鄉村治理探索和農村公共服務供給

提高農村公共服務供給水平和質量，對改善農村生產、生活條件，縮小城鄉差距，全面建成小康社會有重要作用。近年來，地方進行了一些鄉村治理探索，對促進農村公共服務發展發揮了積極作用，總結這些地方探索及其對農村公共服務供給的影響具有重要的現實意義。

當前農村公共服務供給面臨的主要問題

通過不斷加大投入，當前農村公共服務有了長足發展，農村基礎設施不斷加強，農村社會保障水平不斷提高，教育、醫療條件不斷改善。但是，當前農村公共服務供給還存在一些問題，和滿足農村居民的多元化、多層次需求還有一定差距。存在的問題主要體現在以下幾個方面。

（一）大部分村庄供給主體單一

村級公益事業是農村公共服務的重要組成部分。《關於開展村級公益事業一事一議財政獎補試點工作的通知》對村級公益事業建設責任進行了劃分，跨村以及村以上范圍的公益事業由各級政府負責，村內的水利、道路、環衛設施等公共服務建設主要通過“一事一議”籌資籌勞和集體經濟組織投入解決。實踐中，由於經濟、社會發展狀況不同，不同村庄的公共服務供給主體有一些差異。有些集體經濟發達的村庄，主要由集體經濟組織提供公共服務﹔一些有大型私人企業的村庄，企業會提供一些資金幫助村庄修建道路、整治環境衛生等﹔一些民間組織發育較好的村庄，民間組織會參與公共服務供給﹔還有為數不少的村庄，稅費改革以后，由於集體經濟薄弱，又沒有經費來源，公共服務供給主要依靠政府財政投入。供給主體單一是大部分村庄公共服務供給不足的重要原因。

（二）政府投入不足

政府在農村公共服務供給中的主要責任包括制定和完善農村公共服務發展政策、承擔公共服務支出責任、引導和監管其他農村公共服務供給主體等。政府可以直接提供農村公共服務，也可以向市場購買公共服務。2013年，《國務院辦公廳關於政府向社會力量購買服務的指導意見》中提出，政府要把直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，交由具備條件的社會力量承擔，並由政府根據服務數量和質量向其支付費用。向市場購買服務，政府承擔的公共服務供給責任並沒有發生改變，只是改變了承當責任的方式。同時，由更專業的機構提供公共服務，服務水平和質量會得到很大提升。

雖然政府不斷加大財政投入力度，但由於村庄數量眾多，每個村庄的平均投入仍然很有限。而且，村庄獲取財政支持的狀況千差萬別。根據中國社會科學院農村發展研究所“轉型背景下農村公共服務研究”項目組的調查，被調查的46個村自2006年以來的5年裡上級政府下撥的專項資金合計23661.43萬元，平均每個村514.38萬元，但其中有8個村在5年裡沒有分配到任何專項資金，有6個村僅得到1－10萬元，有12個村分配到了10.5－100萬元﹔超過平均值的隻有7個村庄，其中4個村得到的專項資金多於2000 萬，最高者達8560萬。村庄獲得財政支持狀況常常取決於村干部的個人能力。由於財政支持差異大，村庄發展失衡現象普遍存在。

（三）農村居民參與積極性不足

農村公共服務供給需要農村居民的積極參與。例如，對於村內道路建設，需要農村居民參與籌資籌勞﹔對於村內環境衛生服務項目，需要農村居民對家裡垃圾進行分類，並把垃圾投放到垃圾桶或其他固定投放點。從目前情況看，農村居民參與農村公共服務供給的積極性還有待提高。這可能有幾個方面的原因。一是行政村內不同自然村（村民小組）存在不同的利益訴求，在公共物品供給上很難達成一致意見。二是行政村范圍較大，單個農村居民對公共物品供給的影響容易被忽略，都認為自己對整體沒有影響或影響不大，最后導致“公地悲劇”的發生。三是政府提供的公共服務和農村居民的需求可能有一定差距。根據相關調查，農村主要公共服務項目根據農村居民的需求強度從高到低排序依次為合作醫療、修路、安全飲水、水利設施、就業機會、農技服務、義務教育、文化活動場所、農村低保、職業技能培訓、社會治安、法律服務、污水處理、垃圾處理、廁所改建、建沼氣、防災減災（黨國英等，2013）。如果不根據農村居民的需求來提供公共服務，農村居民的參與積極性就會受到影響。

（四）供給效率低

農村社會管理和行政服務也是農村公共服務的重要組成部分，供給效率有待進一步提高。主要體現在以下幾個方面：一是有些村的村務公開沒落實好，辦理事項和辦理流程沒有向農村居民公開，農村居民不知道何時可以辦理，如何辦理﹔二是農村居民辦理事項常常涉及縣級、鄉鎮級、村級不同部門，跑很多次、很多部門也不一定能辦成﹔三是有些村干部由於沒有接受過相關教育和培訓，不熟悉業務，辦事效率比較低。如何提高農村社會管理和行政服務效率也是有待解決的問題。

