關於“十三五”時期創新驅動發展的時代意義與戰略思考

全球科技領域快速發展提供的新機遇，中國經濟社會發展面臨的新挑戰使得創新成為轉變經濟社會發展模式、實現產業轉型升級的關鍵。本研究分析了中國創新的現狀與問題，認為創新發展謀劃需要針對發展的不平衡現象進行綜合設計，政策出台需要面對多元創新模式實現精准發力，中國創新系統多年頑疾需要積極予以解決。本文指出落實創新驅動發展戰略需要從確保科技創新和體制機制創新雙輪驅動，加強創新政策學習、有機結合文化創意與科技創新，確保經濟產業全面整體創新，完善科學治理體系等五個方面發力。

一、創新的時代內涵和重要意義

國家《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》把創新放在了五大新發展理念之首，明確提出“創新是引領發展的第一動力。必須把創新擺在國家發展全局的核心位置，不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等各方面創新，讓創新貫穿黨和國家一切工作，讓創新在全社會蔚然成風”。這個要求的本質就是讓創新驅動發展成為時代前進的原動力。把創新放在國家發展如此重要的地位在中國歷史上還是首次。要想了解其背后的原因，我們還必須首先理解什麼是創新的時代內涵。

經典的創新定義是指把包括新產品、新技術、新市場、新的組織方式等關於生產要素的新組合引入生產體系。今天的創新內涵則特指把科學、技術、管理等各類知識轉化為經濟價值的活動。創新與科學技術研究和市場經濟密切相關。一方面，科學知識和技術知識在創新過程中發揮著核心作用，給生產要素的新組合提供了方向。另一方面，經濟價值的實現又必須依靠市場經濟的基本平台。當然，隨著商業模式創新，體制機制創新，觀念文化創新等概念的融入，創新的范疇也在不斷拓展，而社會價值的創造也成為創新活動的重要目標。但創新最本質的特征仍然是運用知識創造價值。

人類社會的演進本身就是創新發展的歷史。按照著名創新經濟學家熊彼特的分析，創新的過程就是一個創造性毀滅的過程，創新給我們帶來了技術與產業的更替，電動機代替了蒸汽機，計算機淘汰了打字機，舊的技術與產業隨著創新的大浪衰退並消失，新的技術和產業蓬勃發展成為時代的寵兒。創新改變了我們的工作與生活，給人類社會的進步與發展帶來動力。

新中國成立后，科學技術在國家發展中的作用始終得到了歷代領導人的關注。老一代黨和國家領導人在20世紀50年代主持制定的《十二年科技規劃》，為新中國的科技事業發展和“兩彈一星”的成功奠定了基礎。改革開放后，從“科學技術是生產力”，到科教興國戰略，自主創新引領跨越，到今天的創新驅動發展，無不體現了歷屆中國領導對科技創新重要作用的深刻認識和高度關注。而中國今天發展面臨的歷史機遇和挑戰又使得創新在國家發展中的重要性被推到了前所未有的歷史新高度。

一方面，全球科技領域的最新進展孕育著新的重大產業革命，為中國創新發展提供了新的歷史機遇。在人類近代史上，中國錯失了世界前三次重大產業革命，令后人扼腕嘆息。今天，中國在科技創新領域的巨大進展使得中國第一次具備了參與和引領下一次產業革命的潛力，歷史將不能容忍我們喪失這樣的重大發展機遇。另一方面，中國經濟社會發展也面臨著前所未有的新挑戰，使得創新成為轉變經濟社會發展模式、實現產業轉型升級的關鍵。隨著中國經濟發展進入新常態，需求市場，產業結構，供給能力，國際貿易都發生了深刻的變化。與此同時，中國過去多年發展過程中環境資源付出的代價也積累到了較高的程度，亟須得到解決。所有這些新的情況，都迫切需要依靠創新來推動供給側改革，調整產業結構，改變經濟增長模式，解決資源環境方面的問題。

