我國政府數據開放頂層設計研究

一、背景與意義

隨著大數據時代的到來，政府生產和擁有的數據資源日益豐富。政府數據資源蘊含著巨大的經濟和社會價值，對生產、流通、分配、消費活動以及經濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力具有重要影響。隨著公眾要求開放、獲取和利用政府數據資源的呼聲越來越高，如何滿足公眾對政府開放數據的需求，激發市場活力和社會創造力，已成為政府部門亟須面對的重大挑戰。

自2015年9月，國務院下發《促進大數據發展行動綱要》(國發〔2015〕50號文)出台以后，2016年7月，《國家信息化發展戰略綱要》進一步提出要構建統一規范、互聯互通、安全可控的國家數據開放體系，加強互聯網政務信息數據服務平台和便民服務平台建設，加強信息資源開發利用的頂層設計和系統規劃，完善制度體系，構筑國家信息優勢;9月，國務院分別出台《政務信息資源共享管理暫行辦法》和《關於加快推進"互聯網+政務服務"工作的指導意見》，網上政務數據開放正在成為透明政府建設和便民服務的重要內容。

鑒於此，本報告選擇美國、英國、加拿大、印度等典型的數據開放發達國家和發展中國家，通過對這些國家數據開放情況進行文獻調研，重點從數據開放的政府管理體制機制的角度，對開放政府數據的領導和協調機制、行政推進機制、制度建設、第三方參與等方面，梳理數據開放的國際實踐和已有經驗，同時，結合我國數據開放的政策要求和發展現狀，總結提出我國政府數據開放頂層設計的相關政策建議。

二、四國政府數據開放的管理機制比較

(一)政府數據開放的領導和協調機制

各國政府數據開放的領導和協調機制，並不完全一致。多數由中央政府辦公廳、總統辦公廳等最高級別的綜合協調部門負責，個別是財政部門或科技管理部門負責。數據開放工作都是由多個相關部門共同配合，協同履職，合作完成。

美國的政府數據開放被納入電子政務建設的管理體系之中。美國聯邦政府電子政務建設由總統管理委員會(PMC)領導，並由美國行政管理和預算局(OMB)負責實施。聯邦首席信息官(CIO)、聯邦首席技術官(CTO)和OMB內設的信息與監管事務辦公室(OIRA)共同合作，負責提升聯邦層面的數據整合度與開放度。同時，在由各部門首席信息官組成的首席信息官委員會的支持下，聯邦首席信息官建立了一個跨部門協調的工作組，負責提升數據開放的水平並改進相關工具。白宮設置一個專門的辦公室來負責Data.gov上的數據上傳和管理工作。OMB也成立了一個跨部門的高級顧問組，成員包括首席信息官委員會、機構間統計政策委員會、聯邦地理數據委員會等七個部門的代表，確保各行政部門的數據發布和共享。

英國政府數據開放的最高管理機構是內閣辦公廳。內閣辦公廳(類似於我國的國務院辦公廳)是英國中央政府的核心部門，是內閣的常設辦事協調機構，同時也是英國級別最高的政府信息化管理機構，下設有透明度委員會等，負責監督各部門數據開放。內閣辦公廳負責制定政府網站標准指南，促進政府發布數據，提高政府工作方式的透明度，同時支持國家安全委員會和聯合情報組織，協調和管理英國政府應對網絡安全危機。

根據加拿大《開放政府指令(The Directive on Open Government)》，加拿大國庫委員會秘書局(Treasury Board of Canada Secretariat)統籌協調政府數據開放，加拿大國家圖書館與檔案館(Library and Archives Canada)、加拿大統計局(Statistics Canada)、加拿大公共服務學院(Canada School of Public Service)等部門協同配合。國庫委員會秘書局的日常職責是負責向國庫部長委員會提供公共財政預算建議，負責解釋開放數據相關政策和制定標准，並對各部門內部信息管理提供建議並促進政策實踐。加拿大國家圖書館與檔案館負責收集和保存加拿大文化遺產文檔、公開出版物、政府文件，制定信息資源管理的標准，並對全國的文件管理進行指導;加拿大統計局負責政府數據的統計分析和對數據分析業務的指導;加拿大公共服務學院承擔對政府工作人員數據開放服務的培訓等。