鄉村治理探索及其對農村公共服務供給的影響

近年來，地方進行了一些鄉村治理探索，這些探索在解決農村公共服務供給主體單一、政府投入不足、農村居民參與積極性不高、供給效率低等問題方面發揮了積極作用。

（一）引導民間組織發育增強供給力量

農村居民的公共服務需求多元化，單一的供給主體很難滿足需求，引導民間組織發育增加供給主體可以增強供給力量。一些地區進行了探索，例如，廣東省佛山市三水區白坭鎮2012年開始組建鄉賢慈善會和家鄉建設委員會等社會組織。該鎮的祠巷村成功組建首個鄉賢慈善會，籌得善款900多萬元﹔西岸村成立首個家鄉建設委員會，根據成員的特長、社會資源等分工成立了籌款、規劃建設、質量監督等幾個工作小組，為村庄建設出謀劃策、出錢出力﹔鳳果村和崗頭村也通過這兩個平台分別籌集到400多萬和300萬元資金開展村級文化活動中心建設及進行新農村建設提升工程。民間組織在推動和支持農村基礎設施建設方面發揮了積極作用。

（二）設立專項資金穩定公共服務供給

村庄基礎設施建設和運行，以及一些公共文化娛樂活動的開展都需要經費支持。政府財政支持是農村公共服務實現穩定供給的關鍵，也是縮小城鄉公共服務差距的重要舉措。2009年，成都設立“村級公共服務和社會管理專項資金”，當年對於每個行政村和涉農社區，村級公共服務和社會管理專項資金的額度都是至少20萬元。到2015年，成都市縣兩級投入村級專項資金近58億元，實施了123805個公共服務項目﹔融資5.8億元，實施435個基礎設施項目，大大提高了農村公共服務水平和質量。

（三）加強屯（村落）自治提高農村居民積極性

搭建適用不同范圍農村居民的自治平台，加強屯（村落）自治，有助於提高農村公共服務供給效果。首先，由於屯（村落）內農村居民具有更為相近的文化和利益訴求，在公共服務供給決策中比較容易達成一致意見，更容易推動農村公共服務項目的開展。其次，由於屯（村落）范圍內農村居民人數相對較少，每個村民的影響會更突出，可以增強農村居民的責任感。

廣西宜州、湖北秭歸的一些探索取得了一定成效。廣西宜州以屯為單位，通過屯級群眾大會選出威望高、有奉獻精神、處事能力強的1到2名農村黨員代表、4到5名群眾骨干代表組成屯級黨群理事會，負責商議確定屯裡經濟社會重大事務。屯級黨群理事會的建立對促進當地農村公共服務供給發揮了積極作用。例如，宜州市安馬鄉長期存在養蠶污染的問題，建立“屯級黨群理事會”后，經過理事會成員挨家挨戶做工作后，建起了蠶沙房，解決了養蠶污染的問題（王軍偉，2013）。湖北省秭歸縣從2012年以來開展“幸福村落”創建工作，村務管理實行“村民委員會－村民小組－村落”三級構架，社會治理實行“村‘幸福村落’創建工作指導委員會-社區理事會-村落理事會”三級構架。村庄內不同性質、不同利益范圍的公共事務，分別在建制村、社區（村民小組）、村落層面解決。由於充分考慮了利益、文化、血緣等各種因素，調動了農村居民的積極性，公共服務供給效果得到提高。

（四）設立公共服務中心（站）提高供給效率

由公共服務中心（站）集中在固定時間向農村居民提供社會管理和行政服務，可以提高服務質量。在具體操作上有多種模式。

一些地區在傳統的“鄉鎮－行政村－村小組”治理模式下，通過單獨或合並建立村級服務中心，推進公共服務進社區。

例如，浙江寧波在保留原有行政村體制不變的前提下，根據實際情況在若干行政村的范圍內構建統一的服務中心，為轄區內的村民提供包括醫療衛生、社會救助、農業生產、勞動就業、社會保障、社會治安、文化教育、科技法律在內的各種服務（王一，2013）。一些地區在合並行政村的基礎上建立公共服務中心來提供服務。例如，山東德州於2008年開始部署新型農村建設，把條件適合的若干個村合並成一個農村社區，建立社區服務中心，為轄區內村民提供醫療衛生、經濟發展、社會保障、計劃生育等多方面的服務。還有一些地區下移村民自治組織，在村小組（自然村）一級建立村民委員會，在行政村一級建立公共服務站。例如，廣東清遠在行政村一級全面建立了片區社會綜合服務站，把它作為鄉鎮人民政府（街道辦事處）設在農村的服務管理平台，主要負責承接上級政府部門延伸到村級的黨政工作和社會管理事務。這些地方探索通過建立公共服務中心（站）集中提供服務提高了供給效率。

一些建議

當前農村公共服務供給存在供給主體單一、政府投入不足、農村居民參與積極性不高、供給效率低等問題。一些地方進行了鄉村治理探索，通過引導民間組織發育、設立專項資金、加強屯（村落）自治、設立公共服務中心（站）提高了農村公共服務供給水平和質量。

政府要鼓勵地方在遵守國家相關法律法規的前提下，根據地方實際情況進行鄉村治理探索，探索中要重點關注幾個問題。

一是要加強基層黨組織建設，由黨組織引導搭建適用於不同范圍農村居民的自治平台，調動農村居民參與鄉村治理和農村公共服務供給的積極性。

二是要協調好民間組織和自治組織的關系，對民間組織參與農村公共服務供給的范圍進行規范和限定。

三是要建立相關機制確保農村公共服務中心（站）正常運轉。

四是要創建有效機制確保根據農村居民的實際需求來確定政府農村公共服務專項資金用途，並探索簡單有效的方式對資金使用情況進行監督。

作者單位：中國社會科學院農村發展研究所

來源：中國發展觀察雜志