正是在這樣的重大發展歷史關頭，中國新一代領導人審時度勢，把創新在國家發展中的地位提升到了嶄新的高度。2016年5月30日，習近平總書記在全國科技創新大會上的講話中指出：“實施創新驅動發展戰略，是應對發展環境變化、把握發展自主權、提高核心競爭力的必然選擇，是加快轉變經濟發展方式、破解經濟發展深層次矛盾和問題的必然選擇，是更好引領我國經濟發展新常態、保持我國經濟持續健康發展的必然選擇。”精辟地闡明了創新在中國當前歷史發展階段中的戰略地位及核心作用。

作為五大發展理念之首的創新理念就像一根紅線一樣，把創新、協調、綠色、開放、共享這五個理念有機地聯系在一起。在創新與協調發展之間的關系方面，如何促進協調發展歷來是中國發展面臨的重大挑戰，包括城鄉發展之間的協調、經濟建設與社會發展的協調、軍用與民用發展的協調等。認識和解決這些不協調既需要理論創新去分析和認識背后的體制機制障礙，也需要制度創新去消除這些長期存在的頑疾。在創新與綠色發展之間的關系方面，綠色發展已經成為當前中國發展的一個迫切呼聲，但環境污染和溫室氣體排放的解決受到經濟發展粗放、技術手段落后，和生態文明建設滯后等因素的制約，如果不能從環境監管體系的制度創新入手，不能依靠技術創新的引導，不能運用創新的方式推動生態文明的建設，綠色發展就無法真正在中華大地開花結果。在創新與開放發展方面，二者的關系是彼此相連，唇齒相依。一方面，創新發展要求開放，在當今全球化的環境下，任何封閉式的創新無異於自娛自樂的閉門造車﹔另一方面，開放發展必須創新，沒有創新的開放就等於激烈競爭中的拱手相讓。最后，創新與共享發展關系也是非常密切，共享發展必須依靠創新發展的康庄大道，中國不但需要通過技術創新來提高勞動生產率，解決貧困問題，同時也需要依靠制度創新來提供更加有效的社會保障，使得全體人民能夠共享改革發展的成果。綜上所述，創新發展需要通過協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展的綜合實施來落實﹔同時，協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展也需要創新發展來高效推動。

二、中國創新現狀和存在的問題

中國在1985年開啟了科技體制改革的大幕，踏上了國家創新體系改革與開放同步發展的歷史征程。經過三十多年的努力，取得了創新發展的歷史性跨越。

在基礎研究領域，中國的科學家已經成為全球創新系統中的生力軍。超級計算、中微子振蕩、量子反常霍爾效應、誘導多功能干細胞等近期內取得的重大基礎研究成果是新時期中國創新體系的驕傲。根據最新公布的2016世界大學學術排名，清華大學和北京大學分列第58名和第71名，首次進入世界前100名。中國的高校和科研機構正在引領全球科研產出的快速增長。2016年自然指數排行榜顯示中國是僅次於美國的全球高質量科研論文第二大貢獻國，以北大、清華為代表的國內7所高校躋身全球大學50強。中國已連續四年實現了科研產出的兩位數年均增長率，在物理、化學、生命科學、地理與環境科學等4門基礎學科中是增長最為顯著的國家，而中國科學院也兩次位列全球科研機構排行榜的首位。

在應用領域方面，載人航天和探月工程、載人深潛、中國高鐵的綜合集成創新、水電裝備、雜交水稻、基因測序、4G移動通信、電子商務等重大技術突破和推廣，更為中國經濟社會發展起到了引領和支撐作用。最近，由科技部委托中國科學技術發展戰略研究院開展的“第五次國家技術預測”，對未來10年我國科技發展的方向、重點與效益進行了預測與評價，遴選出了100項核心技術，其中包括40項重大突破類技術，60項重大經濟效益類技術。該研究採用國際常用的技術預測方法，首次對1346項技術的中外差距進行了定量的分析評價。研究發現，在其中的219項（16.3%）上，中國處於領跑狀態﹔在其中的404項（30.0%）上，中國處於並跑狀態﹔在723項（53.7%）上，中國處於跟跑狀態。﹝1﹞這一分析表明，經過多年的努力，中國創新發展已經進入了躋身世界創新強國的關鍵歷史階段。