印度政府將數據開放的政策制定和技術執行的職能放在了科學技術部(MST)和通信與信息技術部(MCIT)。按照印度《國家數據共享與開放政策(NDSAP)》的要求，科學技術部的科學技術司(DST)負責協調和監督整個數據開放項目，與各中央部委以及技術部門、地方政府保持聯系，同時各部門或各邦政府自己在平台上按照規定流程發布數據，並定期監測數據集。MCIT提供技術支持和保障。

(二)政府數據開放的行政推進機制

政府數據開放的行政推進機制，也是隨各國的行政體制而設計。中央和地方政府分級管理，數據開放的管理和執行職能相對分離，戰略制定、政策執行、系統建設、數據發布、安全管理、開放利用等由相應機構各司其職。

美國聯邦政府與州政府在政務處理上相對獨立，因此聯邦政府隻能在聯邦各部中推行數據開放。總統管理委員會下設行政督導委員會和項目管理辦公室，負責跟進政策執行情況。OMB下設的電子政務與信息技術辦公室(E-GOV)則負責整個聯邦政府的信息資源管理。OMB下設信息與監管事務辦公室和隸屬於科學和技術政策局(OSTP)的聯邦首席技術官(CTO)協助制定E-GOV政策，並協助政策執行。各部門內部負責保密工作的高級官員(Senior Agency Officer of Privacy)負責審查各部門的數據安全。

英國推進政府數據開放的部門除了內閣辦公廳外，主要涉及兩類機構。第一類是管理機構，包括英國統計局和經濟社會研究委員會負責政府數據能力提升，信息化基礎設施領導理事會負責基礎設施建設，各行業協會負責本行業數據能力建設，信息經濟委員會負責制定具體戰略實施路徑，政府數字服務局負責信息服務與用戶體驗，地方數據小組關注地方部門數據的發布，公共部門信息辦公室為信息政策執行設定標准、鼓勵政府信息存取和再利用以及發布版權指導方針，網絡安全和信息保障辦公室協調多個政府部門和機構，協同實施網絡安全計劃。第二類是執行機構，比如公共數據集團負責政府機構和數據聚合，數據戰略委員會負責為中央和地方機構提供資金資助，下屬的“開放數據用戶小組”幫助基層用戶提出“數據請求”，開放數據研究院負責組織和構建開放數據市場等。

按照加拿大《開放政府指令》規定，各部門負責信息管理(Information Management)的行政副首長指定信息管理高級官員負責監督本部門對該《指令》的實施。該官員需要與通信部門、首席信息官、部門安全官員(DSO)、數據所有者，業務專家，以及信息公開與隱私協調員共同工作，在重大問題、工作績效，以及對《指令》的遵守等方面向行政副首長提出建議，制定措施解決不遵守《指令》的情況，並向加拿大國庫委員會秘書局的首席信息官匯報工作。

印度中央政府要求中央各部門和各邦政府都必須成立“國家數據共享與開放政策(NDSAP)”辦公室負責本部門的數據開放。該辦公室由一名高級官員領導，稱作“數據控制官”。部門下屬的各業務處室都必須設置若干名“數據供應官”，負責向NDSAP辦公室提供本處室的開放數據。此外，NDSAP辦公室必須向印度科技部提交各部門數據的“負面清單”，即具有保密性質、涉及國家安全的數據集清單，同時負責監管本部門或本邦開放數據的進程和質量。雖然印度政府開發了統一的數據開放平台(OGD)，但是從數據開放計劃的編制、目錄設計、數據編輯和發布、負面清單的梳理，到對數據發布后的監管監測和技術支持等，全部放在各部門和邦政府內部自行管理。

