農地征收與城鎮建設用地的矛盾及對策

工業化、城鎮化的快速推進必然導致農村土地的佔用不斷增加，在我國就表現為農民集體所有土地的征收規模進一步擴大。1978年我國的城鎮化率隻有17.9%，生活在城鎮的人口約為1.7億﹔2014年，我國城鎮人口佔總人口比重達到54.77%，有將近7.5億人生活在城鎮。36年間，城鎮化率提高了36.9個百分點，平均每年提高1個百分點。在這一過程中，因城鎮擴展而導致農村土地的佔用不僅是必然的，並且還有一個加速的過程。然而，我國農村土地征收存在范圍過寬、補償標准過低等問題，不僅阻礙了農民財產性收入的獲得，也給我國城鎮化發展增添了許多內在矛盾。2015年11月2日，中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《深化農村改革綜合性實施方案》，提出“縮小土地征收范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，對十八屆五中全會后農村土地征收和城鎮建設用地的創新發展提出了新的要求。

一、城鎮化過程中農地征收存在的突出問題

我國農村土地征收中顯露出來的問題，其深層次原因與當前我國土地二元產權制度密切相關，也與當前存在的法律法規不健全的現狀相關。此外，各地具體的征收機制以及征收程序又使得農地征收問題呈現多樣化局面，但總體來看有以下兩大共性問題。

一是征收土地的范圍過寬。憲法規定“城市的土地屬於國家所有﹔農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有”。這說明土地是否在城市范圍內，其土地的所有權就有根本的區別，但是，從我國實際情況來看，城市的邊界抑或是規劃中的未來城市邊界並沒有嚴格的規定，這使得土地的物權保護存在很大的障礙。此外，我國不存在嚴格意義上的“能夠自由買賣的土地市場”，土地進入城市隻有一個單向通道，就是政府對農民土地的征收。二是征收補償標准過低。《土地管理法》第47條規定：土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍，補償包括使用權、青苗、地上附著物、農民轉移就業等。如果根據原用途價值計算，按照2015年每畝地糧食產量365.5公斤折合1000元計算，﹝3﹞1年收益的30倍就是3萬元。失地農民僅憑3萬元的收入，要解決住房、就業、社保等問題，顯然入不敷出。因此，《土地管理法》也規定，國務院可以“根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標准”。此外，2004年10月21日，國務院下發了《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》要求，“依照現行法律規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的，省、自治區、直轄市人民政府應當批准增加安置補助費”。

二、農地征收與城鎮建設用地的內在矛盾邏輯

城鎮化過程中農地征收暴露出來的問題，歸根到底是城鎮建設用地體制機制不健全所引發的諸多問題之一。事實上，當前我國農地征收與城鎮建設用地之間的矛盾主要聚焦為以下四類。

（一）招商引資壓力大與工業用地價格低的矛盾

在我國城鎮化推進過程中，很多城市都有招商引資的迫切需求，如果工業用地價格過高，必然對招商引資造成阻力。因此，工業用地價格低是目前地方發展面臨的硬約束條件。2015年上半年，全國105個主要監測城市中，工業地價為752元/平方米，居民住宅用地價格是5359元/平方米，商業地價是6655元/平方米，﹝4﹞也即商貿用地的1平方米能買8.85平方米的工業用地，居民住宅用地的1平方米能買7.1平方米的工業用地。於是，這樣一種機制就一定會使得工業盡可能地多佔土地。很多地方為了招商引資，也不得不壓低工業用地的價格——低於752元/平方米，甚至有些價格是零甚至為負，出現拿地還給補貼的情況。