但是，我們也必須清醒地看到，通往世界創新強國的道路並非平坦寬闊的陽關大道。正如習近平總書記在七一講話中所指出的那樣，“我國仍處於並將長期處於社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變，我國是世界上最大發展中國家的國際地位沒有變，這是我們謀劃發展的基本依據。”中國在建設世界創新強國中還面臨著一系列的問題與挑戰。

首先，中國的創新能力在地區間發展極不平衡。經歷過改革開放三十多年的發展，中國東部沿海的一些地方已經進入信息化時代，緊隨國際科技前沿發展，甚至成為國際性的創新發展策源地﹔中國中部和東北地區的很多地方仍然在傳統工業化時代徘徊，大量傳統制造業能力亟待轉型升級﹔而中國西部的不少地區仍然以傳統農業為主，技術水平落后，勞動生產率低下。中國創新發展的謀劃必須看到這一國情，更加全面綜合地設計和執行創新發展戰略。

其次，中國的創新模式在經濟和體制的雙重轉型下以多元形式並存。一方面，以企業間充分競爭為基礎的傳統創新模式仍然是推動中國創新發展的重要動力，我們還必須提高各個行業的技術水平，增強中國產業發展的國際競爭力。同時，在一些重大基礎設施、國家戰略需求、公益性強的領域中，由政府組織和引導，發揮集中力量辦大事的優勢，推動了這些戰略領域的重大創新，在移動通信、載人航天、北斗導航、高速鐵路、第三代核電技術、特高壓輸電網等領域取得了重大突破，形成了具有中國特色的戰略導向型創新模式。在今后中國的發展過程中，這種集中力量辦大事的模式仍然需要堅守。此外，在以互聯網為基礎的數字經濟中，中國民營經濟的創新活力、中國巨大的網絡市場、與風險投資的有機結合，催生了百度、阿裡巴巴、騰訊、滴滴等數字經濟新星，形成了創新發展的新動力，亟待進一步總結升華。這些多元的創新模式是在中國復雜多變的市場環境和政策環境中形成的。如何認識其成功背后的一般規律和局限性，如何針對不同類型的創新模式出台精准恰當的創新政策也對各級政府的公共政策水平提出了更高的要求。

再次，中國的創新系統在多年間存在的老大難問題必須得到正視。例如，中國事業單位改革的滯后，使得中國大學和科研院所的人事及薪酬制度遠遠落后於創新發展的時代要求，阻礙了科技人力資源的流動和有效配置，壓抑了中國科技創新巨大潛力的發揮。中國科研項目和經費管理的不合理限制和約束，也嚴重地挫傷了廣大科技人員創新發展的積極性。而中國知識產權保護薄弱的頑疾仍然在困擾著各類創新型企業的發展。格力集團董事長董明珠在2016年兩會期間就談道：“在國外，如果一個人離開企業，把企業的科研創新成果用到另一個企業，是要被判刑的。但是在我們國家，往往是罰款了之，而罰款的數額遠不及給企業帶來的經濟損失。企業創新的最大障礙是，專利被人偷走還得不到保護。”中國軟件行業也面臨著同樣的問題。有研究表明，由於中國軟件著作權登記不進行實質性審查，創新者的創新成果在登記著作權之后的三個月內，盜版者也可以申請到相同名稱和功能的著作權証書並得到法律保護，使得我國的軟件著作權登記和保護形同虛設。在這樣的環境下，真正投入資金和精力從事軟件創新的企業很難生存。

此外，如何營造產業巨頭與中小微企業共存的市場生態，使得中小微企業創新的活力與產業巨頭的生產營銷能力通過資本市場運作有機結合起來？政府支持創新的公共政策如何改革創新？如何從傳統的支持研發活動的政策轉型為全覆蓋的普惠性政策？如何在鼓勵創新的同時對創新帶來的風險進行合理規則？所有這些都是我們在走向世界創新強國的過程中必須思考並回答的問題。