(三)政府數據開放與政府信息公開的關系

多數政府的政策認為，信息的范疇包括數據，發布政府數據是在互聯網上公開政府信息的主要內容或形式。政府數據開放沿襲政府信息公開或信息自由的法規。數據開放與信息公開相互銜接，相互促進，相互支撐，共同推進開放政府建設。

美國政府數據開放與政府信息公開，兩者之間一脈相承。按照美國《OMB行政通告第A-130號》(2000年修訂版)的定義，信息，即在文本、數字、圖形、制圖、講述或視聽等任何媒介或形式中，任何對知識的溝通和表現，包括事實、數據或觀點。2005年，美國政府《數據參考模型第二版》(DRM)提到“數據”是“一個或一組反映一個或一些特定概念的值”,“如果對某個數據(或與其他數據聯合起來)進行分析並從中獲取其含義和提供語境，就能夠形成信息”。2009年1月在主題為“信息自由法”的《總統備忘錄》中指出，《信息自由法》是國家履行開放政府承諾的最突出表現，並命令OMB制定《開放政府指令》。該指令明確將在Data.gov上發布本部門數據列為聯邦各部門實施“在線公開政府信息”任務的環節之一。2013年在OMB的主題為“開放數據政策——管理信息資產”的《備忘錄M-13-13》中指出，要實現政府信息資源的易查詢、易獲取和易使用，現代政府信息資源的缺省條件是“開放”和“可機讀”。

在英國《信息自由法》2012年修訂版中明確指出，如果人們被授權使用某個數據集，可以對這些數據格式的可用性提出要求;在該法的第11、19、45和84條中專門就開放數據集的議題增加了新條款，以規范政府數據開放行為。這裡的“數據集”即以電子形式存在的包含“事實(factual)信息”的“信息集合(collection)”，“事實信息”不包括經過分析或解讀的產品(數學計算除外)，也不包括官方統計結果，而是仍然處於未被組織和調整的或者尚未在物理上發生改變的狀態，即原始數據。2012年英國《開放數據白皮書：釋放潛能》中規定數據是“被假定為事實的定性或定量的陳述或數字，但不是分析和解讀的產物”，信息是“對數據進行總結、解讀或陳述以獲取(其中)含義的過程的產物”。《英國政府許可框架(UK Government Licensing Framework)》(2014版)對如何利用和再利用公共部門信息資源提供了一個政策框架。該框架要求英國政府承諾對社會開放公共部門信息。所謂“信息”包括所有受到版權和數據庫權保護的，由政府和公共部門收集或生產的，並按照《信息自由法》等法律規定發布的信息，也包括之前沒有發布過的數據集等，形式上包括數據、公共部門網站上的文本、年度報告、統計、圖表、圖形、圖像和軟件等，范圍則從空間和氣候數據、健康和犯罪記錄到各種照片，甚至還包括由公共部門開發的開源軟件和代碼。《開放數據白皮書》則指出，信息就是對數據進行總結、解讀或表示以獲得意義的過程的產物，而《信息自由法》是請求獲取數據的主要機制。

加拿大《開放政府指令》鼓勵積極地和持續地公開政府信息，被看做是對該國《信息管理政策》的支持。《指令》提出了開放數據和開放信息兩個概念，前者指結構化的數據，后者指非結構化的文檔和多媒體素材等。在開放數據體系構建過程中，加拿大注重開放數據、信息公開、開放對話三個方面的機制建設和協同工作。首先，開放數據需要明確哪些數據可以開放，及其開放的方式，同時明確數據交換機制;其次，將開放數據與信息公開進行銜接並整合，政府公開信息為開放數據和開放政府提供支撐;最后，建立良好的開放政府對話機制，強調政府、企業、公民及其他社會組織之間的良性互動。在開放政府建設過程中，數據可用性是開放政府的核心內容，即保証真實、完整、有效、可用的高質量數據;信息整合是對已有信息進行充分整合，消除部門間的信息流通障礙;技術應用是充分利用已有的大數據、雲計算等技術，為開放政府建設提供技術支持;公眾參與則強調政府與公眾之間的充分互動，便於政府能夠及時調整，以提供有效的公共服務。