在價格普遍較低的情況下，工業用地佔建設用地的比重居高不下。根據國土資源部的統計，2014年我國實際投入使用建設用地總量是915萬畝，其中工礦倉儲用地佔24.1%，房地產用地佔24.8%。﹝5﹞工業用地有價格較低的硬約束前提，帶來的伴生問題就是城市的開發強度過大。我國一線城市中，北京的城市開發強度為22%（扣除山區后為57%），上海為43%，深圳為47%﹔而從國際比較來看，日本三大都市圈為16%，巴黎大區為21%。﹝6﹞那麼，當前我國土地開發強度是否合理呢？2014年年初，全國城鎮土地面積為860億平方米，﹝7﹞城鎮人口為7.3億，﹝8﹞人均城鎮建設用地面積為117.8平方米（包括基礎設施用地、商貿用地、住宅用地、產業用地、綠地等），高於《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》提出的“人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內”的要求，似乎土地開發強度過高。但是，考慮到我國常住人口中還有2.74億農民工，大多數在城市尚未解決住房問題，那麼現有的建設用地總量還不足以滿足城鎮化的需要。

總體來說，城市在工業用地價格低的硬約束下，為了緩解招商引資的壓力，必然提高工業用地的比重，增大城市的開發強度，這成為農地征收與城鎮建設用地中的第一個矛盾。

（二）居民住宅用地比重低與居民住宅價格高的矛盾

從我國發展階段的具體情況看，工業用地所佔比重稍高有一定的合理性，但高到什麼程度則需要有統籌的考慮。

一方面，在城鎮化快速推進過程中，由於人口集聚效應必然推高城鎮居民住宅需求。然而，較高的工業用地佔比必然對居民住宅用地供給形成抑制。以北京為例，北京現狀居住用地佔總建設用地比重為20.8%，低於國際大都市30%∼58.2%的居住用地比重﹔公共綠地比重為4.7%，低於國際大都市6.3%∼38.23%的綠地比重。﹝9﹞即使從全國范圍來看，在城鎮建設用地的主要供應類別中，2014年房地產用地的比重為24.8%，遠低於佔比為51%的基礎設施用地。顯然，居民住宅用地比重低影響了城鎮化的快速推進。另一方面，工業用地的價格低、比重高，必然帶來沉重的政府財務壓力。具體邏輯也即，在地方政府發展經濟過程中，要提高工業用地價格，尤其是提高通過招商引資引入的工業企業用地價格時，將會嚴重遏制企業的積極性與新項目的落地，因此提高工業用地的價格不可行。

（三）企業存活期短與土地出讓使用期長的矛盾

由於工業用地價格低，條件又十分優惠，很多工礦企業在入駐時佔用了很多土地。然而，國家工商總局2013年8月公布，在1340多萬家注冊企業中，企業存活期5年的佔56.1%，6∼10年的佔26%，11∼19年的佔14.1%，20年以上的佔3.7%。﹝10﹞存活10年以上的企業全部加在一起也就是17.8%。企業破產倒閉后，對土地的最佳使用方式是重新進入土地市場，形成新的土地要素供給。然而，當前施行的企業用地使用權批租時期往往達到40年，從破產企業的理性決策出發，批租並遠未到期的土地會被挪作他用甚至荒置，而不會交還政府。從現實來看，很多企業在經營不善時，甚至選擇將佔用土地裝飾以大量綠化以地生財，造成政府對閑置土地二次開發困難。與此同時，地方政府在又有好的、新的項目引進來時，隻能被動地征收新的農村土地。

事實上，在企業存活期短與土地出讓使用期長的這對矛盾長期存在期間，很多工業園區都出現了建設初期招商引資短期紅火，大量企業迅速入駐投入生產，但兩三年后企業陸續停工破產、土地荒置，而地方政府在附近卻大量征地的現象。如果進一步討論的話，在土地價格逐年上漲成為普遍情況時，部分企業家在拿地之初就沒有准備認真做好經營，而是設法利用地價優惠來賺錢的情況，這將是對企業家精神的一種誘致性摧毀。