三、落實創新驅動發展戰略是實現“十三五”規劃目標的關鍵

最近一段時間，關於推動創新驅動發展的政策措施密集出台。《國家創新驅動發展戰略綱要》也明確提出了建設創新型國家三步走的目標。5月30日全國科技創新大會上，總書記又進一步提出了具體的要求：“夯實科技基礎﹔強化戰略導向，破解創新發展科技難題﹔加強科技供給，服務經濟社會發展主戰場﹔深化改革創新，形成充滿活力的科技管理和運行機制﹔弘揚創新精神，培育符合創新發展要求的人才隊伍。”可以說，創新驅動發展的實施目標明確，戰略具體，關鍵在於怎樣實施、如何落實。從更廣的意義上看，落實創新驅動發展戰略是實現“十三五”規劃目標的關鍵。為此，我們應該在以下幾個方面著力：

（一）加快推進體制機制創新，確保科技創新和體制機制創新雙輪驅動平衡發展

創新驅動發展是一個系統工程，需要科技創新和體制機制創新的平衡與協調。在中國現階段的具體工作中，需要對體制機制創新給予更多的關注，下更大的力氣。從推動中國創新發展的實際情況看，各級政府在推動科技創新方面積極性很高，做得很實，願意設立各種項目各種基金來支持創新發展。但是在推動體制機制創新方面則往往繞著走，做得比較虛，不願意去觸動深層次利益關系的調整。所以，中國創新發展最缺的不是科技創新這個輪子的推動力，而是掃除體制機制這個輪子下各種障礙的意願。從各國經驗來看，也恰恰是體制機制的改革與創新才能產生持久的影響。

科技創新對美國19世紀經濟高速增長發揮的重要作用是人所共知的事情，但是其背后的制度因素討論不多。最近幾位經濟學家對美國19世紀國家郵政在促進科技創新方面的作用進行了定量系統的分析。他們發現，（1）美國郵政系統的擴大和郵局的設立可以促使信息及知識傳播進而推動科技創新。（2）個人通過郵局可以免費提交專利申請的制度安排，使得申請過程便利簡捷，大大促進專利申請的數量。（3）其他政府服務，如法律服務、產權保護等也隨著郵局的出現而進一步發展，也推動了技術創新。這個例子表明體制機制變革的根本性和長遠性，值得我們借鑒。

因此，在“十三五”期間，各級政府要改變原有的激勵機制，把體制機制變革放在考核落實創新發展理念的內容中，讓轉變思想觀念、擯棄不利於創新的思維、調整不適應創新發展的生產關系成為推動創新驅動發展的中心工作，真正營造一個寬容開放的創新生態與環境，使得各類企業能夠在一個公平競爭的環境下創新發展，使科技創新與體制機制創新兩個輪子轉得更快、更協調。

（二）加強政策學習，讓推動創新發展的各類政策精准發力

創新驅動發展的核心是要把政府推動創新的政策意願轉變成為市場主體的創新行為，最后實現廣大人民群眾的需求滿足。在這個政策意願—創新行為—需求滿足的鏈條中，厘清政府與市場的關系至關重要。

首先需要明確，創新活動歸根結底是一種市場行為，政府推動創新的政策意願必須通過市場機制來實現。所以政府首要的職責是如何解決創新活動中的市場失靈，扮演好裁判員的角色，營造更加有利的市場生態環境，掃除創新障礙，使得企業的創新行為效率更高，效果更好。

當然，也不能排除政府在引導創新行為中的能動作用。在中國市場經濟尚不成熟的過程中，在中國企業創新能力不足的時候，這些政府的引導作用至關重要。但是，隨著中國經濟的成熟與發展，隨著中國企業的成長與壯大，企業更加清楚自己行業中的創新機遇，更加了解創新投資的合理方向。在這種情況下，政府作為教練員的作用在逐漸減弱。這是中國經濟改革成功的表現，我們應該為之歡呼。但如果政府仍然感覺自己更高明，對企業的創新行為多加干涉，企圖通過各種產業政策來影響創新的方向，就有可能適得其反，抑制了企業創新活力，誤導了創新資源的流向，最終延誤了中國的創新發展。

