是被污染的“環境”或被破壞的“生態”（比如工廠排污直接導致河流被污染）的服務功能，也可以是與之在事實上發生關聯的其他“環境”或“生態”（比如開礦導致周邊地下水位下降）的服務功能。這是因為，環境公益可以大體理解為生態系統服務功能之於不特定多數人相關需求的滿足狀態。環境公益是一種整體利益、共同利益，其整體性源自生態系統服務功能的整體性，共同性源自不特定多數人需求的共同性。從內容上看，經濟性利益需求主要指向環境容量使用利益、自然資源開發利益等，表征一種消耗和利用環境的趨勢﹔非經濟性利益需求則涵蓋健康利益、安全利益、人格尊嚴利益、舒適性利益、審美利益、文化教育利益等諸方面，表征一種保全或改善環境的趨向，二者之間在整體上維持動態平衡。需要認識到，這種動態平衡不是“平面”的，而是“立體”的。比如對非經濟性利益而言，環境公益既需要滿足基本的健康利益，又需要為更高的審美利益提供可能。可見，環境公益具有內在張力，是對人選擇自由的肯認。當然，前述的四種典型行為會干擾這種平衡狀態，減損生態系統服務功能之於兩類需求各自與共同的滿足程度，從而阻卻環境公益的實現。

二、生態環境損害賠償制度的體系定位

從《方案》的有關表述不難推斷，在現有的訴訟制度體系下，生態環境損害賠償訴訟在性質上屬於環境民事訴訟的范疇，這一點應無疑義。因而需要研究的核心問題在於，該項訴訟制度究竟屬於環境民事公益訴訟還是環境侵權訴訟，抑或是一種特殊的環境民事訴訟類型。

（一）生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟理論基礎有別

生態環境損害賠償訴訟的理論基礎是什麼？環保部有關負責人的解讀事實上提供了探究這一問題的線索。﹝6﹞具體而言，《憲法》第9條是憲法上自然資源國家所有權的規范來源，《物權法》第46-49條是民法上自然資源國家所有權的規范來源。鑒於兩類國家所有權的性質差異等基礎性問題在學界尚未形成通說，此處將生態環境損害賠償訴訟實體請求權的理論基礎概括地歸為自然資源國家所有權是較為穩妥的處理。應予強調，兩項制度在該側面的差別只是說明兩類訴訟提起主體的正當性根據有別，而理論基礎本身並不構成根本沖突。當然，即便是民法上的自然資源國家所有權亦與純粹的私人所有權在利益指向、一般形式特征等方面差異顯著，﹝7﹞因而該制度不應被認為與環境侵權訴訟（這裡主要指財產侵權）共用實體請求權的理論基礎。

值得關注的是，雖然我國現行法對侵害自然資源國家所有權的行為主要是運用以刑事責任為主的公法手段，﹝8﹞但與生態環境損害賠償訴訟遵循相同法理的民事訴訟制度仍不乏先例。最具代表性的是《海洋環境保護法》第90條第2款的規定，可以稱之為海洋生態環境損害賠償訴訟。應予肯定的是，《方案》明確規定海洋生態環境損害賠償的相關問題適用《海洋環境保護法》等法律，這實際上將兩項制度置於相同體系位階，同時劃清了二者的邊界，減少了適用上的沖突，有利於制度功能的最大化發揮。

至於訴訟實施權的理論基礎，立足《物權法》第45條關於國務院代表國家行使法定自然資源所有權的規定，針對《方案》中提及的“現有制度中缺乏具體索賠主體的規定”這一現實問題，經國務院授權后由試點地方省級政府作為生態環境損害賠償權利人的處理在性質上是實體請求權（自然資源國家所有權）的當然延伸。因此，該理論基礎應歸為權利主體的管理權或處分權。﹝9﹞