印度在2005年通過了《信息權法案》，規定包括聯邦內閣會議記錄在內的政府信息都必須予以公開。該法案將“信息”定義為任何形式呈現的任何材料，特別指出其中包括電子數據等。不過該法案並未能促成大規模的數據共享以及保証政府數據的可機讀性。多數專家認為，印度開放數據政策是對政府信息公開的延伸，后者包含前者，前者是對后者的細化。

(四)司法仲裁與政府內部績效評估推進機制

發達國家在數據開放方面都建立有司法仲裁機制，確保數據開放遵守國家相關法律，保護個人隱私。各部門數據開放的實施情況和實際效果，都有專門的政府部門進行評估，實現有效的監督。

美國強調數據的開放必須與國家安全、法律執行、個人隱私保護等方面達成平衡，即開放政府數據應是在遵守《信息自由法》第9條“信息公開豁免條款”的前提下進行。美國司法部下設信息政策辦公室(OIP)，專門負責監督政府部門制定信息政策與開放政府數據，並負責監測《信息自由法》的執行情況，確保政府部門遵守並實施《關於信息自由法的總統備忘錄》和總檢察長發布的《信息自由法准則》。但是OIP隻有指導性職能，相關司法仲裁還是依照訴訟制度依相應案件性質執行相應程序。在績效評估方面，聯邦首席績效官(CPO)與PMC一同建立了“開放數據跨部門優先目標”(Open Data Cross-Agency Priority (CAP) Goal)，作為各部門執行開放數據政策的最低標准，用於跟蹤開放數據政策的實施情況，促進從開放政府數據中獲取價值。紐約市政府數據開放網站對數據的發布和使用情況做了非常詳細和精確的統計反饋。

2011年，英國政府發布了《開放數據白皮書》，建立了一套關於公共部門數據開放程度的評價體系，並對各部門完成開放數據任務的情況進行審計，以此促進英國公共服務數據的開放性。在《開放數據白皮書》中，明確在公共部門透明度委員會——作為監督各部門數據開放的核心機構——中設立一名隱私保護專家，確保數據開放過程中及時掌握和普及最新的隱私保護措施，同時還為各部門配備隱私專家;同時，內閣辦公廳強制要求所有政府部門在處理涉及到個人數據時都要執行個人隱私影響評估工作，為此還專門制定了非常詳細的《個人隱私影響評估手冊》。

加拿大國庫委員會秘書局負責對《開放政府指令》全部內容實施情況進行監督和報告，首先根據《管理審計框架(Management Accountability Framework)》對相關行為進行評估，其次檢查國庫提交的意見書、部門績效報告以及審計、評估結果和分析研究的結論，第三是定期輸出進展報告。國庫委員會秘書局每五年對上述《指令》及其效果做出評估。

(五)企業與第三方組織的參與

數據開放不是政府一方在單打獨斗，在需求互動、工具支持、應用創新、解決方案、數據共享、經驗分享、數據傳播等方面，各國政府都在大力提倡或鼓勵企業和第三方機構的有序參與。

美國白宮組織建立了一個名為“項目開放數據”(Project Open Data，POD)的開源協作項目，致力於為聯邦機構提供從代碼、工具到案例等一系列的數據開放支持工具，釋放政府數據開放的潛力，讓政府數據更易被獲得和使用。參與者包括企業、非政府組織以及獨立的個人開發者。參與者們除了在網絡社區中交流與協作之外，還參加一些線下的社區活動。此外，美國總務管理局(GSA)與白宮科技政策辦公室合作還建立了一個數據挑戰平台——challenge.gov，期望以此推動政府數據開放的創新。在這個平台上，各部門發布有關數據開放的任務，挑戰者可以提出自己的解決方案。每兩年，哈佛大學肯尼迪學院還會從中選擇一個挑戰冠軍並授予哈佛美國政府創新獎(Harvard’s Innovations in American Government Award)。紐約市政府自2009年起資助“NYC Big Apps”(紐約城大應用)競賽,邀請公眾運用來自32 個市政部門的政府開放數據來設計網頁或移動應用程序。美國政府在數據開放方面建立了諸多與社會合作交流的機制，並期望社會成員能在其中扮演重要角色。