（四）單一的建設用地類別與多元化的配套設施需求之間的矛盾

很多地方為了降低工業園區土地價格，在工業園區中安排整塊的工礦倉儲用地，而沒有放入其他類別的土地，導致建設用地類別不配套的情況在很多工業園區都非常普遍。單一的建設用地類別與多元化的配套設施需求之間的矛盾會導致兩大類問題：一是因缺乏產業支撐和相應配套，則會形成空城、睡城和鬼城。隻搞產業而缺乏基礎設施配套，難以留住人，則形成“鬼城”﹔而過度進行地產開發，缺乏產業支撐，也將形成“睡城”。媒體頻繁報道的內蒙古鄂爾多斯屬於前者，而北京遠郊區域則屬於后者。二是因缺乏必要的服務和生活設施而增加園區企業經營成本，造成員工生活極不方便等問題。例如，當工礦倉儲建起來了之后，由於沒有配套的生產性和生活性服務設施，企業再重新在園區中配套服務設施進行經營或將部分經營活動安排在城區進行，都非常不經濟。產生單一的建設用地類別與多元化的配套設施需求之間的矛盾的主要原因是，很多目前主要觀點堅持認為園區土地是工礦倉儲用地而不能進行其他活動，這是目前法律規定使然。

事實上，我國正在實施以數字化、智能化為發展主線的中國版工業4.0規劃——《中國制造業2015》，說明我們的工業化階段遠未結束。在這個階段中，如果能處理好工業發展用地及其建設用地類別配套問題，將為制造業2025的實現奠定堅實的基礎。反之，若解決不了建設用地的類別配套問題，則不同用途土地之間的相互補充和支撐就無法實現，必將繼續成為農地征收與城鎮建設用地的內在矛盾。

農地征收與城鎮建設用地的上述四組內在矛盾的邏輯關系圖如下所示。

圖 農地征收與城鎮建設用地的內在矛盾邏輯（略）

三、對農地征收、城鎮建設用地內在矛盾的建議

（一）以農村集體經營性建設用地入市為突破，切實縮小征地范圍

在破解農地征收和城鎮建設用地矛盾過程中，應當從制度上考慮如何縮小征地范圍，在科學制定規劃、嚴格用途管制的前提下，研究部分建設用地可否不必征收，即仍保留農民集體所有權，但要合法依規地改變用途。目前正在試點的農村集體經營性建設用地入市，實際上就是縮小征地范圍改革的一種表現形式。從當前試點情況來看，隻要牽住了“用途規劃問題”和“收益分配機制”兩個“牛鼻子”，集體經營性建設用地入市就能夠成為切實縮小征地范圍的利器。

從完善用途規劃角度上來看，具體建議是：一從頂層設計的優化上，加快完善、修訂相關法律，盡快消除法律法規與政策之間的矛盾，及時回應各地改革試點實踐中的共性問題。二從中層推動的規劃健全上，集體建設用地用途必須符合依法批准的土地利用總體規劃和村庄、鄉（鎮）總體規劃。在入市試點過程中，各地土地的數量、結構、空間均已確定的，土地用途規劃不輕易調整。在需要對土地用地進行規劃決策的，建議將集體轄區內土地劃分成若干土地使用類型區，並列出每個類型區內土地用途和利用方式的負面清單，而不規定每塊土地的具體用途﹔負面清單的制定要邀請地方公眾的參與。在保持土地用途總體規劃的宏觀管控功能前提下，提高鄉鎮級規劃的精細性，規劃的邊界范圍要落實到地塊。三從強化對農民的引導，完善溝通機制上，暢通農民或集體經濟組織表達自身利益訴求的渠道，加大利益主體溝通平台建設力度，引導農民依法維權。