（二）生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟法律目的一致

《方案》對“生態環境損害”這一核心術語進行了明確界定。可以發現，定義中指出的生態系統功能的退化，包括環境要素和生物要素的不利改變，正是前述環境公益損害的核心內涵。《方案》對於“賠償范圍”的初步劃定也恰恰體現了環境公益的恢復性和補償性保護理念。也就是說，生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟具有目的一致性，皆在於保護環境公益。當然，目前的生態環境損害賠償主要針對導致環境公益實際損害的污染環境行為和破壞生態行為這兩種典型類型。這興許是考慮到由省級政府發起的訴訟確實成本較高，環境公益的損害風險尚“不足為懼”。誠然，此處的行為類型仍可通過正式立法進一步修正和完善。

而從反面看來，生態環境損害賠償訴訟與環境侵權訴訟救濟環境私益（涉及環境的人身權益和財產權益）的目的並不相一致，《方案》明確規定人身損害、個人與集體財產損害的賠償事宜適用《侵權責任法》等法律很好地說明了這一點。

綜上，生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的法律目的一致但理論基礎不同。該制度與環境侵權訴訟在理論基礎和法律目的上均差異明顯，是兩種並行不悖、涇渭分明的制度。據此可以做出判斷：當前的生態環境損害賠償制度是一種特殊的民事訴訟制度類型。

三、生態環境損害賠償制度的完善路徑

以明晰體系定位為基礎，生態環境損害賠償制度的完善路徑可以在兩個基本面向上展開：從宏觀共性上看，強化環境公益司法保護的制度整合﹔從微觀個性上看，把握政府在生態環境損害賠償訴訟中的多元角色。

（一）環境公益司法保護的制度整合是核心趨向

事實上，理論基礎的些微差別（絕不是本質沖突）並不意味兩項制度的必然分立。這是因為，無論是由省級政府還是環保組織提起訴訟，均意在救濟環境公益。也就是說，在相同法律目的統合下完全可以同時採用由不同法學原理支撐的法律手段並彼此協作配合。因而，影響兩項制度環境公益司法保護目的實現及其程度的關鍵應當是如何最大限度地發揮制度合力，這就當然牽涉到二者間關系的處理問題。

本文認為，相較於加強具象的制度銜接，從更長遠的意義來看，促進兩項制度之間的結構整合也許更具針對性和現實價值，應成為生態環境損害賠償制度完善的核心趨向。究其原因，從必要性上看，一方面，兩項制度在適用范圍上高度重合。《環境保護法》第2條對“環境”的立法定義完全可以涵攝《方案》中著重列舉的大氣、地表水、動物以及環保部負責人解讀中明確提到的礦藏、水流、城市土地等環境（自然資源）要素。因而，生態環境損害賠償制度重點保護的國家所有自然資源依據體系解釋能夠成為環境民事公益訴訟的保護對象﹔另一方面，行政機關和社會組織的起訴順位應謹慎設置。省級政府作為起訴主體的權威性和威懾力、環保組織作為起訴主體的中立性和公信力都是應予充分考量的因素。立足法律實踐，當下一種可行的做法是暫不予設置起訴順位，具備法定資格的主體均可起訴而不受限制，誰的起訴率先立案就適用誰所屬的訴訟制度。至於其他適格主體則可以在法院正式受理后於一定期限內提起申請，並待審核通過后以共同原告身份參加訴訟。《解釋》第10條第2款實際上就採用了這一思路。

從可能性上看，生態環境損害賠償訴訟完全可以較少障礙地整合到環境民事公益訴訟的制度軌道上去。一方面，《民事訴訟法》第55條“法律規定的機關”、《解釋》第10條“有權提起訴訟的其他機關”的表述具有內涵的不確定性和指引性，完全可以通過其他規范的補充解釋涵蓋省級政府等行政主體，以此獲得實在法上的正當性﹔另一方面，《方案》中提到生態環境損害賠償訴訟在司法中應當著重完善的訴前証據保全、先予執行、執行監督等制度正是環境民事公益訴訟司法規則進一步深化的重要突破口，二者在這些方面具有共通的改良訴求。比如兩項制度都需要引入裁判執行的第三方監督機制。可見，構建生態環境損害賠償訴訟不失為發展環境民事公益訴訟的關鍵契機。未來的環境公益訴訟（包括環境行政公益訴訟在內）應當通過完善相應的實體性配置和程序性設計，充分關照當下生態環境損害賠償訴訟的制度訴求，致力於搭建起內部協調統一的更廣泛意義上的環境公益司法保護機制。當然這還要經歷很長的過程。