英國政府鼓勵全社會加入數據開放。數據戰略委員會鼓勵公共部門、企業、機構和個人開放數據。英國政府還強調科學家和企業之間應共享數據。

在印度，一些非政府組織在開放政府數據進程中扮演重要角色。與通常認為主要從事開放數據的增值業務和開發數據產品所不同，這些非政府組織將政府內部未開放的數據和已經公開可獲得的信息轉換成可用的數據。印度開放政府數據平台(OGD)強調平台與社會公眾的互動，並鼓勵公眾參與。首先，平台與社交媒體建立連接，平台訪問者可以將數據集轉發到社交媒體上，促進更多的人了解和使用平台。其次，公眾可以通過平台提出新的數據集要求，或者對其他公眾提出的要求表示支持。再次，平台專門為數據應用開發者提供交流平台，方便他們在第一時間發布新的數據應用，也幫助平台管理者了解數據集的受歡迎程度，從而會影響以后的發布工作。

(六)共享與開放的技術支撐與規范

各國政府數據開放都有最低級別的技術規范。分別制定數據開放的元數據標准、數據格式標准、用戶管理規范、數據開放接口、存儲格式等，以此規范數據共享和開放。

美國政府以數據共享和再利用為核心，提供“一站式政府數據下載”(Data.gov)和“一站式雲計算服務”(Apps.gov)兩個數據開放平台。作為聯邦開放數據的一站式網站，Data.gov通過一套完整的元數據分類體系，為網站中的數據資源提供集成管理功能，將採集的多種格式數據資源按三個分類編制成一級目錄，包括原始數據目錄(Raw Data Catalog)、工具目錄(Tools Catalog)和地理數據目錄(Geodata Catalog)。按照《開放政府指令》的要求，所有數據都要基於通用的機讀數據格式，包括XML、RSS、CSV/Text、KML/KMZ(地理空間數據格式)、ESRIShapefile(地理空間數據格式)等。

英國政府不僅建立了統一的政府數據門戶網站Data.gov.uk，還建設了統一的政府網關，為個人、機構和代理等各種用戶提供一站式登錄和賬號管理服務。國家基礎設施保護中心發布網絡防御方面的20項關鍵安全控制措施。Data.gov.uk採用了專門的數據管理系統CKAN，能夠對數據發布、共享、用戶的發現與使用高效的管理，此外還為用戶提供了較為完備的用戶個性化參與機制。

2014年2月，印度開放數據平台發布基於Drupal開源內容管理框架最新版本，提供公共訪問API接口以實現統一的數據提交格式。除了很少一部分數據仍然保留在部門服務器中並通過鏈接連接到統一平台上，絕大部分部門的數據都實現了集中存儲。數據文件格式要求採用CSV、XML等開放數據格式。同時他們自己開發了一個可視化引擎。在數據發布環節，各部門除了向OGD主動提交數據集外，也可以向OGD開放數據接口，以便OGD自動地從部門的業務系統中直接獲得數據。

三、我國政府數據開放頂層設計的思路

國發〔2015〕50號文《促進大數據發展行動綱要》已經就政府數據開放指明了政策方向。本報告結合國外的普遍作法，從完善數據開放的基本理念、戰略部署、體制機制、平台建設和社會服務等方面，提出我國政府數據開放頂層設計的主要思路。

(一)培育和樹立依法開放數據的行政文化

數據開放離不開各級政府部門領導的大力支持，也離不開普通公務員的主動參與和積極配合。政府數據開放的責任人最終都會落到每個公務員身上，單純依靠績效評估、監督考核和司法仲裁來推進數據開放，力度遠遠不夠。傳統行政文化偏重於安全保守，封閉運轉。政府數據開放，需要在互聯網上開放社會公眾所需要的有價值的各類數據集，這就涉及到各類數據背后的權力和利益，必須打破傳統的封閉的行政文化，轉變思想觀念，提高理性認識，在公務員隊伍中樹立和培養起開放透明的行政文化。保証各級領導大力提倡數據開放，培育數據開放的良好氛圍，鼓勵普通公務員依法開放、依規開放，設置安全緩沖保護措施，不至於因把握不准開放數據出現工作瑕疵而被隨意問責。依法開放的行政文化的建設，需要從各級領導和新入職公務員開始，長期培養。