因此，如何在新的環境下，加強政策學習，更好地把握政府與市場的關系，已經成為新時代政府推動創新過程中的必修課。中國公共政策制定的過程中，特別容易從個別成功的案例中總結經驗普遍推廣。但這些個案或許並不具備普遍性。而很多失敗的案例背后往往有一些普遍的意義，但這類案例通常得不到重視。這種局面應當改變。同時還應當看到，中國的創新空間豐富多彩，很多創新理念和新技術的出現往往對傳統的技術范式和規制體系具有顛覆性的意義。在這種情況下，需要各個政府部門能夠採用適應性治理的思路，給這些創新理念和技術以更大的包容，更多的扶持。同時，對如何規避潛在的風險給予政策引導並適時調整。最近一段時間，政府部門在制定網約車規則的過程就充分體現了這種適應性治理的思維，在各方利益的博弈中保持了適當的平衡，為網約車行業的發展提供了適當的空間。

（三）拓展創新驅動發展戰略的內涵，將文化創意與科技創新有機結合

不可否認，在實施創新驅動發展戰略中，科技創新起著舉足輕重的核心地位。但是也必須意識到，在中國經濟發展轉型升級的關鍵時刻，在服務業佔GDP比重已經超過制造業時，我們對於創新相關概念的理解，也需要及時更新拓展，其中對科技的內涵應該從自然科學和工程技術拓展到包括行為科學的其他社會科學，對創新理念和實踐的應用范圍應該從傳統的制造業領域拓展到服務業尤其是文化創意產業中。

首先，社會勞動生產率的提高不但依靠以科學技術為基礎的創新，也必須依靠包括以行為科學和其他社會科學為基礎的組織創新和管理創新。例如，行為科學和管理科學對生產組織激勵機制的研究和對組織運行效率的研究，在現代工業組織的高效運行中起到了關鍵的作用。在很多現代服務業中，對公眾社會行為的研究，更是影響了整個行業的演變路徑。例如，以麥當勞為代表的現代快餐行業就適應了工業化社會快節奏的需求。而阿裡巴巴則在掌握信息時代新一代年輕消費者心理基礎上，構建了服務於方便快捷的網上交易平台，並取得了巨大的成功。

其次，中國的文化創意產業也需要注入創新科技的新鮮血液。改革開放三十多年，中國已經成為名副其實的世界制造業大國，但我們的文化創意產業發展遲緩，產業貿易逆差巨大，也拖了中國制造業轉型升級的后腿。實施創新驅動發展，就必須認識到文化創意產業在推動經濟社會發展中的巨大潛力，大力推動文化創意產業與創新科技的有機結合，使得文化創意產業成為中國工業經濟更新換代的新引擎。

在文化創意產業與創新科技有機結合方面，韓國和日本的實踐給我們提供了很好的借鑒。如2016年夏季一個引人關注的現象就是《Pokemon Go》（口袋妖怪GO）風靡全球。口袋妖怪是二十多年前由日本任天堂公司開發的一款風靡全球的兒童電子游戲。而口袋妖怪GO是從美國谷歌公司獨立出去的創業型企業Niantic和管理“口袋妖怪”版權的任天堂下的Pokemon聯合推出的。這款游戲在口袋妖怪的基礎上與增強現實技術（AR）結合，給人們提供了拿著手機在戶外奔走，試圖捕捉那些覆蓋在手機地圖上的虛擬口袋精靈的新樂趣，讓初次體驗智能手機游戲的用戶猛增。有報道說，口袋妖怪GO問世一個月后在全球多個國家發行，幾個星期內銷售收入就超過2億美元。

（四）把創新擴散放到與前沿創新同等地位，確保經濟產業的全面整體創新

中國經濟的多元性和巨大的體量使得中國經濟的轉型發展不能簡單地依靠一些前沿創新領域的發展，還需要更多地關注創新擴散在整個經濟體系、各個行業發展中的作用。創新擴散的本質是讓最前沿的創新思維和先進科學技術擴散滲透到經濟社會發展的方方面面，從而使得中國經濟的整體效率大大提高。真正決定一個國家創新發展成敗的並不是有多少前沿的創新成果，而是這些創新成果擴散的范圍和速度。