（二）政府在生態環境損害賠償訴訟中的多元角色是關鍵抓手

削弱甚至消弭生態環境損害賠償訴訟的制度特性絕非環境公益司法保護制度整合的題中之義。恰恰相反，牢牢把握政府因其民事主體和行政主體雙重身份而衍生出的多元角色，正是完善生態環境損害賠償訴訟的關鍵抓手。這也正是環境法兼具公法和私法特質，屬於社會法范疇的鮮明體現。﹝10﹞具體而言，政府的多元角色主要體現在以下三個方面：

其一，政府既是賠償權利人又是監管義務人。雖然在生態環境損害賠償訴訟中政府是以民事賠償權利人的面貌出現，但不可否認其行政監管義務人的角色。因為依照《環境保護法》第6條第2款，省級政府應當對其行政區域內的環境質量負責。與此同時，作為省級政府組成部門的環境保護、國土資源、農業、林業等部門也依法被賦予相應的環境行政監管義務。這就要求一方面，有效平衡訴訟中雙方當事人地位，積極矯正原告方的過度強勢，充分保障被告方（通常為污染企業）的訴訟權利，避免訴訟過程中“一邊倒”的情況﹔另一方面，進一步健全針對省級政府、被指定部門機構及其負責人的環境監管履職監督與考核評價制度，明確在環保領域行政執法的優先性與損害求償的補充性，並構建二者的銜接機制，在法律原則和規則框架內用好這兩把利器。

其二，政府既是原告又是潛在的被告。現實中可能存在這樣一種情況，省級政府、被指定部門機構及其負責人因違法或不當行使行政職權而給環境公益造成損害，比如非法批准建設垃圾填埋場造成當地土壤環境損害。此時，政府可能因其行政侵權行為而成為訴訟中的被告一方。也就是說，政府既是訴訟中的原告，又是潛在的被告。這就要求一方面，嘗試厘清生態環境損害賠償訴訟與行政賠償訴訟的制度邊界，最大限度地釋放制度功效﹔另一方面，考慮在原被告雙方均為行政主體這一嶄新的訴訟模式下，如何搭建相應的制度框架，以此為環境行政公益訴訟的構建進行理論和實踐上的積累。

其三，政府既是“運動員”又是“裁判員”。生態環境損害賠償訴訟中政府可能以原告或被告的身份出現，充當“運動員”的角色。但在一些訴訟環節中，政府卻又可能會擔任“裁判員”的角色。一個鮮明的例子是，在公布的環境損害鑒定評估推薦機構名錄中，相當一部分機構與當地政府有著千絲萬縷的聯系，人財物事項往往受到控制和限制，其鑒定過程和結果的公正性不無質疑。另一個例子是，在一些訴訟裁判的執行過程中，特別是被判決修復生態環境的情形，因執行監督的長期性和艱巨性，政府可能被法院委托作為監督者。政府監督政府，其有效性受到拷問。這就要求一方面，加快環境損害鑒定評估機構的獨立性和中立性建設，統一鑒定評估的管理制度、工作程序和技術標准體系﹔另一方面，完善生態環境損害賠償訴訟的執行制度，加大對生態環境替代修復、異地修復方案的考量，注重發揮社會組織在執行監督中的積極作用。

四、結 語

我國正處在經濟體制轉型升級的重要戰略期，環境問題不容樂觀。在國家治理現代化的偉大歷史進程中，生態文明建設領域的良法善治將是必由之路。為此，我們真誠期盼生態環境損害賠償制度可以在社會實踐中不斷總結經驗，盡快健全完善起來，為“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”做出應有的貢獻。

﹝作者簡介﹞程多威，中國科學院科技戰略咨詢研究院博士后﹔王燦發，中國政法大學教授，博士生導師。

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