(二)建立政府數據開放的領導和行政協調機制

政府數據開放與信息公開、大數據、信息資源共享、政務公開和政務服務存在緊密的聯系，都屬於政務信息資源管理和應用的范圍，在國家層面要做到總體設計、統籌考慮、協同推進，建立強有力的領導和協調機制。《關於全面推進政務公開的意見》提出“有條件的應把政務公開、政務服務、政府數據開放、公共資源交易監督管理等工作統籌考慮、協同推進。”國家層面現已建立由國家發展改革委主要負責同志擔任召集人且由43個中央部門和單位組成的促進大數據發展部際聯席會議制度，聯席會議辦公室設在發展改革委(秘書處設在國家信息中心)，並在《政務信息資源共享管理暫行辦法》(簡稱《暫行辦法》)中規定聯系會議負責政務信息資源共享的組織、指導、協調和監督工作，擔當重任。比較《政府信息公開條例》的政府信息定義和《暫行辦法》中政務信息資源的定義，可以發現兩者的內容基本一致，主體略有差異，一個是行政機關，另一個是政府部門及法律法規授權具有行政職能的事業單位和社會組織，政務信息資源包括文件、資料、圖表和數據四類。大數據則定義為以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數據集合。因此，政府信息、政務信息資源、大數據三者之間內容密切相關，我國政府數據開放既要體現透明政府建設的時代要求，維護公民的政治權利，又要發揮出其經濟價值和社會價值，釋放數據紅利。

堅持中央網絡安全和信息化領導小組對國家信息化發展的集中統一領導，盡快建立強有力的數據開放領導和行政協調機制。發揮大數據發展部際聯席會議制度在大數據應用和政務信息資源共享領域的協調聯動作用，支持各相關部門在政府數據開放的內容管理、平台建設、應用推廣、安全管理和評估監督中依法行使法定職能，協同推動各地區各部門政府數據開放的規劃、協調、推進和監督，加強對政府信息化項目中的數據共享開放、數據質量與安全保障的后評價和審查，形成統籌有力、前后銜接、總體聯動、職責清晰、協同推進的領導和協調機制。

我國應基於現有的政府信息公開主管部門、大數據應用推進部門、電子政務主管部門、信息化產業主管部門、互聯網內容主管部門等，盡快建立在領導小組統一領導下的決策、執行、監督、評估協同工作體系，避免責權重疊。英國在數據開放方面盡管建立起多個委員會、理事會(如公共數據集團)，但是受協商協調機制力度的限制，政策執行渠道的多元化導致協調組織之間職責重疊，甚至彼此之間產生利益沖突，效果欠佳。

地方政府指定專門的政府數據開放主管部門，整體推進、綜合協調各部門的數據開放、應用和管理。無論是信息化部門、網信部門、數據統籌部門、工信(經信)部門、辦公廳(室)，還是其他新設的大數據部門，都要依據法定職能明確政府數據開放的歸口管理部門。在區縣級以上政府部門設立首席數據官的職位，負責統籌本部門或本地區、本系統政府數據開放的運作協調,向政府數據開放平台提交數據內容，制定本部門或本地區本系統數據開放計劃，收集數據開放的相關反饋並跟進改善。

(三)盡快制定並出台《政府數據開放條例》和實施細則

政府數據開放和應用，不僅僅是一個技術問題，還涉及到數據背后的權力和利益的再調整，需要在制度建設層面進行頂層設計，實現依法依規開放數據，為數據開放工程建設、運行、利用和維護提供可靠的制度保障。國際經驗表明，推進政府數據開放應用，必然面對來自各方面的阻力，必須依靠制度來提供行政動力機制和安全保障。國際上主要依靠信息自由法案、透明政府法案、開放政府行政指令等法規來管理、規范和推進政府數據開放進程。