最近有學者觀察到，中國產業空間裡存在著兩個世界，一個是“玩轉炫酷黑科技”的世界，玩的是人工智能、AR/VR，無人機、清潔能源、納米材料……成為人才、資金、政策和媒體關注的熱點，是時代寵兒的樂園。另一個是傳統產業的世界，這個世界的工藝流程古老，設備技術含量不多，市場在逐步萎縮。政府喊著轉型升級的口號，但實質舉措不多，民間資本和高科技人才鮮有光顧，這個世界是陳舊的，與時代漸行漸遠。這樣的二元分裂景象不是我們所願意看到的，也更不是中國創新發展所能夠承受的。

國際國內大量事實表明，前沿創新的發展不是必然要以傳統產業衰落為代價的。隻要我們政策得當，在推動前沿創新的同時，也對創新擴散給予足夠的重視，並輔以合適的政策，傳統的行業就可以在新技術、新理念的推動下轉型升級煥發青春，青島軟控的例子就可以說明這一點。2000年4月，青島科技大學校辦企業改制成立青島高校軟控股份有限公司，將工業信息化技術應用在橡膠輪胎產業中，使得傳統的橡膠輪胎行業經歷了人工化—自動化—智能化—規范標准化的轉變，從瀕臨垮台到起死回生，贏得了在國際橡膠輪胎行業上的競爭力。2006年青島軟控成功上市，總資產近三十億，成為創新擴散成功的典范。

我們迫切希望，創新擴散能夠得到各級政府、各個行業的高度重視，讓創新擴散成為《中國制造2025》等一系列振興制造業政策實施的重要支點，讓前沿創新與創新擴散有機結合，使新的前沿技術和創新理念傳遍中國經濟的每個角落，激發每個行業、每個企業的創新細胞。

（五）完善科學治理體系，重塑科學共同體在社會發展中應有的地位

中國的科學共同體是創新驅動發展戰略實施的主力軍。創新驅動發展非常重要的一點就是如何完善科學治理體系，重塑科學共同體在社會發展中應有的地位，加強科學共同體與社會公眾的交流與溝通，營造全社會尊重知識、崇尚專業的社會氛圍，使中國經濟社會的運行更加理性，更加符合自然與社會科學規律。

在全世界很多國家的創新體系中，科學共同體都與政府和公眾之間有一個隱含的社會契約。一方面，政府與公眾認識到科技活動對社會發展的重要作用及這些活動存在的市場失靈，對科技界給予資金及各方面的支持。另一方面由於科技活動的高度專業性和復雜性，政府及社會很難從外部對科技界進行有效的治理，隻能依靠科技共同體自身形成的內部治理機制來進行有效的管理。因此，這個隱含的社會契約是，隻有在科技共同體能夠提供有效的內部治理時，政府及社會才會給科技共同體提供合理的資金支持。

前些年中國創新體系在改革過程中，一些科研機構和大學在制度扭曲和商業化環境的影響下出現了一些不良行為，如違反學術規范、剽竊他人學術成果、科研經費管理不善、科研立場不中立等。這一系列現象的出現，打破了傳統的科技界與政府及社會形成的社會契約，形成了一個政府和社會對科技界不信任的惡性循環。首先，由於政府對科技界不信任，因此在資源分配中政府過多地介入學術共同體的運行，從而大大地扭曲了科技共同體的治理機制﹔而這種扭曲使得政府與社會產生了更多去干預學術共同體的意願，導致行政權力和社會媒體對學術共同體進一步的干預和影響，從而使得知識活動的治理受到進一步的扭曲，並導致科技領域的社會信譽進一步下降。國家科技項目管理體制改革，為解決這個矛盾提供了新的機遇。中國政府和科技界應該在建立外部監管機制的同時，加強學術共同體自身的建設，隻有在學術共同體內形成有效的治理機制才能夠使得科技界每一個成員都自覺地遵守科學道德和規范，贏得政府和社會的信任，重塑科技界在經濟社會發展中的應有地位。

（作者分別系清華大學公共管理學院院長，教授，博士生導師﹔清華大學公共管理學院助理研究員。）

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞劉禹，王春.3.1萬名專家參加中國第五次技術預測﹝N﹞.科技日報，2016-05-16.