從完善入市交易收益分配體系角度上，要兼顧好各方利益，並著重保障好農民的權益。具體來說，一是政府向交易主體征收土地增值稅、集體土地使用稅等稅目時，不能將作為監管者的政府從收益分配主體中排除，同時也要避免政府以獲得某一比例收益的方式直接參與收益分配，比較合理的方式應是以多種方式參與分配。二是作為集體經營性建設用地的所有者，村集體所獲收益應包括地租和集體經營性建設用地發展權增值收益。三是農民的收益從農村集體收益中分配，具體由集體組織成員自行決定，可以由農村集體組織負責人牽頭制定內部分配方案，形成的方案經集體組織成員或其代表表決通過后方能生效，在全過程中保障好農民政策的知情權、發展的決策權、管理的參與權、利益分配的監督權和公平的訴求權。

（二）鼓勵用集體建設用地建設標准廠房，以租賃為主避免土地閑置

對於符合城市規劃、土地規劃，符合土地用途管制的集體土地中的建設用地，可不通過征購征用方式，不改變土地所有權權屬，僅轉移其集體土地使用權，並規范其流轉的條件、范圍、方式，保障其依法合理流轉﹔農民可以出租、入股、合營，從中獲取長期穩定的收益。與此同時，可以多渠道盤活存量集體建設用地，特別是積極鼓勵和引導農民組建合作社，租賃經營集體建設土地，建造標准廠房並對外出租，年終按股分紅。

建議採取的可行方式是：工業園區不再採用40年土地使用權批租的方式招商引資，轉而在園區內建設大量標准廠房以及經營性、生活類服務設施，以按年招租的方式吸納企業入駐﹔此外，園區配備多層次酒店、大規模食堂以及多樣化的體育活動設施，吸引高校實驗室、高科技企業落戶。企業每年交租，若經營不善或破產，則將標准廠房交還園區進行轉租，避免企業破產土地荒廢的問題。園區出租收益根據鄉鎮居民佔股比例進行分配，有效地保障居民長期穩定的財產權收益，有效盤活存量集體建設用地，增加土地市場的供給。

（三）對工業園區引入企業化運營管理，實現建設用地的節約集約經營

工業園區的管理體制是決定其運營成效的“命脈”。引入市場化、企業化運營管理模式，實行行政職能和經營職能分離，增強市場主體地位，以企業作為園區運營管理系統主體，可有效配置各種資源，確保資產保值增值，達到經濟效益最大化的目的﹔同時，實現對園區的有效開發、推廣及管理和服務，也有利於破解資金少、融資難、招商難等問題，且可避免單純的行政化管理缺乏靈活性、難以充分調動市場作用等問題，是園區快速、健康、持續發展的現實需要。

建議採用的方式：工業園區成立管理委員會，園區管理委員會在項目審批、規劃管理、建筑管理、土地開發、勞動人事等方面實行“一站式”管理：如投資企業需要，經濟技術開發建設總公司可為投資項目在項目規劃、水電配套、設計、施工等方面實行“一攬子”承包﹔外商投資服務中心可為外商在代擬項目建議書、可行性研究報告、合同、章程等文件，代辦工商、稅務、海關、銀行等登記手續，代辦招工、培訓等方面實行“一條龍”服務。管委會在開發、建設、管理工業園區時，要秉承三個重要理念：一是盡量少批租土地，盡可能出租土地，按年收取租金﹔二是為定向招商引資的企業蓋建廠房，盡量避免企業自行建造廠房﹔三是規劃建設工業園區時，盡可能提高容積率，例如通過地下兩層、地上五層的方式，實現節約集約土地。事實上，在北京、上海等一線城市，在園區引入企業化運營管理后，入駐企業平均佔地將會比之前降低50%甚至更低，而投資強度以及單位土地稅收將會比之前提高2倍以上，考慮到一線城市經濟社會發展的具體情況，即企業普遍將設計、開發、營銷放在園區內，而將產品的生產放在成本較低的其他地區，使得未來園區在企業化運營管理后，將朝著寫字樓的方向發展，這也更好地實現了建設用地的節約和集約經營。

﹝作者簡介﹞陳增帥，甘肅行政學院副教授﹔袁威，四川行政學院經濟學教研部教師，經濟學博士。

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