在厘清正在修訂的《政府信息公開條例》管理邊界的基礎上，盡快研究制訂並出台《政府數據開放條例》，保障公民的知情權、監督權、參與權和增值利用權。明確數據開放的權利和義務，界定數據開放的范圍和責任，規定開放數據的許可權屬和應用權益，促進政府數據在風險可控的原則下盡可能的開放，為大數據應用、數據生產、質量管控、權益保護、責任追究等提供法律保障。

吸收借鑒地方數據開放應用管理的實踐經驗，從政府行政層面和技術層面制定《政府數據開放條例》實施細則，落實《政府數據開放條例》的法律要求。擬定開放數據分類標准、數據獲取技術、開放申請流程與數據開放接口的實施政策，樹立政府數據採集質量保障和安全管理標准，加強政府數據開放的標准化和操作化，保証開放數據的可用性和可訪問性，借此指導推進全國各級政府數據開放。

(四)完善政府數據開放與其他相關工作的銜接機制

在尊重數據資源產生、獲取和流轉規律的前提下，按照加強政府信息資源統一管理的要求，建立數據開放與相關工作的銜接機制。研究政府數據開放與政務公開、政府信息公開之間的內在邏輯關系，分析政府數據開放與公共信息資源利用和大數據應用發展之間的共生促進關系，不被開放、公開、大數據這些舶來品詞匯的表面含義所迷惑，深刻理解這些工作內容之間的實質性核心聯系，實現數據開放與信息公開政務公開的有機對接、數據開放與信息資源利用和大數據應用發展之間的充分銜接，避免工作重疊交叉或失序失控。

在行政管理過程中，將信息公開、政務公開、數據開放、大數據應用和政務服務作為一個整體進行統籌安排，規范相關主管部門在政府數據開放方面的法定職責。建立政府數據開放與政務公開、政務服務、大數據發展應用的內容對接和溝通協調機制，支持促進大數據發展部際聯席會議在大數據應用領域發揮協調作用，實現數據開放與信息公開和政務公開的有機對接、數據開放與大數據應用之間的充分銜接、數據開放與政務服務的靈活連接。

加強政府數據開放全流程管理。建立強有力的數據共享、開放與應用統籌協調機制，實現涵蓋規劃、建設、匯集、編目、共享、開放、應用、安全、審計、監督、評價的全流程閉環管理。制定政府數據開放行動計劃，建立數據開放安全責任機制，落實部門數據開放和維護責任，明確各部門數據開放的時間節點和路線圖。

(五)依托地市級以上政府網站和社會資源，分層建立統一、集成的政府數據開放平台，提供規范統一的數據服務

國外經驗表明，政府數據開放平台既要體現集中統一，又要靈活方便;既要發揮新技術優勢，又要利用好現有資源。美國國家數據開放門戶網站整合了一千多個政府部門、幾百個民間組織和一百多個移動網絡媒體的數據資源。在國家統一政府數據開放門戶之外，多數美國聯邦部門和州政府都建有各自的數據開放門戶，一半是依托現有政府門戶網站進行利舊建設，各部門開放的數據都可以集中到國家數據開放門戶進行統一檢索。新加坡數據開放門戶匯集了50個政府部門和機構的數據集。

我國政府數據開放平台，在建設初期就要防止一哄而上，以提供集中化、規模化、規范化、便利化數據開放服務為建設准則，推進政府和公共服務部門數據資源統一匯集和集中向社會開放，實現面向社會的政府數據資源一站式開放服務。調研發現,區縣政府獨自建設數據開放平台提供服務,因為數據規模受限，數據零碎化嚴重，技術能力不足，資金投入有限等不利因素，實際收效甚微;地市級以上政府直接依靠政府門戶網站建設數據開放平台提供數據服務，基本上可以滿足社會公眾的需求。

政府數據開放平台，不能重走由政府重新投巨資獨立建設一套技術體系的老路，而要充分用好十多年來信息化建設積累的技術資源和管理資源。實踐表明，地方政府直接依靠政府門戶網站建設數據開放平台或者專門頻道，提供數據服務，可以滿足公眾的需求。充分利用全國政府網站技術資源，建立國家和地方數據開放平台，形成全國數據開放平台體系，面向社會提供數據服務。國家數據開放平台直接依托現有的中國政府網網站資源和政府信息資源共享平台進行建設和管理，避免重復建設，統一提供服務。基於資金投入和內容管理考慮，地市級以下政府原則上不再建立數據開放技術平台，直接利用上級政府數據開放門戶提供數據服務，作為國家政府數據統一開放平台的有機組成部分。地市級政府、省級政府和中央部門在條件具備時可以建立本地區、本行業的政府數據開放平台，作為政府網站互聯網服務的有機組成部分。不鼓勵地方政府部門和縣區、鄉鎮政府獨立建設政府數據開放平台。各級政府部門面向社會開放的數據集，都可以集中到本級政府、上級政府或者中央政府部門的數據開放平台統一向社會集成提供，實現數據開放平台的集約化建設。出台政府數據開放平台建設技術指南，指導各級政府數據開放平台的建設，防止各自為政和數據割裂。政府數據開放平台的建設，可以與社會資源開展合作，利用社會力量建設政府數據開放平台，著力提高服務水平。

(六)建立常態化的數據開放標准規范和質量安全管理機制

數據開放離不開標准規范的引領。可以借鑒利用先進國家的管理經驗和國內互聯網應用成果，在試點示范的基礎上，盡快規范數據開放技術平台和內容管理，提供方向指引和規范指南，有力指導地方部門的建設和管理，防止“百家爭鳴”，各行其是，白走彎路。

開放數據質量沒有保障，就無法取得公眾信任，容易自毀形象。要盡快制定數據開放元標准，建立數據更新、審核、復核、責任追究機制，防止數據集注水，減少人為性數據出錯，避免出現數據摻假現象。數據質量管理要作為常態化的數據管理工作內容之一。

在國家、組織和個人三個層面上統一規劃、管理政府開放數據安全。通過建立數據開放的法律法規保障體系，讓政府開放數據在法律框架內得以安全流轉，確保數據開放的許可方和被許可方都受到知識產權的保護。組織機構開放政府數據，需要遵循透明、公平、效益、責任四條原則，實現多項價值追求的相對平衡。充分保護個人重要信息，防止開放數據出現個人隱私或者人物畫像還原，監管開放數據的使用和傳播，保護其不被濫用。

(七)加強數據開放的互動管理，創新提供政府開放數據互聯網服務

數據開放的核心是提供更多有價值的數據，數據開放成敗的關鍵是是否理解和滿足公眾迫切需求,公眾是否參與數據應用價值的判斷和數據集的選擇。當前,可以圍繞五証合一、政務大廳服務、創業創新、新經濟新動能、節能減排、中小學教育、醫療醫院、扶貧脫貧、住房建設、環境質量、高端商品代加工等領域，盡快准備並安排一批高質量、可持續的數據進行開放。國外政府數據開放，以服務公眾為導向，將數據集開放的選擇權和建議權交給公眾，到底要開放哪些重要和有用的數據，需要充分聽取社會公眾意見，社會公眾還有權參與到政府內部的數據開放決策、執行機構中來。

政府數據開放，需要加強數據開放的互動管理，提高企業、個人、科研院所及其他社會組織等多主體的參與積極性。數據開放平台建設、數據集選擇提供等方面的具體工作，需各方主體相互支持，相互補充，這樣的政府開放數據互聯網服務容易贏得社會贊許，更加符合實際，數據開放工作更有實效。

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課題組組長：鮑靜

副組長：賈凌民

成員：張勇進、解亞紅、黃璜、朱琳、關欣、宋魏巍、范靜、劉杰、張紅彬

執筆：張勇進、鮑靜、黃璜